7月4日，海南省海洋與漁業廳網站公佈了《海南省無居民海島開發利用審批辦法》(下文簡稱“辦法”)，文件規定，單位或個人可申請開發利用無居民海島，旅遊、娛樂用島最高期限為25年。幾乎同時，國家海洋局在官網公佈《關於海域、無居民海島有償使用的意見》，明確了無居民海島有償使用的目標。據國家海洋局解釋，這裡所說的無居民島是指不屬於居民戶籍管理的住址登記地的海島，而非無人島。
兩項政策讓海島旅遊開發的市場想象空間再次受到業內關注。其實，政策利好海島旅遊開發，但是從實踐來看，我國的海島旅遊市場規模還不是特別大，開發上受到週期長、投入大和生態紅線限制。
個人可到海南開發無居民島
在海南全境建設自由貿易港和59國入境免籤政策落地後，海南又公佈了一項利好海南旅遊的政策。
7月4日，海南省海洋與漁業廳網站公佈了無居民海島開發利用審批辦法，文件規定，單位或個人可申請開發利用無居民海島。
圖片來源海南海洋與漁業廳網站截圖
按照辦法，開發海南無居民島實行提前審核制。該辦法顯示，無居民海島的開發利用審核包括材料審查、初步核實、專家評審、公示、徵求意見、集體決策等環節。海南省人民政府將依據經濟社會發展規劃、海南省總體規劃等進行審批。
參照海域使用權的有關規定，辦法對無居民島開發設置了最高開發利用期限。其中，養殖用島十五年，旅遊、娛樂用島二十五年，鹽業、礦業用島三十年，公益事業用島四十年;港口、修造船廠等建設工程用島五十年。
辦法規定，對無居民海島資源生態造成嚴重破壞的，不予確認，停止無居民海島的開發利用活動，並依法查處。若無居民海島開發利用期限屆滿，用島單位或個人需要繼續開發利用的，應當在期限屆滿兩個月前向海南省人民政府申請續期。准予續期的，用島單位或個人應當依法繳納續期的無居民海島使用金。未申請續期或申請續期未獲批准的，無居民海島開發利用終止。
辦法規定，無居民島開發實行有償開發。一般情況下開發者應繳納海島使用金。
其實，無居民海島有償開發始於2011年4月。當時，國家海洋局曾聯合沿海有關省、自治區海洋廳(局)向社會公佈我國第一批開發利用無居民海島名錄，涉及8省區176個海島。此後，國家還對開發無居民海島建立相應的規章制度，無居民島開發審批成為一項常規工作。
今日（7月5日），國家海洋局官網公佈了《關於海域、無居民海島有償使用的意見》。意見指出，關於無居民海島的有償開發，到2020年，基本建立保護優先、產權明晰、權能豐富、規則完善、監管有效的海域、無居民海島有償使用制度以實現生態效益、經濟效益、社會效益相統一。今年3月，財政部、國家海洋局印發《調整海域、無居民海島使用金徵收標準》通知，該標準已經於今年5月1日實施。2016年底，國家海洋局曾印發《無居民海島開發利用審批辦法》，該文件規定了沿海省，自治區和直轄市對無居民海島的開發審批流程。
我國海島旅遊開發進展較慢
上述政策對於海島旅遊來說無疑利好，不過單從海島旅遊開發來說，我國的雖然具有眾多無居民島，但是海島旅遊開發尚處於起步階段。
根據國家海洋局2017年底發佈的海島統計調查公報顯示，截至2015年底，我國共有海島11000餘個。截至2016年底，全國海島上已發現自然景觀 1082處，人文景觀774處。諸多島嶼尚未被很好的開發利用。
我國海島旅遊資源如此之巨，具有旅遊接待能力的海島數量則不多。截至2016年底，已建成各類海水浴場90個；已建成5A級涉島旅遊區6個，共涉及海島7個；4A級涉島旅遊區41個，共涉及海島348個；3A級涉島旅遊區28個，共涉及海島41個。與2015年相比，3A級及以上涉島旅遊區增加8個，共涉及海島10個。
自2011年國家海洋局鼓勵單位和個人開發無居民島以來，申請旅遊開發並被批准的島嶼數量則更少。國家海洋局2017年底公佈數據顯示，截止到2016年，涉及到旅遊開發的無居民島僅有10個。
2011-2016年依法批准無居民海島開發利用情況。數據來源國家海洋局首份海島統計調查公報。
開發成本是陸上開發的2至3倍
雖然政策給予了傾斜，無居民島資源也十分豐富，市場空白較大，但是各企業對參與到海島旅遊開發的熱情卻沒有期待的那麼高。
這其中一個原因是無居民島開發旅遊成本相對較高。“海島的建設本身是一件很有挑戰的事情，島上的建設取決於與陸地的距離，離岸一個小時的島嶼建設成本比陸地高出2到3倍，因為大型的設備需要通過船隻送上去，所以整體的投資非常大。”Club Med度假村管理集團大中華區開發建設副總裁吳敏此前在接受界面新聞採訪時這樣表示。
此外，相比無居民島用於養殖、採礦和港口的建設，開發為旅遊目的地的島嶼，對基礎建設的要求相對要高，這也一定程度提高了海島旅遊開發的成本。受制於此，相比國外海島動輒五星級酒店等設施配套，我國海島旅遊接待設施還較差，基礎設施、酒店和服務層次比較低。
除了成本相對高之外，建設週期長也是海島旅遊開發的一個痛點，以較早開發旅遊的放雞島為例，這個僅有1.9平方公里的小島從開發到正式接待遊客歷經了5年時間。
上述這些加上日益嚴苛的海洋環境監察，雖然政策予以鼓勵，但真正著手發力海島旅遊的企業還為數不多。
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