【限購、限價、限貸仍是目前主要的調控措施。行政管制見效快，但也存在損害市場機制、誤傷自住需求、干擾企業自主經營的問題，未來應更多考慮使用經濟手段】
□楊紅旭
當前，正值房地產調控深入進行之際，部分熱點城市調控成效正在顯現。回顧歷史，2003年之後，全國房地產市場調控成為常態，幾乎每年都有新政出臺。現在到了梳理一下過去十幾年房地產調控政策，總結經驗及教訓的時候。
調控的背景與目標
1.穩定經濟。2003-2007年，中國經濟增速不斷攀升，加之1998年房改之後住宅市場化快速推進，出現了過熱苗頭。因此，這一階段的房地產調控政策，也含有抑制房地產開發投資過熱，從而為宏觀經濟降溫的目標。比如2005年的“國八條”明確提出：“當前一些地區存在房地產投資規模過大、商品住房價格上漲過快、供應結構不合理、市場秩序比較混亂等突出問題。”
而在宏觀經濟增速明顯下滑的時候，為了刺激經濟、穩住下滑勢頭，也會有意拉動房地產。比如2008年4季度救樓市，就是在“四萬億”刺激計劃背景之下進行的。再如2014-2015年經濟增速下滑之際，房地產去庫存政策隨之推出。
2.穩定房價。穩定房價、抑制房價過快上漲，是2003年以來中國房地產調控的主基調，尤其是2010年以來的房地產調控，主要目標甚至可以說唯一目標就是抑制房價。
在2005年上半年、2007年、2010年、2013年、2016-2017年這些房價高漲的年份，中國多實行緊縮型調控政策。而當房價低迷之際，為了穩定房價，就會推出鼓勵住房消費的政策，比如2008年4季度-2009年、2012年（降息、房貸放鬆）、2014-2015年。由此預計，2019-2020年，隨著房價低迷，政策會重新轉為擴張。
3.優化住宅供應結構。增加普通住房、中小套型住房供應，是過去十幾年房地產調控的重要目標之一，其中尤以2006年“90/70新政”為典型。與此同時，別墅用地供應得到抑制，比如2003年出臺別墅用地禁供令，2010年又出新政要求禁供容積率低於1的住宅用地。
4.規範市場秩序。幾乎每輪緊縮型調控都會將規範市場秩序作為重要內容之一，過去曾多次出現多部委聯合進行專項市場檢查（比如新房銷售定價、捂盤囤地等）的情況。
調控措施與週期
1.2003-2007年：緊縮型調控。1998年房改之後，在樓市快速發展過程中，難以避免產生了局部投資過熱、房價增長過快等諸多矛盾。於是自2003年起，中央開始對房地產市場進行宏觀調控。
（1）2003年試探性調控。2003年6月，出臺《關於進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（“121號文”）收緊信貸：房企申請開發貸，其自有資金應不低於30％；首套房貸首付比例仍是二成，對二套房貸適當提高首付比例。不過當時全國樓市不算熱，只有上海等少數地區較熱。所以，調控在社會上引發了一定程度的爭議，後來中央出臺了“國18號文”，既不打壓，也不鼓勵，卻首次提出房地產業已成為國民經濟的支柱產業。“121號文”執行效果不明顯，原因在於調控初始階段難以判斷市場走勢是否真的偏熱，政策有點糾結。需要提及的是，2003年開始禁止別墅用地出讓。
（2）2004年調控開始動真格。隨著宏觀調控全面展開，政府在樓市調控上吃了定心丸，大力緊縮地根和銀根。政策規定2004年8月31日後不得再以歷史遺留問題為由採用協議方式出讓經營性土地使用權，必須以“招拍掛”方式出讓（即著名的“8.31大限”）；國務院在全國範圍內凍結農用地轉非農建設用地半年。房地產開發項目（不含經濟適用房項目）資本金比例由20％及以上提高到35％及以上。
（3）2005年調控升級，全面打壓，直指房價。2004年開始，全國房價大漲，尤其是以上海為代表的長三角地區。上海房價在2004年底到2005年初的幾個月內大漲了三成左右。於是，2005年3月國務院提出八條調控方針，5月轉發七部委的八條細則，被稱為“新老國八條”，拉開了全面性、綜合性、高強度調控房地產的序幕。主要措施包括：加大對閒置土地的清理力度，對超過出讓合同約定的動工開發日期滿1年未動工開發的，徵收土地閒置費；滿2年未動工開發的，無償收回土地使用權。對個人購買住房不足2年轉手交易的，銷售時按其取得的售房收入全額徵收營業稅；對個人購買非普通住房超過2年轉手交易的，按差額徵收營業稅；僅對普通住房給予優惠政策支持。
（4）2006年調控升級。“國八條”讓長三角降溫，但全國諸多地區的房價仍在上漲。2006年5月，國務院針對少數大城市房價上漲過快、住房供應結構矛盾突出等問題出臺六項措施調控房地產。幾天後，國務院辦公廳轉發九部委的《關於調整住房供應結構穩定住房價格意見的通知》（“國15條細則”）。主要措施包括：（1）“90/70新政”。套型建築面積90平方米以下住房面積所佔比重，必須達到開發建設總面積的70%以上。（2）對購買住房不足5年轉手交易的，全額徵收營業稅；購買非普通住房超過5年轉手交易的，按差額徵收營業稅。（3）個人住房按揭貸款首付比例不得低於30%；對購買自住住房且套型建築面積90平方米以下的仍執行首付比例20%的規定。（4）尚未建立廉租住房制度的城市，必須在2006年年底前建立。另外六部委發佈《關於規範房地產市場外資准入和管理的意見》(“限外令”)，規定境內工作、學習時間超過一年的境外個人才可購買符合實際需要的自住商品房。
（5）2007年調控完善與轉型。2007年房價飆升，但在2005-2006年連續出臺調控政策後，2007年的政策並不多。最主要的房地產政策是“二套房貸新政”：第二套(含)以上住房，貸款首付比例不得低於40%，貸款利率不得低於基準利率的1.1倍。12月份，又出臺“補丁文件”，明確第二套房以“戶”為單位進行認定。這一政策效果顯著，證明房貸政策是最重要的調控工具。另外，國務院出臺《關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，標誌著國家開始“惡補功課”，大力推進保障房。其後，九部委發佈了《廉租住房保障辦法》和《經濟適用住房管理辦法》。
2.2008-2009年：擴張型調控。2008年9月，金融危機席捲全球，中國經濟增速也出現快速下滑，房地產市場也於下半年持續降溫。在這一背景下，10月22日，財政部和中國中國人民銀行出臺救市政策：首次購買普通自住房和改善型普通自住房，貸款利率的下限可擴大為貸款基準利率的0.7倍，最低首付比例調整為20%；對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率暫統一下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免徵收印花稅；對個人銷售住房暫免徵收土地增值稅。2008年12月，《關於促進房地產市場健康發展的若干意見》出臺，除了重申上述政策，另外還包括：爭取用3年時間基本解決城市低收入住房困難家庭住房及棚戶區改造問題；對住房轉讓環節營業稅暫定一年實行減免政策（由5年縮至2年）；支持房地產開發企業積極應對市場變化。
（作者為上海易居房地產研究院副院長）
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