前瞻丨我們梳理了大量國際經驗，發現土地供給政策的三大趨勢

土地供應是影響房地產市場運行狀態的根源。

放眼國際，發達國家或地區在特定發展階段為解決住房供需矛盾都進行了土地供給模式的創新和探索。通過梳理我們發現，增加土地供應量，提高利用效率、優化土地供應結構、有效掌握土地轉化方向是發達國家或地區普遍採用的做法。

當前我們也處於土地供給側改革期。我們將主要從土地供應量、供應結構、供應後的轉化方向三方面進行分析。

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促進土地供應量增加

提高土地利用效率

英法美等國實行的是土地私有制，土地市場以“二級市場”的自由交易為主。地方政府不直接參與交易，也沒有對土地市場交易的直接控制權。買賣雙方通過房地產中介協調交易價格以促成成交。市場化的土地供應機制一定程度上保障了土地的多主體、多渠道供應。但在特定階段也出現了供應不足的問題，為了增加供應量，政府也進行了諸多的政策引導。

（1）日本針對大城市地區專門出臺土地利用促進法案，同時充分利用稅收工具調控土地供應。日本全國的住宅地供給量以1972年為頂點，此後逐漸減少，宅地供給主要分兩部分，大部分來自於民間的供應，少部分來自於政府供應。由於民間供給受政策的影響性更為明顯，我們重點研究政策對民間宅地供給變化的影響。

第一次調控土地供給：1973年日本創設特別土地保有稅，而市場的預期效應在1973年前就已經形成，這導致1973年前民間宅地供給持續增加。而在1973年土地保有稅出臺後，雖然從絕對量上來看全國民間宅地供給受經濟不景氣影響開始高位下滑，但民間宅地供給的佔比始終保持較高水平，甚至有所提升。日本還規定對於閒置土地，政府有責任通知閒置土地的所有者，並督促其及早使用，土地使用者接到通知後6周內必須向地方政府提出土地的利用計劃或處理方案，否則，將按行政命令規定的價格或參照近旁相近土地的價格收購。這表明，土地保有稅一定程度上確實能夠通過增加土地持有成本，增加存量土地供應的積極性。

第二次調控土地供給：該階段有兩項政策促進了宅地的供應。1988年日本出臺促進優良宅地開發相關法案，特別是對大城市地區優良宅地採取了促進開發的相關應急措施，使得之後幾年民間宅地供給的積極性明顯上升，雖然期間受到地產泡沫破裂的影響，但整體仍然保持波動式上升；1991年，日本針對土地保有環節徵收“地價稅”，要求土地持有人須向國庫繳納土地保有稅，限制了土地投機性交易，促進了土地資源的有效利用（直到1998年亞洲金融危機時，才停止對“地價稅”的課徵）。

圖：日本1960年代以來宅地供給變化

啟示：充分運用稅收手段調節，針對大城市地區定向出臺促進土地利用法案。對於我們而言，針對不同用地類型、不同開發階段，實施不同的稅收政策，將有效盤活存量土地資源，大大提高土地利用效率。此外，針對大城市土地供需矛盾突出的特點，出臺專門的土地利用促進措施，盤活民間閒置土地。

（2）英國、韓國加強政府對土地開發和用途的管制，提高調節供應的能力。20世紀70 年代以前，西方對土地市場供應制度主要是基於新古典經濟學研究方法，認為土地供應由分散決策的市場關係決定，供求關係影響土地價格；70年代之後，由於土地市場缺陷導致土地投機、房價暴漲時，政府幹預思想崛起。他們認為政府幹預土地市場可以控制外在因素以及克服市場運行的缺陷。從而一方面使市場能更有效地運行，另一方面協調市場的外在因素，使私人和社會的費用與收益緊密地保持一致，從而實現稀缺社會資源重新分配，使低收入者也能有較大的機會分享社會發展的紅利（馬小剛，2009）。

1947年英國通過《城鄉規劃法》，規定只有國家才具有變更土地用途的權力。

啟示：西方國家由於土地私有制的特點，政府對土地的調控能力前期是缺乏抓手的，對規劃的落實程度也無法掌控，因此，後期逐步建立了相應的管制政策。中國與國外發達國家相比，政府對土地的管控能力更強，需要更好地發揮這種優勢帶來的對供應量調節的便利性條件。但值得注意的是，由於城鄉二元體制的存在，政府對土地的管控範圍主要集中在城市區域，對市轄區內的農村集體建設土地資源管控力度較弱。

（3）英美等國實行土地發展權制度提高土地利用效率。土地發展權是通過改變土地使用用途和集約程度對土地進行開發利用的權利。隨著社會的發展，土地的稀缺性和需求的無限性矛盾凸顯，土地交易市場化也存在失靈。土地發展權轉讓機制，既能在市場化供求環境下將有限的土地資源配置到最需要的區域，極大提高土地利用效率，又能通過政府的適當干預來實現城市有序發展和節約用地的目的，可以說是一種典型的土地資源空間再平衡的有效途徑。英美等國家均實行土地發展權制度，但美國土地發展權歸土地所有人，英國土地發展權歸國家。

為了更好地說明這個問題， 我們以美國為例，用一個流程圖來表示。下圖的大致的意思就是，城市開發商可以從不適合開發的區域（比如鄉村、郊區等人口稀少地方）的土地所有人那裡購買土地發展權從而獲得在限制建築容積率的土地上相應開發的權利。在這個過程中，土地所有者將土地上的開發權利轉讓給支付相應價格的土地開發者。

圖：美國土地發展權轉移政策運作流程示意圖

土地發展權的轉讓有什麼意義呢？我們可以明顯的看到經過轉化後，不同區域土地的開發密度發生了較大的變化。以美國Calvert縣為例（美國土地發展權政策施行的成熟地區），為了保護耕地資源、提高建設用地使用效率，出臺了土地發展權相關政策。如下表所示，在土地發展權轉讓政策下，農業保護區的開發密度維持不變，而住宅區、城鎮中心區的開發密度大大提升。

表：美國Calvert縣土地發展權開發轉讓密度規定限制

啟示：通過空間資源不均衡分佈的再平衡機制，能夠充分保障城市建設用地的供應。從發達國家的實踐效果來看，創新土地發展權空間互換機制能夠保障多主體土地供應、緩解城市用地矛盾。從我國的情況來看，國務院出臺的《城鄉建設用地增減掛鉤節餘指標跨省域調劑管理辦法》，由國家統籌跨省域調劑使用建設用地指標，使得地區間建設用地資源配置更為合理，在保護耕地的同時，建設用地指標流轉到最需要的地區。“地票制度”在重慶的有效實施對確保城市建設用地供應起到了重要的作用。

2

優化土地供應結構

實現宅地供應與城市化、工業化的動態協調

土地所有制雖然不同，但是土地資源緊缺是所有國家或地區城市化發展到一定階段所共同面臨的問題。發達國家或地區又是如何優化土地供應結構？

（1）新加坡土地資源稀缺，為改善居住條件，政府頒佈的《土地徵用法令》通過劃撥國有土地進行公共住宅的開發建設。從土地供應結構來看，新加坡居住用地佔比最高，工業和商業用地比例相對較小。1989-2009年，新加坡建屋發展局推出220公頃住宅用地、36公頃商業用地和52公頃行政公寓用地用於開發（楊崢，2011），住宅用地的比重達到70%。

（2）中國香港為解決住房供應矛盾不斷增加住宅用地比例，2011～2016年以來，不斷提高住宅用地比例，新增住宅用地比例也從2011年的48%提高到2016年的52%。

圖：2011-2016年香港新建住宅用地供應量變化情況

（3）日本土地資源非常緊缺，更加註重保證住宅用地的高比例供應，住宅用地供應比例一直很高且相對穩定，從2011～2017年以來，住宅用地供應比例一直維持在六成左右。

圖：2011-2017年日本新建住宅用地供應量變化情況

數據來源:Japan Ministry of Land,

Infrastructure,Transport and Tourism

啟示：隨著我國城市化水平的提升，應及時提高住宅用地比重。多數發達國家或地區住宅用地供應比例均保持較高水平，首爾、倫敦、紐約居住用地佔建設用地比重分別為63%、47%和42%。而我國多數城市居住用地佔建築用地比例在30%左右，甚至像北京、上海、深圳居住用地比例還不到30%。

圖：中國部分城市與國際城市居住用地佔建設用地比例對比

中國城市建設統計年鑑、中金公司

我國目前城鎮化率已達到56%，雖然與國外發達國家相比仍有較大差距，但沿海發達城市已經開始了產業的轉型升級，對工業用地的需求量是處於快速下降趨勢的。然而，從近幾年的數據來看，工業用地的整體比重穩居高位。因此，從改善建設用地供應結構入手，在新增供應方面，應加大住宅用地供應量，提高住宅用地供應比例；在存量盤活方面，為提高土地利用效率，可將大城市前期大量積累下來的工業用地合理轉化為居住用地，從而優化當前用地結構。

圖：2008-2017年中國建設用地供應變化情況

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應對階段性住房矛盾

適時調整土地供應的轉化方向

（1）英國大幅增加廉租房比重對沖房價上漲。為了應對房價上漲後帶來的住房困難問題，英國政府學者凱蒂·巴克認為增加住房供應量會降低人民對於房價上漲的預期，投機行為也會減少，同時也能有效應對形成的高房價問題。而住房供應量的短期增加需要發揮政府“有形之手”的作用。因此，英國2008年提出在2008年-2020 年間建造300萬套新住宅的目標。其中，住宅的年淨增量由2005年-2006年的18.5萬套提高到24萬套。英國要求每一箇中等規模以上的小區都必須有一定數量的廉租房，其中倫敦要求廉租房比例高達50％。

（2）新加坡利用政府對土地的絕對控制權，大範圍推行組屋政策。1960年新加坡成立建屋發展局，推行政府的組屋政策，由於政府在使用城市土地資源中佔據了主導地位，使政府有能力為中低收入家庭提供經濟實惠、性價比高的住房。正是基於政府對土地的全面控制及科學合理的規劃，新加坡才能較好實現了“居者有其屋”的目標。

（3）韓國推出10-50年長週期先租後買住房。為了解決中低收入者居住問題，韓國推出公共住房供應模式，由政府供應大量提供保障性住房。針對不同收入人群以出租、出售和租售混合方式向居民供應中小型住房和租賃住房。其中，針對城市最低收入群體提供永久租賃住房，租期50年，面積60㎡以下，租金為市場價格30%左右；針對中低收入家庭，提供85㎡ 以下的中小型住宅,租期20年，租金為市場價格60%-70%；針對平民階層提供租售混合供應性住宅，租期一般為10年，10年期間承租人可以逐步購買房屋股份，直到完全擁有房屋產權。

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對我國土地供給創新的啟示：

未來土地政策的三大趨勢

我國土地供應機制已經卓有成效運行許久，但由於房地產市場發展的波動性以及城鎮化的快速推進，制度運行的客觀環境已經發生了較大的變化。目前，我國正進行新一輪的土地和住房供給側的改革，將更有效地自發調節供應量的增加，推動供應結構的優化以及更好地把握土地供應轉化方向。

促進土地供應量的提升。一是保證新增建設用地的供應量，在新增建設用地方面，應該充分發揮政府對土地供應的調節能力優勢，同時統籌城鄉兩個市場，靈活運用土地指標的空間置換，實現空間的再平衡；二是高效盤活存量，政府應充分發揮市場的主體性作用，充分利用稅收工具，搭建交易平臺，促進市場參與主體入市交易的積極性。

優化土地供應結構。新增建設用地方面，提高住宅用地供應比例，對於熱點城市用地緊張問題，要根據人口流動情況分配建設用地指標，優化城市工業用地、住宅用地和商業用地結構，實現人地掛鉤、供求平衡。存量建設用地方面，將大城市前期大量積累下來的工業用地合理轉化為居住用地，或者將部分過剩的商辦用地轉化作為租賃用途，通過用途的轉化優化現狀用地結構。

應對階段性住房矛盾，適時調整土地供應的轉化方向。核心在於確保未來的供地形成“有效供給”，提高宅地有效供給房源的轉化率。許多城市供需失衡的問題在於供給端能夠多大程度真正滿足無房群體，這就涉及到有效供給的問題。例如，近期深圳新“房改”對住房供應結構和比例進行調整，明確確立安居商品房、租賃住房和人才住房的硬性供應指標為60%，也是從有效供給方面對住房迴歸居住屬性的回應。

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