一
研究背景：“镇级市”发展的理论基础
（一）“镇级市”研究文献简述
国内关于“镇级市”的研究主要集中在特大镇的社会管理体制创新问题。顾朝林提出通过扩权强镇建设行政区和社会经济自治体兼顾的“小政府、大社会”的城市政府治理模式 ；罗震东等人指出扩权强镇有利于提高社会治理能力、培育自主自理能力，在实现健康城镇化中发挥重要作用；朱介鸣分析了乡镇在城乡统筹中的地位，提出扩权强镇的管理体制应从“条条”为主转向“块块”为主；徐靓等人分析了浙江省首批27个小城市培育试点镇的特征及发展动力；黄勇等人提出特大镇设市的省辖县管的行政体制改革设想。
尽管对“镇级市”的研究在逐渐增多，但局限性也很明显，主要体现在：①大多关注于社会管理体制的创新，对产业、空间、环境和公共服务等方面涉及较少；②集中关注于浙江省等东部发达地区，对中西部地区省市范围内的关注较少。综上所述，对于西北地区“镇级市”推进就地城镇化的路径研究尚不多见，因此具有一定的现实意义。
（二）“镇级市”的内涵及发展历程
1.“镇级市”的内涵
“镇级市”成为近年来我国基层政府改革的热点问题。最初，小城镇是面向农村地区的公共服务中心，随着经济改革，部分小城镇拥有优越的区位、交通条件及相对低廉的成本，加速了乡镇地区的工业化发展，并参与到全球产业分工体系中，造就了一批从人口、经济和建成区规模都具有城市特征的大型建制镇。然而，这类强镇在“乡财县管”的限制下，长期缺乏财政和社会管理能力，制约了镇域经济的进一步发展。在这种背景下，国内一些乡镇经济发达的省市，通过从重点镇选拔一批特大镇培育为小城市或设立“镇级市”的方式，赋予其经济管理、财政税收和社会管理等更多的自主发展权，促进区域经济发展、提升基层社会治理能力。将建制镇纳入“城市”的领域范围内，有利于进一步提升镇对周边农村剩余人口的吸纳能力，降低流动人口进城安居、就业、享受城市福利的门槛，带动广大农村地区居民走向就地城镇化。
2.“镇级市”的发展历程
纵观历史，县下设市的行政管理体制在新中国成立前早已出现。早在1909年的清朝《城镇乡地方自治章程》首开市制的先河，1911 年的江苏省军政府颁布《江苏暂行市乡制》规定：“凡县治城厢地方为市，其余市镇村庄屯集等各地方，人口满五万以上者为市，不满五万者为乡”，将城、镇统一为市，成为县辖市行政管理思想的起源。1943年的陕甘宁边区政府颁布《修正陕甘宁边区乡 ( 市 ) 政府组织暂行条例》规定边区为“县级市、区级市、乡级市”三级行政管理体制。新中国成立后，1954 年颁布的《中华人民共和国宪法》第五十三条规定：“县、自治县分为乡、民族乡、镇”，从此建制镇取代了县辖市成为中国行政管理的最基层单位 ( 表 1)。
近几年，“镇级市”的概念重新回到大众视野。2009 年，温州市率先提出5个试点镇的“镇级市”建设工作。2010 年初，中央编办等六部门印发了《关于开展经济发达镇行政管理体制改革试点工作的通知》。同年 12 月，浙江省开展首批27个小城市培育试点镇，赋予其“与县级政府基本相同”的管理权限。2013 年，青岛市提出 5 个强镇成为首批“镇级市”试点，率先在“镇级市”的理论和实践上进行探索。2014年，国家发改委等 11 个部门印发《国家新型城镇化综合试点方案》，从镇到市的实践活动在全国全面开展。2015年，陕西省开展小城市培育试点工作，从省级重点示范镇中选出大柳塔镇、蔡家坡镇、庄里镇和恒口镇4个强镇作为“镇级市”试点。
（三）“镇级市”与就地城镇化
2013 年，中央城镇化工作会议明确提出：“全面放开建制镇和小城市落户限制，严格控制特大城市人口规模。”随着我国户籍制度的深入改革，从事非农产业的转移人口市民化进程加快，建制镇与中小城市将成为城镇化的主要载体。一方面，农业转移人口进入大城市，在知识技能的限制下参与较低端的劳动分工，收入水平较低，难以在大城市中“安家”，实现身份上的转变，相比之下，小城镇安居的“门槛”要低很多；另一方面，大多农民工具有“大城市挣钱，回老家安家”的家乡情结，小城镇具有社会层面上的优势，与周边的农村联系紧密，延续着原有的地缘和血缘关系，减弱了融入城镇生活时“异乡人”的心理隔阂。因此，依托“镇级市”战略，可以补足小城镇过去发展的短板，提供优越的公共服务和就业机会，吸引周边农村地区居民就地城镇化和承接外出人口回流，实现农业转移人口在空间、职业与身份上的彻底转变，解决大城市拥挤、农村空心化 ( 老龄化 ) 的城乡二元化问题。
二
差异辨析：西北地区“镇级市”的特殊性
（一）发展阶段
相比于东部地区，西北地区的“镇级市”制度改革起步晚、空间规模差距大。2010 年后，浙江省、山东省相继开展小城市培育工作，“镇级市”建成区规模大多接近 20km²，镇区建设初显现代化城市形象。而陕西省是在2015 年国家出台相关政策后才开始启动培育工作，“镇级市”建成区规模普遍小于 10km²，仍处于非城市非乡村的阶段，如庄里镇、大柳塔镇的建成区面积约为 5km²( 图 1)。
（二）经济和产业
西北地区“镇级市”的产业类型多为重工业，依赖资源要素和国营企业，民营经济不活跃，生产性服务业尚未发展起来，产业抗风险能力不强，如庄里镇支柱产业是以中冶陕压厂 ( 国企 ) 为代表的机械制造业。相比之下，东部地区“镇级市”的产业类型多元化，民营经济活跃，服务业也较为发达。
（三）人口和城镇化
按照国家最新的镇改市要求，镇区人口应达到 10 万，西北地区可相应放低标准。目前东部地区浙江省、山东省的“镇级市”镇区人口普遍超过10万，城镇化率大多为 40％～ 60％。然而，西北地区小城镇长期以来都是高人口流出地，农业转移人口向东部地区大城市集聚，大部分“镇级市”人口规模为5万～ 10 万，虽然近几年城镇化进程加快，但产业和公共服务对人口吸引动力不足，部分城镇化率存在虚高问题。例如，浙江省龙港镇建成区人口是陕西省庄里镇的4倍，但中小学数量却是庄里镇的10倍之多，并拥有大型体育中心等城市级水平的公共服务设施(图2，图3)。
（四）培育程度
基于上述分析，东部地区的特大镇在产业体系、经济水平与城镇规模上都已经达到小城市水平，但由于行政管理制约了城镇进一步发展。从这个角度来说，“镇级市”政策对于东部地区特大镇是自下而上的需求，有助于解决“小马拉大车”的制度束缚。相比之下，“镇级市”政策对于西北地区的大型镇更像是一种自上而下的刺激发展模式，依托“扩权”促进城镇产业和人口的吸引能力，提升公共服务水平，带动县域经济发展。
三
现实反思：西北地区“镇级市”的困境
长期以来在“乡财县管”“收支分离”的行政管理体制下，城市在资金分配、土地利用和投资吸引上具有绝对的主导权，争取资源以谋求经济快速发展，转移低效益、高污染产业到周边小城镇，造成小城镇贡献多而回报小，从而陷入发展越来越困难的处境。西北地区的“强镇扩权”工作起步较晚，社会治理能力尚未成体系，“镇级市”仍面临着大多小城镇共有的困境，可从空间、经济、社会、文化等几个重要维度进行剖析：①在空间方面，规划指引性不强，大量城市工业园区在城镇周边圈地，大量占用农地，土地无序开发、粗放利用现象严重；②在产业方面，过度依赖大型工业企业发展，产业转型升级滞后，缺少区域协作发展，没有形成类似于珠三角、长三角的小城镇产业集群，抗风险能力较弱 ；③在环境方面，由于小城镇具有“土地极差”的优势，加上监管松散，各类低效益、高污染的企业纷纷由城市向小城镇转移，大量聚集在镇区周边，导致人居环境和生态空间破坏严重；④在社会方面，城镇化质量偏低，以工业强镇为代表的“镇级市”，能够为农村剩余劳动力提供一定就业机会，但由于居住环境差和公共设施不足，难以让农村劳动力(尤其是专业技术人员)真正“落脚”下来；⑤在文化方面，工业化建设带来镇区的大拆大建，历史遗留下的街巷空间和社区形式受到破坏，城镇空间难以彰显地域文化特色；⑥在管理方面，西北地区的“镇级市”处于起步阶段，政府与社会共同治理体系尚未成形。以上困境导致“镇级市”在城乡体系中的竞争优势不足，成为城和乡两头不靠的状态。
四
路径探索：西北地区“镇级市”就地城镇化发展路径
（一）就地城镇化的内在机制
就地城镇化不同于传统的异地城镇化，内涵在于农业人口集聚在原住地周边的小城镇、社区，就近实现非农就业和生活方式市民化，是一种“离土不离乡”和“自下而上”的发展模式。政府、企业与农民三元行为主体在就地城镇化过程中共同发挥作用。其中，政府以制度改革、基础设施与公共服务建设等形成自上而下的引导力量；企业以推进当地经济发展和提供本地就业机会形成就地城镇化的经济支撑力量；农民以生产和生活方式转变的意愿形成自下而上的推动力量。
（二）“镇级市”就地城镇化发展路径研究
西北地区城镇化进程正在逐步加快，劳动人口从东部地区向中西部回流趋势明显，小城镇将成为就地城镇化的前沿阵地。“镇级市”在产业和人口上已经类似于城市规模，在社会服务上是农村地区的供给中心，拥有优越于城市的生态环境和土地资料，具有吸引农村人口进镇“落脚”和农村外迁劳动力回流的巨大潜力。基于研究，对于“镇级市”而言，不能仅将工业化作为小城镇发展的唯一发展动力，应抓准城乡过渡的地域优势，以基层制度改革为机遇，向“生态宜居、产业升级、服务三农、自主治理”的发展方向转变，探索以城乡空间管控为就地城镇化的载体，以产业转型和协作为就地城镇化的动力，以公共服务设施完善为就地城镇化的基础，以社会管理创新为就地城镇化的保障，建构空间、产业、社会与管理等多维视角下的西北地区“镇级市”就地城镇化路径，以期在新时期发挥小城镇的“大作用”(图4)。
（三）案例研究：富平县庄里综合改革示范区规划实践
1.富平县庄里镇概况
庄里镇位于陕西省中部，关中平原和陕北黄土高原的过渡地带，是陕西省首批4个镇级小城市综合改革试验区之一，计划将梅家坪镇、齐村镇划入庄里镇行政区划范围内(图5，图6)。目前，庄里镇总人口为7.8万，城镇人口为4.5万，GDP 达 75 亿元，占富平县 GDP的一半以上，以装备制造业和农副产品加工等为主导产业，拥有唐陵遗址、红色文化等众多文化资源。
2.以城乡空间管控为就地城镇化的载体
(1)控制空间发展底线。
伴随着近年来城市低效工业落位于小城镇周边，而镇政府对产业布局的引导控制能力较弱，导致城乡建设用地利用粗放、无序扩展现象严重。庄里镇在城乡空间发展上以底线思维为指导，建立“三规合一”空间管控体系，根据国民经济和社会发展规划的要求，落实产业用地布局，以富平县土地利用总体规划为依据，划定基本的生态控制线，明确城镇增长边界，建立以镇为单元的“刚性”和“弹性”并重的空间管制模式，发挥小城镇在城乡空间统筹、耕地保护和优化开发等资源要素配置中的协调作用(图7)。
(2)优化城镇生态空间。
合理构建绿色空间与城镇空间的“底—图”关系，将绿色空间划分为建成区绿色空间和边缘区绿色空间，建成区绿色空间依托石川河庄里段景观带、城市公园与文化广场，改善城镇环境品质，提供市民休闲游憩空间。边缘区绿色空间位于建成区外的农林用地等自然区域，庄里镇利用镇区周边的柿子树林，将农业生产与景观建设相结合，在农业生产上赋予郊野观光、公园游憩和生态保护等职能，以边缘区绿色空间保护生态底线、限定城市增长边界，优化庄里城乡区域“生产、生活、生态”的空间品质(图8)。
3.以产业转型和协作为就地城镇化的动力
(1)产业区域协同。
顺应区域发展趋势，对接区域分工体系，寻求在区域中的产业共生和错位发展。一是承接西安。主动承接功能外溢和劳动密集型产业转移，并加强在区域旅游、文化交流等方面的协作。二是错位富平。在县域大产业类型同构的背景下，寻求与富平在制造业、陶瓷建材业等产业细分类型上的错位发展。三是融入铜川。以梅家坪组团为纽带，促进与铜川的产业分工协作、联合招商机制的一体化发展，形成产业共建路径。
(2)内部转型提升。
首先，引导现有优势产业转型升级，通过延伸产业链、开发新型产品等方式使传统产业向高端化、精细化、产品化发展，并借力国家发展新兴产业的政策趋势，利用现有建材业、装备制造业的基础，引入新材料、新能源装备等新兴产业。其次，充分挖掘本地资源，将农业资源潜力转化为特色农产品深加工、农产品商贸物流业，将文化资源潜力转化为红色旅游、乡村旅游，推动第一、第二、第三产业的协同发展。最后，鼓励发展小微企业和创新型企业，引导电子商务向基层延伸，推进农业“互联网+”发展。
4.以公共服务设施配置为就地城镇化的基础
庄里镇要实现从镇向城的转变，核心在于提升公共服务的配置标准和辐射带动能力，关注全域空间内所有人群的基本公共服务，满足消费型社会的需求。
(1)镇域层面。
结合“生活服务圈”理论，考虑城乡居民出行距离和公共服务设施需求频率，形成“初级生活圈 ( 社区 )—基础生活圈 ( 梅家坪、齐村中心社区 )—日常生活圈(庄里镇区)”三级配置标准，加强镇区对远郊中心村与一般村的公共服务辐射能力。
(2)镇区层面。
从未来发展定位和消费型社会的需求入手，提高公共服务设施的配置标准，结合装备制造等主导产业的需要，建设相关的专业技术学院，形成产、学、研一体化发展。考虑农业转移人口市民化待遇，完善城市生活所需的图书馆、文化馆、体育中心和商业设施等。面对农村“老龄化”和“返乡养老”的现实诉求，在生态优越的石川河沿线布局养老院、福利院和社区养老设施。“镇级市”应充分发挥公共设施的集聚效应和辐射带动作用，满足广大农村地区居民的城市生活需求。
5.以社会管理创新为就地城镇化的保障
“镇级市”是针对基层镇缺少财政和社会管理权限而提出的管理制度创新，核心内涵在于县镇权利关系的调整，依托县级政府的简政和放权，促使财政、社会管理权利向基层政府延伸，培育小城镇的社会治理能力。庄里镇以扩大社会管理权限，形成就地城镇化进程的政策保障：①户籍制度改革，保障进城务工农民享受城镇居民应有的就业、医疗和教育等公共服务，建立外来人口的落户机制，破解就地城镇化的制度门槛；②赋予经济管理、财政税收与社会事务管理等权限 ( 表 2)，给予小城镇自主社会管理的基础保障；③“小政府，大社会”的管理思路，构建以“块块”为主的管理体制，强化政府的“社会服务者”角色，充分发挥企业、社会组织与市民等的社会自治力量。在政府机构设置上，合并职能重复或关联性强的部门，设立“四办五局一中心”的 “大部制”管理机构 ( 图 9)，实现政府机构精简、高效的目标。
五
结语
“镇级市”作为小城镇层面的社会管理创新是十分必要的。小城镇作为“城尾、乡头”的城乡空间过渡地区，具有生态环境、土地资源等优势，借助基层制度改革推进小城镇合理配置内在的资源要素，提升城乡体系中的竞争优势和空间品质，解决城乡二元化发展的困境，实现以人为本的健康城镇化进程。
笔者梳理了“镇级市”的发展历程、就地城镇化的内涵和动力机制，立足于西北地区的特殊性，提出西北地区“镇级市”应向生态宜居、自主治理和服务三农的发展方向转变，并从4个方面建构“镇级市”的就地城镇化路径：以城乡空间管控为就地城镇化的载体；以产业转型和协作为就地城镇化的动力；以公共服务设施完善为就地城镇化的基础；以社会管理创新为就地城镇化的保障。
目前，“镇级市”的制度改革或规划建设还处于起步阶段，笔者只是对“镇级市”发展路径进行了初步的探索，研究尚存在诸多局限和不足，今后仍需进一步深入研究。
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