【限购、限价、限贷仍是目前主要的调控措施。行政管制见效快，但也存在损害市场机制、误伤自住需求、干扰企业自主经营的问题，未来应更多考虑使用经济手段】
□杨红旭
当前，正值房地产调控深入进行之际，部分热点城市调控成效正在显现。回顾历史，2003年之后，全国房地产市场调控成为常态，几乎每年都有新政出台。现在到了梳理一下过去十几年房地产调控政策，总结经验及教训的时候。
调控的背景与目标
1.稳定经济。2003-2007年，中国经济增速不断攀升，加之1998年房改之后住宅市场化快速推进，出现了过热苗头。因此，这一阶段的房地产调控政策，也含有抑制房地产开发投资过热，从而为宏观经济降温的目标。比如2005年的“国八条”明确提出：“当前一些地区存在房地产投资规模过大、商品住房价格上涨过快、供应结构不合理、市场秩序比较混乱等突出问题。”
而在宏观经济增速明显下滑的时候，为了刺激经济、稳住下滑势头，也会有意拉动房地产。比如2008年4季度救楼市，就是在“四万亿”刺激计划背景之下进行的。再如2014-2015年经济增速下滑之际，房地产去库存政策随之推出。
2.稳定房价。稳定房价、抑制房价过快上涨，是2003年以来中国房地产调控的主基调，尤其是2010年以来的房地产调控，主要目标甚至可以说唯一目标就是抑制房价。
在2005年上半年、2007年、2010年、2013年、2016-2017年这些房价高涨的年份，中国多实行紧缩型调控政策。而当房价低迷之际，为了稳定房价，就会推出鼓励住房消费的政策，比如2008年4季度-2009年、2012年（降息、房贷放松）、2014-2015年。由此预计，2019-2020年，随着房价低迷，政策会重新转为扩张。
3.优化住宅供应结构。增加普通住房、中小套型住房供应，是过去十几年房地产调控的重要目标之一，其中尤以2006年“90/70新政”为典型。与此同时，别墅用地供应得到抑制，比如2003年出台别墅用地禁供令，2010年又出新政要求禁供容积率低于1的住宅用地。
4.规范市场秩序。几乎每轮紧缩型调控都会将规范市场秩序作为重要内容之一，过去曾多次出现多部委联合进行专项市场检查（比如新房销售定价、捂盘囤地等）的情况。
调控措施与周期
1.2003-2007年：紧缩型调控。1998年房改之后，在楼市快速发展过程中，难以避免产生了局部投资过热、房价增长过快等诸多矛盾。于是自2003年起，中央开始对房地产市场进行宏观调控。
（1）2003年试探性调控。2003年6月，出台《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》（“121号文”）收紧信贷：房企申请开发贷，其自有资金应不低于30％；首套房贷首付比例仍是二成，对二套房贷适当提高首付比例。不过当时全国楼市不算热，只有上海等少数地区较热。所以，调控在社会上引发了一定程度的争议，后来中央出台了“国18号文”，既不打压，也不鼓励，却首次提出房地产业已成为国民经济的支柱产业。“121号文”执行效果不明显，原因在于调控初始阶段难以判断市场走势是否真的偏热，政策有点纠结。需要提及的是，2003年开始禁止别墅用地出让。
（2）2004年调控开始动真格。随着宏观调控全面展开，政府在楼市调控上吃了定心丸，大力紧缩地根和银根。政策规定2004年8月31日后不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权，必须以“招拍挂”方式出让（即著名的“8.31大限”）；国务院在全国范围内冻结农用地转非农建设用地半年。房地产开发项目（不含经济适用房项目）资本金比例由20％及以上提高到35％及以上。
（3）2005年调控升级，全面打压，直指房价。2004年开始，全国房价大涨，尤其是以上海为代表的长三角地区。上海房价在2004年底到2005年初的几个月内大涨了三成左右。于是，2005年3月国务院提出八条调控方针，5月转发七部委的八条细则，被称为“新老国八条”，拉开了全面性、综合性、高强度调控房地产的序幕。主要措施包括：加大对闲置土地的清理力度，对超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，征收土地闲置费；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对个人购买住房不足2年转手交易的，销售时按其取得的售房收入全额征收营业税；对个人购买非普通住房超过2年转手交易的，按差额征收营业税；仅对普通住房给予优惠政策支持。
（4）2006年调控升级。“国八条”让长三角降温，但全国诸多地区的房价仍在上涨。2006年5月，国务院针对少数大城市房价上涨过快、住房供应结构矛盾突出等问题出台六项措施调控房地产。几天后，国务院办公厅转发九部委的《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》（“国15条细则”）。主要措施包括：（1）“90/70新政”。套型建筑面积90平方米以下住房面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上。（2）对购买住房不足5年转手交易的，全额征收营业税；购买非普通住房超过5年转手交易的，按差额征收营业税。（3）个人住房按揭贷款首付比例不得低于30%；对购买自住住房且套型建筑面积90平方米以下的仍执行首付比例20%的规定。（4）尚未建立廉租住房制度的城市，必须在2006年年底前建立。另外六部委发布《关于规范房地产市场外资准入和管理的意见》(“限外令”)，规定境内工作、学习时间超过一年的境外个人才可购买符合实际需要的自住商品房。
（5）2007年调控完善与转型。2007年房价飙升，但在2005-2006年连续出台调控政策后，2007年的政策并不多。最主要的房地产政策是“二套房贷新政”：第二套(含)以上住房，贷款首付比例不得低于40%，贷款利率不得低于基准利率的1.1倍。12月份，又出台“补丁文件”，明确第二套房以“户”为单位进行认定。这一政策效果显著，证明房贷政策是最重要的调控工具。另外，国务院出台《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》，标志着国家开始“恶补功课”，大力推进保障房。其后，九部委发布了《廉租住房保障办法》和《经济适用住房管理办法》。
2.2008-2009年：扩张型调控。2008年9月，金融危机席卷全球，中国经济增速也出现快速下滑，房地产市场也于下半年持续降温。在这一背景下，10月22日，财政部和中国中国人民银行出台救市政策：首次购买普通自住房和改善型普通自住房，贷款利率的下限可扩大为贷款基准利率的0.7倍，最低首付比例调整为20%；对个人首次购买90平方米及以下普通住房的，契税税率暂统一下调到1%；对个人销售或购买住房暂免征收印花税；对个人销售住房暂免征收土地增值税。2008年12月，《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》出台，除了重申上述政策，另外还包括：争取用3年时间基本解决城市低收入住房困难家庭住房及棚户区改造问题；对住房转让环节营业税暂定一年实行减免政策（由5年缩至2年）；支持房地产开发企业积极应对市场变化。
（作者为上海易居房地产研究院副院长）
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