结构性去杠杆下,地方融资平台该何去何从?

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引 言

2015年12月中央经济工作会议提出供给侧改革的核心任务在于去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板,这是官方首次提出去杠杆概念。自此之后,从政府和中央的工作会议和工作报告可以看出,去杠杆的工作重心逐步从宏观去杠杆、强调企业去杠杆,规范地方政府债务管理,演化至强调以地方政府和国有企业为重心,分部门、分债务类型的结构性去杠杆思路。防范系统性金融风险是去杠杆的既定目标和根本目的,从政策层面来看,指向精确至政府部门的地方政府和企业部门的国有企业。地方政府成为政府部门去杠杆的核心工作内容。

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图表:去杠杆相关工作会议

一.中央政府杠杆率趋稳可控,地方政府成去杠杆“重灾区”

1.1叠加隐性债务后,政府部门杠杆率实际处于高位

依据我国财政部公布的数据,截至2017年底,我国政府部门的杠杆率为36.2%,低于新兴市场整体的48%,也远远低于发达国家比如美国的99%、日本的212%等大部分发达经济体(发达经济体整体杠杆率约为108.6%)。

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图表:2017年各国政府部门杠杆率比较(%)

但是,值得注意的是,自2014年之后,面对日益膨胀的地方融资平台债务规模和不断提高的债务违约风险,我国密集出台了一系列政策旨在厘清政府债务范围,剥离地方融资平台融资职能,明确切割政府债务和融资平台债务。比如2014年出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》、2015年新修订的《中华人民共和国预算法》等。在此之后,地方国有企业(包括融资平台)举借的债务依法不属于政府债务,其偿还责任由地方国有企业承担。所以这种统计口径是不包括地方政府的许多“隐性债务”的,如果在统计口径中加上地方融资平台的隐性债务,那么杠杆率高企的将不仅仅是企业部门杠杆,政府部门的杠杆率也将处于高位。以2016年为例,长江产业经济研究院的研究员陈柳及其团队的调研结果显示,截止到2016年底,地方融资平台总负债高达30.27万亿元,如果再加上2016年底15.32万亿元的地方债券余额、12.59万亿元的国债余额,全部纳入政府杠杆率计算,中国政府部门的杠杆率将高达78%,高于国际公认的标准警戒线60%。因此我国的政府部门杠杆率实际上也是处于较高位置的。

政府部门杠杆率是由中央政府杠杆率和地方政府杠杆率两部分组成,计算公式为:政府部门杠杆率=政府部门债务余额/GDP=(国债余额/GDP)+(地方政府债务余额/GDP)=中央政府杠杆率+地方政府杠杆率。

根据我国财政部的公开数据,截止2017年末,我国国债余额大约为13.48万亿元,而地方政府债务余额高达16.47万亿元,占政府部门总负债的55%,如果再加上地方融资平台的债务,那么政府部门三分之二的债务将是由地方政府提供的。

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图表:2008-2017年中央政府杠杆率和地方政府杠杆率变化情况(财政部口径)

从上图可以看出,2008-2017年,我国中央政府的杠杆率维持在15%左右,总体趋稳可控,而地方政府杠杆率近10年处于飞速膨胀期,虽然2015之后由于《新预算法》的实施计算口径发生变化导致有明显下降势头,但仍处于高位。因此结构性去杠杆要以政府部门的地方政府为工作重心的症结在此—中央政府的杠杆率总体趋稳可控,地方政府才是去杠杆的“重灾区”。

1.2财事两权失衡导致地方政府向融资平台转移财政压力

(1)分税制改革后地方政府财政缺口较大

上世纪80年代末90年代初,为了应对中央政府出现的财政危机和“弱中央、强地方”的现象,1994年我国施行分税制改革,大意是税收结构调整为中央:地方=70:30,而支出结构调整为中央:地方=35:65,也就是收入重在中央而支出重在地方。同时,分税制改革还包括了中央对地方的税收返还和转移支付,但收效甚微。2011年朱镕基在清华师生座谈会中表示:“税收返还(转移支付)的工作做得不好,要靠地方‘跑部钱进’,求爷爷告奶奶才能拿到,分税制有缺点,但我负的责任不是主要的,因为我当时就说,分税制改革没有完,要继续进行。”税收返还执行的效率低下一方面限制了地方的财政自由,另一方面使得地方的财政捉襟见肘。

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图表:1990-2017年中央和地方政府财政支出占比情况

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图表:1990-2017年中央和地方政府财政收入占比情况

(2)基建投资,地方政府资金诉求强烈

地方政府在分税改革的同时,还承担着经济增长的责任,可以想象没有地方政府之间的努力和相互竞争,中国的经济奇迹几乎是不可能实现的。而基建投资一直是我国带动经济增长的重要动力之一,其一方面拉动内需增长,另一方面基础设施的改善有利于经济的长期发展。比如,要想富,先修路。2017年我国城镇基建投资完成额为17.3万亿元,同比增长14%。过去的5年时间我国的基建投资基本保持在15%左右的高增速。基建投资保持高增速的背后是政府对大量资金的诉求。

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图表:近10年我国GDP和城镇基建投资完成额及其同比情况(万亿)

(3)财事两权的长期失衡,迫使地方政府向融资端转移财政压力

分税制改革之后地方政府轻收入却重支出,叠加经济增长责任,导致地方上财事两权失衡。财政大部分归于中央,却要在基建投资拿大头,这就迫使地方政府向融资端转移财政压力,土地财政、地方融资平台应运而生。

地方政府现有的融资手段主要有三种。

1

第一,通过省政府发行地方政府债券是地方政府最合规合法的融资渠道,但缺点在于额度太低。财政部公开数据显示,2016年地方政府一般债务余额限额和专项债务余额限额合计17.18万亿元,2017年地方政府债务余额限额18.82万亿元,也就是说2017年新增余额限额仅有1.64万亿元。远远满足不了2017年基建投资额的17.3万亿元。因此仅依靠地方政府发行政府债的融资方式远远弥补不了基建投资所需的庞大资金缺口。

2

第二,PPP项目,2014年是ppp模式探索阶段,ppp概念被首次提出。2015年是ppp模式的发展元年,ppp模式被有效拓展推广。2016年为加速发展阶段,截止2016年末,入库项目达11260个,落地率也有32%。2017年由于“名股实债”等现象的影响,中央开始大量整改ppp项目,数据显示,截至2018年3月底,全国PPP综合信息平台已累计退库PPP项目1160个,累计清减投资额1.2万亿元。2017年全年ppp项目的投资额约有1万亿元,大约只能满足地方政府对基建投资5%的资金诉求。

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图表:2017-2018年部分政府整改ppp项目的相关政策

政府债和ppp项目均远远弥补不了地方政府庞大的资金缺口,因此利用土地质押通过地方融资平台大量举债的方式依旧是地方政府主要的融资渠道。也就是第三种融资方式。

3

第三,地方融资平台,地方融资平台的发展历程可以用三个阶段来概括。

第一阶段,诞生期,1994年分税制改革后,地方政府财权事权不匹配进一步加剧地方财政收支矛盾。地方政府在有限财政收入约束及不能财政赤字的情况下,通过成立各类城市投资公司作为融资平台,以独立企业法人形式代替政府进行直接或间接融资,从而弥补政府投资项目的资金不足。同时,以GDP为主导的政绩考核机制与政府竞争模式,促使地方政府往往重投资规模轻投资质量,粗放型的财政支出行为也一定程度上加速了地方融资平台这个地方政府融资“创新”渠道的快速发展。

第二阶段,急剧膨胀期,2008年国际金融危机爆发之后,中国政府为了稳定经济增长,决定通过刺激投资、出口和消费三驾马车的一揽子政策,推出“4万亿投资计划”刺激经济发展,这其中大约2.8万亿元是由地方政府筹集,固定资产投资迅速攀高。地方融资平台随之如雨后春笋般发展起来,从2008年几十家到2010年的一万余家,地方政府债务高筑自此埋下重重的伏笔。2012年始,受周期性、体制性和结构性因素影响,中国经济下行压力加大,国有企业和民营企业固定资产投资同比增速放缓。地方政府为了减缓经济下行压力,开始通过融资平台,以举债模式刺激经济增长,保障经济平稳运行,地方政府的债务高企进一步凸显。

第三阶段,转入幕后,屡禁不止。地方政府债务高企也引起了中央的高度重视,前面也提到2014年国务院通过修改《预算法》和《43号文》旨在一方面厘清存量债务,划清地方政府和融资平台之间债务界限。另一方面旨在控制地方政府增量债务,如规范融资平台融资,规定地方政府只能通过发行政府债的方式融资等。2015年1月新《预算法》正式实施后,现在来看,中央政府政策措施也只是对地方政府的显性债务得到有效控制,而隐性债务依旧屡禁不止,比如2017年6月,审计署发布公告显示,2015年以来,有7个省、6个市和5个县本级通过银行贷款、信托融资等形式,违规举借的政府承诺以财政资金偿还债务余额有537.19亿元。同年12月,审计署发布的公告再次显示,在江西、陕西、甘肃、湖南、海南5个省的5个市县通过出具承诺函等违规举借政府性债务64.32亿元。

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图表:2008-2017年融资平台个数

注:1.数据来源于choice数据库

2.年度融资平台个数等于本年新成立融资平台个数+往年累计个数

3.不包含已经转型退出但仍拥有地方政府融资功能的平台公司

(4)地方融资平台不计后果举债是地方政府杠杆率急剧膨胀的核心原因

地方政府由融资平台举债融资并进行基建投资的运营模式可以简单的概括为:“举债-基建-土地升值-卖地-还债”。这种运营模式被大部分地方政府所采用,依托划拨土地的方式成立地方融资平台,主要表现为城投公司。城投公司由于有政府信用的“隐性担保”普遍受到金融机构资金的青睐,因此可以大量举债进行基建投资。基础设施的改善必然会带来土地的进一步升值和投资的流入,从而提高土地出让价格和作为抵押品的土地价值,这样就可以撬动更多的金融机构资金,也有利于清偿债务。地方融资平台债务的高速积累正是以土地质押撬动金融机构庞大的资金量这样小马拉大车的方式造成的,小马只有不断的成长才可以拉动更大的车。

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图表:2011-2017年地方政府融资平台有息债务规模和增速

综上所述,我们可以知道,政府结构性去杠杆是为了重点治理作为“重灾区”的地方政府。而地方政府杠杆率急速膨胀主要是因为分税制改革后地方政府财政缺口较大,叠加政绩考核使其不得不将支付压力向地方融资平台传导,地方政府杠杆率飞速攀升的10年也是地方融资平台急剧膨胀的10年。

二.去杠杆途径:限制增量,清算存量

地方政府去杠杆的手段无非两种,一种是限制增量,另一种是清算存量。

2.1.限制增量债务

(1)封堵融资渠道

前面提到的,在2014-2016年中央密集出台的一系列政策,比如《关于加强地方政府性债务管理的意见》、《新预算法》等,封堵了地方政府除发行政府债以外的融资渠道并对政府的债务发行实施限额管理,有效的限制了政府增量债务。

(2)或清退或整改PPP项目

自2017年11月财政部发文要求对ppp项目进行整改以来,截止4月23日,全国36个省累计清理退库项目1695个、涉及投资额1.8万亿元;上报整改项目2005个,涉及投资额3.1万亿。这意味着整改从被提出到施行,短短半年时间内,各地总计约有5万亿的项目因各种问题需要整改或清退,约占ppp项目入库总金额的36%。

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无论是哪种原因,清退不合要求的ppp项目都有利于保护政府10%的ppp项目财政预算支出红线,同时也防止政府忽视财政情况盲目背债。

(3)提高轻轨、地铁申报条件

7月13日,国务院颁布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》提高了地方城市轨道交通的建设门槛。意见提高了申报地铁、轻轨建设城市的GDP、一般财政预算收入、常住人口以及政府负债率的要求并对拟建地铁或轻轨的线路做出一定的客流规模要求。

提高地方建设地铁或轻轨的门槛根本上也是为了防止地方政府忽视自身财政情况盲目举债投资,合理控制地方政府的增量债务。意见中还提到已批复建设规划的43个城市中,不符合新规定的高达14个城市。其余的比如北上广深一线城市、合肥、青岛、厦门、苏州、南京等核心二线城市、南昌、长春等普通二线城市合计29个城市均具有继续申报资格。

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图表:不合规划条件城市原因分析

注:“√”为不合条件项目

2.2清算存量债务

地方融资平台债务仍然是地方政府存量债务的主要载体,因此清算存量债务的核心工作也应该以地方融资平台债务为主。纵观中央出台的关于治理地方融资平台的政策性文件,我们提炼出如下几点要点:

(1)厘清平台公司和地方政府债务边界,剥离平台公司政府融资功能

2014年国务院先后出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发[2014]45号)等重要文件。其中43号规定政府债务不得通过企业举借并剥夺地方融资平台政府融资功能,融资平台公司不得新增政府债务,金融机构不违法向地方融资平台提供融资且地方政府不得违法为融资平台提供担保。2016年国务院出台的《地方政府性债务风险应急处置预案》(国办函[2016]88号)也规定地方融资平台的存量担保债务和存量救助债务不属于政府债务,地方政府不承担偿债责任。

这些文件体系的核心目标就是将地方融资平台债务与地方政府隔离,地方融资平台债务政府不具偿还责任且平台公司不得新增政府债务。

(2)打破刚兑,将政府信用与平台公司隔离

2017年,国家出台《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》(财预〔2017〕50号),明确指明“地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得以担保函、承诺函、安慰函等任何形式为地方融资平台提供担保”,同时针对政府从给融资平台担保转向给融资平台购买服务付费的违规现象,财政部5月出台《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》(财预〔2017〕87号),明确“严禁将铁路、公路等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目”

(3)促进平台公司转型,作为社会资本方参与ppp项目

国发办42号文件早已指出地方融资转型的要点,即已经建立现代企业制度、实现市场化运营的,在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下,可作为社会资本参与当地政府和社会资本合作项目。还有2017年11月,财政部发布《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》提出“发挥国有资本投资运营公司资本配置功能”的转型方向,“坚持市场化运作”的转型宗旨。2018年3月,发改委发布《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》也提出“支持转型中的融资平台公司及转型后的公益性国企依法合规承接政府公益类项目”。

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图表:地方融资平台相关政策

注:

类型1:厘清平台公司和地方政府债务边界,剥离平台公司政府融资功能相关政策

类型2:打破信用刚兑相关政策

类型3:指导地方融资平台转型相关政策

三.地方融资平台的转型思考

3.1地方融资平台现状不容乐观,转型迫在眉睫

本文通过拉取choice数据库中6315个地方融资平台作为研究样本,试图从区域分布、评级结构、行业结构、偿债能力等方面探究地方融资平台现状和特征,并从现状和特征中找寻地方融资平台的转型方向。依据我们对样本的研究发现:

(1)融资平台主要集中在东部,数量上东部明显要大于其他区域

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从我们的样本数据来看,融资平台的区域分布上东部明显要大于其他区域,并且拥有融资平台数量前三的省份为江苏、北京和浙江,分别有803、577和547个融资平台。

(2)发行城投债的评级以AA为主

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图表:城投债评级结构及占比情况

地方融资平台发行的城投债评级以AA为主,占比约38%。

(3)运营业务集中在工业行业

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图表:融资平台行业分布情况

地方融资平台大部分集中在产能过剩的工业领域,导致行业竞争压力过大,绝大部门平台公司无法盈利。

(4)自由现金流普遍覆盖不了债务,偿债能力较弱

依据银监办发[2011]191号文件根据地方融资平台自由现金流占债务余额的比例对地方融资平台风险的划分,可以将6315个样本地方融资平台按照风险程度划分为“全覆盖、基本覆盖、半覆盖和无覆盖”4个类型。依据测算,其中,全覆盖平台占4%,基本覆盖平台占1%,半覆盖平台占6%,而无覆盖平台,占比89%。表明绝大部分地方融资平台不具有盈利能力,偿债能力较弱。

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图表:地方融资平台风险类型结构情况

注:

1.全覆盖:是指借款人自由现金流占其全部应还债务本息的比例达100%(含)以上。

2.基本覆盖:是指借款人自由现金流占其全部应还债务本息的比例达70%(含)至100%之间。

3.半覆盖:是指借款人自由现金流占其全部应还债务本息的30%(含)至70%之间。

4.无覆盖:是指借款人自由现金流占其全部应还债务本息的30%以下。

3.2站在巨人的肩膀上,探索转型突破

分类制宜,考核转型,分类标准借鉴国企改革指导意见,即第一,公益类;主要承担政府的公益性投资项目,不具备盈利能力,第二,运营类;具备一定的盈利能力但无法全部覆盖成本,或涉及关系民生的重要领域,如水务、学校等;第三,商业类,具备充分的盈利能力,能自负盈亏产生稳定的现金流。如房地产、旅游等。

(1)公益类,注入优质资产,推动资源整合

政府注入能产生现金流或经营收入的优质资产,同时推动国有资源整合,从而达到由项目为导向的建设经营性平台向投资控股型的集团化企业转型。

标杆企业:亳州城投转型至建安集团

原重庆煤炭集团、重庆市建设投资公司和重庆燃气集团整合组建成重庆市能源投资集团

(2)运营类,持续发展经营性业务,同时积极找寻利润新的增长极

地方融资平台在土地开发和基础设施建设过程中所累积的技术经验和利用政府给予的公共事业类牌照提供相关公用事业、旅游、会展、物流、广告等服务,获取较稳定的现金流。更进一步,平台公司结合城市发展所需,积极拓展城市市政管理服务、城市配套管理服务等方面的业务,打造成为具有品牌的城市运营商。

标杆企业:张江高科转型为张江集团

(3)商业类,引入专业优势伙伴,提升核心竞争力

商业类融资平台具备较强的盈利能力,能自负盈亏,市场化转型较容易,通过拆分独立并引入在相关领域具有专业优势的合作伙伴,通过股权合作引进专业技术人才与管理人才,弥补平台企业的专业能力短板,提高市场竞争力。

标杆企业:上海城投


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