一
研究背景：“鎮級市”發展的理論基礎
（一）“鎮級市”研究文獻簡述
國內關於“鎮級市”的研究主要集中在特大鎮的社會管理體制創新問題。顧朝林提出通過擴權強鎮建設行政區和社會經濟自治體兼顧的“小政府、大社會”的城市政府治理模式 ；羅震東等人指出擴權強鎮有利於提高社會治理能力、培育自主自理能力，在實現健康城鎮化中發揮重要作用；朱介鳴分析了鄉鎮在城鄉統籌中的地位，提出擴權強鎮的管理體制應從“條條”為主轉向“塊塊”為主；徐靚等人分析了浙江省首批27個小城市培育試點鎮的特徵及發展動力；黃勇等人提出特大鎮設市的省轄縣管的行政體制改革設想。
儘管對“鎮級市”的研究在逐漸增多，但侷限性也很明顯，主要體現在：①大多關注於社會管理體制的創新，對產業、空間、環境和公共服務等方面涉及較少；②集中關注於浙江省等東部發達地區，對中西部地區省市範圍內的關注較少。綜上所述，對於西北地區“鎮級市”推進就地城鎮化的路徑研究尚不多見，因此具有一定的現實意義。
（二）“鎮級市”的內涵及發展歷程
1.“鎮級市”的內涵
“鎮級市”成為近年來我國基層政府改革的熱點問題。最初，小城鎮是面向農村地區的公共服務中心，隨著經濟改革，部分小城鎮擁有優越的區位、交通條件及相對低廉的成本，加速了鄉鎮地區的工業化發展，並參與到全球產業分工體系中，造就了一批從人口、經濟和建成區規模都具有城市特徵的大型建制鎮。然而，這類強鎮在“鄉財縣管”的限制下，長期缺乏財政和社會管理能力，制約了鎮域經濟的進一步發展。在這種背景下，國內一些鄉鎮經濟發達的省市，通過從重點鎮選拔一批特大鎮培育為小城市或設立“鎮級市”的方式，賦予其經濟管理、財政稅收和社會管理等更多的自主發展權，促進區域經濟發展、提升基層社會治理能力。將建制鎮納入“城市”的領域範圍內，有利於進一步提升鎮對周邊農村剩餘人口的吸納能力，降低流動人口進城安居、就業、享受城市福利的門檻，帶動廣大農村地區居民走向就地城鎮化。
2.“鎮級市”的發展歷程
縱觀歷史，縣下設市的行政管理體制在新中國成立前早已出現。早在1909年的清朝《城鎮鄉地方自治章程》首開市制的先河，1911 年的江蘇省軍政府頒佈《江蘇暫行市鄉制》規定：“凡縣治城廂地方為市，其餘市鎮村莊屯集等各地方，人口滿五萬以上者為市，不滿五萬者為鄉”，將城、鎮統一為市，成為縣轄市行政管理思想的起源。1943年的陝甘寧邊區政府頒佈《修正陝甘寧邊區鄉 ( 市 ) 政府組織暫行條例》規定邊區為“縣級市、區級市、鄉級市”三級行政管理體制。新中國成立後，1954 年頒佈的《中華人民共和國憲法》第五十三條規定：“縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮”，從此建制鎮取代了縣轄市成為中國行政管理的最基層單位 ( 表 1)。
近幾年，“鎮級市”的概念重新回到大眾視野。2009 年，溫州市率先提出5個試點鎮的“鎮級市”建設工作。2010 年初，中央編辦等六部門印發了《關於開展經濟發達鎮行政管理體制改革試點工作的通知》。同年 12 月，浙江省開展首批27個小城市培育試點鎮，賦予其“與縣級政府基本相同”的管理權限。2013 年，青島市提出 5 個強鎮成為首批“鎮級市”試點，率先在“鎮級市”的理論和實踐上進行探索。2014年，國家發改委等 11 個部門印發《國家新型城鎮化綜合試點方案》，從鎮到市的實踐活動在全國全面開展。2015年，陝西省開展小城市培育試點工作，從省級重點示範鎮中選出大柳塔鎮、蔡家坡鎮、莊裡鎮和恆口鎮4個強鎮作為“鎮級市”試點。
（三）“鎮級市”與就地城鎮化
2013 年，中央城鎮化工作會議明確提出：“全面放開建制鎮和小城市落戶限制，嚴格控制特大城市人口規模。”隨著我國戶籍制度的深入改革，從事非農產業的轉移人口市民化進程加快，建制鎮與中小城市將成為城鎮化的主要載體。一方面，農業轉移人口進入大城市，在知識技能的限制下參與較低端的勞動分工，收入水平較低，難以在大城市中“安家”，實現身份上的轉變，相比之下，小城鎮安居的“門檻”要低很多；另一方面，大多農民工具有“大城市掙錢，回老家安家”的家鄉情結，小城鎮具有社會層面上的優勢，與周邊的農村聯繫緊密，延續著原有的地緣和血緣關係，減弱了融入城鎮生活時“異鄉人”的心理隔閡。因此，依託“鎮級市”戰略，可以補足小城鎮過去發展的短板，提供優越的公共服務和就業機會，吸引周邊農村地區居民就地城鎮化和承接外出人口迴流，實現農業轉移人口在空間、職業與身份上的徹底轉變，解決大城市擁擠、農村空心化 ( 老齡化 ) 的城鄉二元化問題。
二
差異辨析：西北地區“鎮級市”的特殊性
（一）發展階段
相比於東部地區，西北地區的“鎮級市”制度改革起步晚、空間規模差距大。2010 年後，浙江省、山東省相繼開展小城市培育工作，“鎮級市”建成區規模大多接近 20km²，鎮區建設初顯現代化城市形象。而陝西省是在2015 年國家出臺相關政策後才開始啟動培育工作，“鎮級市”建成區規模普遍小於 10km²，仍處於非城市非鄉村的階段，如莊裡鎮、大柳塔鎮的建成區面積約為 5km²( 圖 1)。
（二）經濟和產業
西北地區“鎮級市”的產業類型多為重工業，依賴資源要素和國營企業，民營經濟不活躍，生產性服務業尚未發展起來，產業抗風險能力不強，如莊裡鎮支柱產業是以中冶陝壓廠 ( 國企 ) 為代表的機械製造業。相比之下，東部地區“鎮級市”的產業類型多元化，民營經濟活躍，服務業也較為發達。
（三）人口和城鎮化
按照國家最新的鎮改市要求，鎮區人口應達到 10 萬，西北地區可相應放低標準。目前東部地區浙江省、山東省的“鎮級市”鎮區人口普遍超過10萬，城鎮化率大多為 40％～ 60％。然而，西北地區小城鎮長期以來都是高人口流出地，農業轉移人口向東部地區大城市集聚，大部分“鎮級市”人口規模為5萬～ 10 萬，雖然近幾年城鎮化進程加快，但產業和公共服務對人口吸引動力不足，部分城鎮化率存在虛高問題。例如，浙江省龍港鎮建成區人口是陝西省莊裡鎮的4倍，但中小學數量卻是莊裡鎮的10倍之多，並擁有大型體育中心等城市級水平的公共服務設施(圖2，圖3)。
（四）培育程度
基於上述分析，東部地區的特大鎮在產業體系、經濟水平與城鎮規模上都已經達到小城市水平，但由於行政管理制約了城鎮進一步發展。從這個角度來說，“鎮級市”政策對於東部地區特大鎮是自下而上的需求，有助於解決“小馬拉大車”的制度束縛。相比之下，“鎮級市”政策對於西北地區的大型鎮更像是一種自上而下的刺激發展模式，依託“擴權”促進城鎮產業和人口的吸引能力，提升公共服務水平，帶動縣域經濟發展。
三
現實反思：西北地區“鎮級市”的困境
長期以來在“鄉財縣管”“收支分離”的行政管理體制下，城市在資金分配、土地利用和投資吸引上具有絕對的主導權，爭取資源以謀求經濟快速發展，轉移低效益、高汙染產業到周邊小城鎮，造成小城鎮貢獻多而回報小，從而陷入發展越來越困難的處境。西北地區的“強鎮擴權”工作起步較晚，社會治理能力尚未成體系，“鎮級市”仍面臨著大多小城鎮共有的困境，可從空間、經濟、社會、文化等幾個重要維度進行剖析：①在空間方面，規劃指引性不強，大量城市工業園區在城鎮周邊圈地，大量佔用農地，土地無序開發、粗放利用現象嚴重；②在產業方面，過度依賴大型工業企業發展，產業轉型升級滯後，缺少區域協作發展，沒有形成類似於珠三角、長三角的小城鎮產業集群，抗風險能力較弱 ；③在環境方面，由於小城鎮具有“土地極差”的優勢，加上監管鬆散，各類低效益、高汙染的企業紛紛由城市向小城鎮轉移，大量聚集在鎮區周邊，導致人居環境和生態空間破壞嚴重；④在社會方面，城鎮化質量偏低，以工業強鎮為代表的“鎮級市”，能夠為農村剩餘勞動力提供一定就業機會，但由於居住環境差和公共設施不足，難以讓農村勞動力(尤其是專業技術人員)真正“落腳”下來；⑤在文化方面，工業化建設帶來鎮區的大拆大建，歷史遺留下的街巷空間和社區形式受到破壞，城鎮空間難以彰顯地域文化特色；⑥在管理方面，西北地區的“鎮級市”處於起步階段，政府與社會共同治理體系尚未成形。以上困境導致“鎮級市”在城鄉體系中的競爭優勢不足，成為城和鄉兩頭不靠的狀態。
四
路徑探索：西北地區“鎮級市”就地城鎮化發展路徑
（一）就地城鎮化的內在機制
就地城鎮化不同於傳統的異地城鎮化，內涵在於農業人口集聚在原住地周邊的小城鎮、社區，就近實現非農就業和生活方式市民化，是一種“離土不離鄉”和“自下而上”的發展模式。政府、企業與農民三元行為主體在就地城鎮化過程中共同發揮作用。其中，政府以制度改革、基礎設施與公共服務建設等形成自上而下的引導力量；企業以推進當地經濟發展和提供本地就業機會形成就地城鎮化的經濟支撐力量；農民以生產和生活方式轉變的意願形成自下而上的推動力量。
（二）“鎮級市”就地城鎮化發展路徑研究
西北地區城鎮化進程正在逐步加快，勞動人口從東部地區向中西部迴流趨勢明顯，小城鎮將成為就地城鎮化的前沿陣地。“鎮級市”在產業和人口上已經類似於城市規模，在社會服務上是農村地區的供給中心，擁有優越於城市的生態環境和土地資料，具有吸引農村人口進鎮“落腳”和農村外遷勞動力迴流的巨大潛力。基於研究，對於“鎮級市”而言，不能僅將工業化作為小城鎮發展的唯一發展動力，應抓準城鄉過渡的地域優勢，以基層制度改革為機遇，向“生態宜居、產業升級、服務三農、自主治理”的發展方向轉變，探索以城鄉空間管控為就地城鎮化的載體，以產業轉型和協作為就地城鎮化的動力，以公共服務設施完善為就地城鎮化的基礎，以社會管理創新為就地城鎮化的保障，建構空間、產業、社會與管理等多維視角下的西北地區“鎮級市”就地城鎮化路徑，以期在新時期發揮小城鎮的“大作用”(圖4)。
（三）案例研究：富平縣莊裡綜合改革示範區規劃實踐
1.富平縣莊裡鎮概況
莊裡鎮位於陝西省中部，關中平原和陝北黃土高原的過渡地帶，是陝西省首批4個鎮級小城市綜合改革試驗區之一，計劃將梅家坪鎮、齊村鎮劃入莊裡鎮行政區劃範圍內(圖5，圖6)。目前，莊裡鎮總人口為7.8萬，城鎮人口為4.5萬，GDP 達 75 億元，佔富平縣 GDP的一半以上，以裝備製造業和農副產品加工等為主導產業，擁有唐陵遺址、紅色文化等眾多文化資源。
2.以城鄉空間管控為就地城鎮化的載體
(1)控制空間發展底線。
伴隨著近年來城市低效工業落位於小城鎮周邊，而鎮政府對產業佈局的引導控制能力較弱，導致城鄉建設用地利用粗放、無序擴展現象嚴重。莊裡鎮在城鄉空間發展上以底線思維為指導，建立“三規合一”空間管控體系，根據國民經濟和社會發展規劃的要求，落實產業用地佈局，以富平縣土地利用總體規劃為依據，劃定基本的生態控制線，明確城鎮增長邊界，建立以鎮為單元的“剛性”和“彈性”並重的空間管制模式，發揮小城鎮在城鄉空間統籌、耕地保護和優化開發等資源要素配置中的協調作用(圖7)。
(2)優化城鎮生態空間。
合理構建綠色空間與城鎮空間的“底—圖”關係，將綠色空間劃分為建成區綠色空間和邊緣區綠色空間，建成區綠色空間依託石川河莊裡段景觀帶、城市公園與文化廣場，改善城鎮環境品質，提供市民休閒遊憩空間。邊緣區綠色空間位於建成區外的農林用地等自然區域，莊裡鎮利用鎮區周邊的柿子樹林，將農業生產與景觀建設相結合，在農業生產上賦予郊野觀光、公園遊憩和生態保護等職能，以邊緣區綠色空間保護生態底線、限定城市增長邊界，優化莊裡城鄉區域“生產、生活、生態”的空間品質(圖8)。
3.以產業轉型和協作為就地城鎮化的動力
(1)產業區域協同。
順應區域發展趨勢，對接區域分工體系，尋求在區域中的產業共生和錯位發展。一是承接西安。主動承接功能外溢和勞動密集型產業轉移，並加強在區域旅遊、文化交流等方面的協作。二是錯位富平。在縣域大產業類型同構的背景下，尋求與富平在製造業、陶瓷建材業等產業細分類型上的錯位發展。三是融入銅川。以梅家坪組團為紐帶，促進與銅川的產業分工協作、聯合招商機制的一體化發展，形成產業共建路徑。
(2)內部轉型提升。
首先，引導現有優勢產業轉型升級，通過延伸產業鏈、開發新型產品等方式使傳統產業向高端化、精細化、產品化發展，並借力國家發展新興產業的政策趨勢，利用現有建材業、裝備製造業的基礎，引入新材料、新能源裝備等新興產業。其次，充分挖掘本地資源，將農業資源潛力轉化為特色農產品深加工、農產品商貿物流業，將文化資源潛力轉化為紅色旅遊、鄉村旅遊，推動第一、第二、第三產業的協同發展。最後，鼓勵發展小微企業和創新型企業，引導電子商務向基層延伸，推進農業“互聯網+”發展。
4.以公共服務設施配置為就地城鎮化的基礎
莊裡鎮要實現從鎮向城的轉變，核心在於提升公共服務的配置標準和輻射帶動能力，關注全域空間內所有人群的基本公共服務，滿足消費型社會的需求。
(1)鎮域層面。
結合“生活服務圈”理論，考慮城鄉居民出行距離和公共服務設施需求頻率，形成“初級生活圈 ( 社區 )—基礎生活圈 ( 梅家坪、齊村中心社區 )—日常生活圈(莊裡鎮區)”三級配置標準，加強鎮區對遠郊中心村與一般村的公共服務輻射能力。
(2)鎮區層面。
從未來發展定位和消費型社會的需求入手，提高公共服務設施的配置標準，結合裝備製造等主導產業的需要，建設相關的專業技術學院，形成產、學、研一體化發展。考慮農業轉移人口市民化待遇，完善城市生活所需的圖書館、文化館、體育中心和商業設施等。面對農村“老齡化”和“返鄉養老”的現實訴求，在生態優越的石川河沿線佈局養老院、福利院和社區養老設施。“鎮級市”應充分發揮公共設施的集聚效應和輻射帶動作用，滿足廣大農村地區居民的城市生活需求。
5.以社會管理創新為就地城鎮化的保障
“鎮級市”是針對基層鎮缺少財政和社會管理權限而提出的管理制度創新，核心內涵在於縣鎮權利關係的調整，依託縣級政府的簡政和放權，促使財政、社會管理權利向基層政府延伸，培育小城鎮的社會治理能力。莊裡鎮以擴大社會管理權限，形成就地城鎮化進程的政策保障：①戶籍制度改革，保障進城務工農民享受城鎮居民應有的就業、醫療和教育等公共服務，建立外來人口的落戶機制，破解就地城鎮化的制度門檻；②賦予經濟管理、財政稅收與社會事務管理等權限 ( 表 2)，給予小城鎮自主社會管理的基礎保障；③“小政府，大社會”的管理思路，構建以“塊塊”為主的管理體制，強化政府的“社會服務者”角色，充分發揮企業、社會組織與市民等的社會自治力量。在政府機構設置上，合併職能重複或關聯性強的部門，設立“四辦五局一中心”的 “大部制”管理機構 ( 圖 9)，實現政府機構精簡、高效的目標。
五
結語
“鎮級市”作為小城鎮層面的社會管理創新是十分必要的。小城鎮作為“城尾、鄉頭”的城鄉空間過渡地區，具有生態環境、土地資源等優勢，藉助基層制度改革推進小城鎮合理配置內在的資源要素，提升城鄉體系中的競爭優勢和空間品質，解決城鄉二元化發展的困境，實現以人為本的健康城鎮化進程。
筆者梳理了“鎮級市”的發展歷程、就地城鎮化的內涵和動力機制，立足於西北地區的特殊性，提出西北地區“鎮級市”應向生態宜居、自主治理和服務三農的發展方向轉變，並從4個方面建構“鎮級市”的就地城鎮化路徑：以城鄉空間管控為就地城鎮化的載體；以產業轉型和協作為就地城鎮化的動力；以公共服務設施完善為就地城鎮化的基礎；以社會管理創新為就地城鎮化的保障。
目前，“鎮級市”的制度改革或規劃建設還處於起步階段，筆者只是對“鎮級市”發展路徑進行了初步的探索，研究尚存在諸多侷限和不足，今後仍需進一步深入研究。
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