都城所在，须具有控制八方、长驾远驱之气概，领导全国政治、经济和文化发展之能力，攻守咸宜、形胜优越之态势。就地理环境而言，国都所在，水陆交通必须便捷，山川形势更须险要，进可攻，退可守。在地理形势上，如果国都偏居一隅，则多有对于全国指挥不便、鞭长莫及之苦；如果国都地处贫瘠苦寒之区，则京师生活供应不便；如果地处繁华富庶之乡，则又有富不思兵、志衰气颓之弊。
公元前202年二月，取得胜利的刘邦在定陶即皇帝位后，决定将帝国的首都由关中栎阳迁徙到洛阳。同年五月，一位名叫娄敬的戍卒来见刘邦，建议在关中另建新都。
娄敬是齐国人，被征调服役，前往陇西郡戍边。史书上说，戍卒娄敬，身着羊皮袄，推拉人力撵车，随同队伍一道，千里迢迢而来。经过洛阳时，他解下拉车的绳套，求见虞将军说：“臣下希望见到陛下，言事建议，望将军引荐。”
虞将军也是齐国人，当与娄敬有旧交。他同意了娄敬的请求，拿出鲜亮的衣裳让娄敬换装。娄敬婉言辞谢说：“臣下穿丝绸，就穿丝绸见，臣下穿羊皮，就穿羊皮见，不敢变换服装。”
虞将军知道娄敬是有备而来，于是将事情原原本本呈报刘邦。刘邦果然来了兴趣，当即下令召见，设酒宴款待娄敬。定都何处的谈话，成了酒席间的主要话题。
娄敬便劝说刘邦道：“陛下建都洛阳，难道是要跟周朝比试一下兴隆吗？”刘邦说：“是的。”娄敬说：“陛下取得天下跟周朝是不同的。周朝的先祖从后稷开始，尧封他于邰，积累德政善事十几代。公刘为避开夏桀的暴政而到豳居住。太王因为狄族侵扰的缘故，离开豳，拄着马鞭只身移居到岐山，国内的人都争相跟着他去岐山。到了周文王做了西方诸侯之长时，他曾妥善地解决了虞国和芮国的争端，从此才成了禀受天命统治天下的人，贤能之士吕望、伯夷自海边回来归附于他。周武王讨伐殷纣时，不相约而自动到孟津会盟的八百诸侯，大家都说殷纣可以讨伐了，于是就灭掉了殷。
周成王即位，周公等人辅佐他，就在洛邑营造成周城，把它作为天下的中心，四方各地的诸侯来交纳贡物赋税，道路都是均等的。这样君主有德行就容易靠它称王统治天下，没德行就容易因此灭亡。凡是建都于此的，都想要像周朝一样务必用德政来感召人民，而不想依靠险要的自然形势，让后代君主骄奢淫逸来虐待百姓。在周朝鼎盛时期，天下和睦，四方各族心向洛邑，归附周朝，仰慕周君的道义，感念他的恩德，依附而且一起奉事周天子，不驻一兵防守，不用一卒出战，八方大国的百姓没有不归顺臣服的，都进献贡物和赋税。到了周朝衰败的时候，分为西周和东周两小国，天下没谁再来朝拜，周室已经不能控制天下。不是它的恩德太少，而是形势太弱了。
如今陛下从丰邑沛县起事，招集三千士卒，带着他们直接投入战斗便席卷蜀、汉地区，平定三秦，与项羽在荥阳交战，争夺成皋之险，大战七十次，小战四十次，使天下百姓血流大地，父子枯骨曝露于荒郊之中，横尸遍野不可胜数，悲惨的哭声不绝于耳，伤病残疾的人们欲动不能，这种情况却要同周朝成王、康王的兴盛时期相比，我私下认为这是不能同日而语的。再说秦地有高山被覆，黄河环绕，四面边塞可以作为坚固的防线，即使突然有了危急情况，百万之众的雄兵是可备一战的。借着秦国原来经营的底子，又以肥沃的土地为依托，这就是所说的形势险要、物产丰饶的‘天府’之地啊。陛下进入函谷关把都城建在那里，山东地区即使有祸乱，秦国原有的地方是可以保全并占有的。与别人搏斗，不掐住他的咽喉，击打他的后背，是不能完全获胜的。如果陛下进入函谷关内建都，控制着秦国原有的地区。这也就是掐住了天下的咽喉而击打它的后背啊。”
听了娄敬的话，刘邦觉得有道理，他就这件事征求大臣们的意见。将相大臣，都出身于关东地区，多主张定都洛阳。他们劝谏刘邦说：“洛阳东阻成皋，西据肴山，北倚黄河，南临伊水洛水，是四面险固、进退自如之地。况且，周朝国运数百年，秦二世而亡，应当以周为榜样，定都洛阳。”
刘邦拿不定主意，单独请教张良。张良首先否定了定都洛阳的说法，他说：“洛阳固然是四面天险，可以进退之地。不过，洛阳城周围，平野狭小，方圆不过数百里，田地收成有限，难以自立坚持。另一方面，洛阳交通八方，四面受敌，是兵家用武的争夺之地，而非屯聚实力，威临天下的用武之国。”
“而关中则不一样。关中东面有肴山和函谷关，进退自如；西面有陇西腹地，沃野千里；南面有汉中巴蜀，物产丰饶；北面有草原牧场，牛羊马肥。地形上北西南三面可守，一面东出，可以制服各国诸侯。诸侯各国安定无事时，可以利用黄河渭河水道，漕运各地物资，供给京师地区，一旦诸侯各国有动乱变局，粮草军备又可以顺黄河渭河而下。关中的这种地势，可以说是金城千里，天府之国。比较权衡之下，娄敬的意见是对的。”
听了张良的话后，刘邦不再犹豫，当即决定：定都关中。娄敬也因此受到褒奖，被拜为郎中，赐号奉春君。高兴的刘邦意犹未尽，说“娄”与“刘”，读起来一个音，你娄敬干脆姓刘罢了。从此以后，娄敬被赐姓刘，称刘敬。
西周的国本，在关中地区，西周的首都，在渭水南岸的丰镐一带。这一点，与秦相似。西周营建洛邑，出于经营东方的需要，标榜的是软实力，也就是娄敬所说的以德政招致天下，作用嘛，便于东方各国纳贡来朝，地位嘛，相当于东汉隋唐的副都。洛阳正式作为周的都城，是在平王东迁以后的东周时代。东周，是周的国势衰落、实力丧失的时代。都城洛阳，成了挂名天子的所在。
古今中外，都城的选定，是关系国本的大事。西汉建国之初，刘邦君臣极为重视吸取秦崩楚亡的教训。项羽错选彭城为都，四面受敌，成为败亡的重要原因。对于新建的汉王朝来说，新都的选定，是慎重议论后的决定，新都的建设，是漫长持久的过程。娄敬所提出的在关中另建新都的建议，无疑是崭新的思路，贤明的方案，所以能够得到张良的赞同、刘邦的认可。
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