【裁判規則】
徵收決定與責令交出土地決定是針對對象不同、所處階段不同、合法性要素不同的兩個獨立的行政決定。
在徵收決定作出並實施後，被徵收土地的使用權，可以通過被徵收人接受補償，自行交出土地的方式轉移，也可能通過行政機關作出責令交出土地決定並申請法院強制執行的方式轉移，還有可能通過由行政機關認定違章建築，並依法拆除的形式實現轉移。
因此，責令交出土地並不是徵收決定的必然延續，作為一種具有相對獨立性的行政決定，它是可訴的。
至於責令交出土地其是否屬於行政處罰，答案是否定的。
作為一個具有獨立內容的行政決定，它為被徵收人創設的權利義務是第一性的，與作為第二性義務的行政處罰具有比較明顯的區別。
【裁判文書】
山東省高級人民法院
行 政 判 決 書
（2016）魯行終1183號
上訴人（原審被告）濟南市市中區人民政府。
法定代表人王勤光，區長。
委託代理人張雷。
委託代理人馬福林，律師。
上訴人（原審被告）濟南市國土資源局市中分局。
法定代表人劉書業，局長。
委託代理人張魯晟。
委託代理人董國愛，律師。
上訴人（原審被告）濟南市市中區人民政府興隆街道辦事處。
法定代表人穆振國，主任。
委託代理人朱峰，律師。
被上訴人（原審原告）董銀平。
董銀平訴濟南市市中區人民政府（以下簡稱區政府）、濟南市國土資源局市中分局（以下簡稱市中國土分局）、濟南市市中區人民政府興隆山街道辦事處（以下簡稱辦事處）《責令限期交出土地通知書》一案，區政府、市中國土分局、辦事處不服濟南市中級人民法院(2016)魯01行初14號行政判決，向本院提起上訴。本院受理後依法組成合議庭，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條之規定，對本案進行了審理。現已審理終結。
濟南市市中區二環東路工程建設指揮部、市中國土分局、辦事處於2015年12月4日對被上訴人作出《責令限期交出土地通知書》，內容為：為建設濟南市二環東路南延及二環南路東延快速路工程，2015年10月，市中國土分局徵收搬倒井地塊土地總面積292198平方米，現已全部徵為國有建設用地並完成了補償。根據徵地補償協議規定，土地補償款撥付村集體後，應在指定期限內完成地上物清理。你處房屋位於工程紅線內，現已嚴重影響快速路建設進度。因工程施工需要，現再次通知你於貳日內清理地上附著物並交出土地。
原審法院經審理查明，因濟南市二環東路南延工程用地的需要，2015年6月4日，濟南市人民政府發佈《濟南市人民政府擬徵收土地公告》（濟擬徵公告[2015]96號），擬徵收濟南市市中區興隆街道辦事處搬倒井村土地共1個地塊。2015年10月23日，濟南市中控股公司向濟南市市中區興隆街道辦事處搬倒井村村委會支付佔地及地上附著物補償費6521萬元。2015年10月26日，濟南市國土資源局公示《濟南市國土資源局關於搬倒井村擬徵收土地補償方案》，原告位於濟南市市中區十六里河鎮搬倒井村的住宅房屋位於徵收紅線範圍內。2015年11月8日，由濟南市市中區人民政府成立的市中區二環東路工程指揮部、辦事處向原告發出《二環東路南延工程用地通知書》。2015年11月9日，市中國土分局與濟南市市中區興隆街道辦事處搬倒井村村委會簽訂了《土地徵收補償安置協議》。2015年12月3日，市中區二環東路工程指揮部、辦事處向原告發出《關於搬倒井村村民宅基地房屋拆遷補償方案通告》。2015年12月4日，濟南市市中區二環東路工程建設指揮部、市中國土分局、辦事處聯合向原告下發《責令限期交出土地通知書》。原告認為該《責令限期交出土地通知書》違反法定程序，侵犯了原告的合法權益，訴至原審法院，請求確認《責令限期交出土地通知書》違法。另查明，至原告起訴時，本案涉案土地徵收尚處於審批過程中。
原審法院認為，《最高人民法院關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第二十條第一款規定：“行政機關組建並賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出具體行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”本案中，濟南市市中區二環東路工程建設指揮部不具備獨立承擔法律責任的能力，其對外作出的行政行為，應由組建機關區政府承擔相應的責任。
《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規、規章授權組織作出的行政行為。”三被告作出的《責令限期交出土地通知書》系對原告作出，該《通知》明確要求原告“於貳日內清理地上附著物並交出土地”，為原告增設了義務，對原告的權利義務產生了實質影響。因此。該《通知》屬於行政訴訟的受案範圍，原告具備提起訴訟的主體資格。
《中華人民共和國土地管理法》第四十四條第一、二款規定：“建設佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批准的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批准的建設項目佔用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批准。”第四十六條第一款規定：“國家徵收土地的，依照法定程序批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組織實施。”《土地管理法實施條例》第二十五條第三款規定：“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批准的徵收土地方案，會同有關部門擬定徵地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民意見。徵地補償、安置方案報市、縣人民政府批准後，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。……”公民個人的私有財產受法律保護，非法定事由並經過法定程序不得侵害公民的財產權。濟南市二環東路南延及二環南路東延快速路工程用地正處於審批過程中，未有相關部門的正式批覆，三被告在未有正式批覆的情況下即對原告作出《責令限期交出土地通知書》，不符合相關法律法規的規定。因原告的房屋已滅失，已不具有可撤銷內容，依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定，判決確認被告區政府、市中國土分局、辦事處對原告董銀平作出的《責令限期交出土地通知書》違法；案件受理費50元，由被告區政府、市中國土分局、辦事處共同負擔。
區政府不服原審法院判決，上訴稱：《責令限期交出土地通知書》對被上訴人只起催促、告知作用，該通知書並不是責令其交出土地的決定書，不具有可訴性。上訴人組建的濟南市市中區二環東路工程建設指揮部及市中國土分局、辦事處並未組織實施對被上訴人的強拆行為，也未申請人民法院強制執行，為了濟南市快速路工程，在支付補償款後，以《責令限期交出土地通知書》形式催促被上訴人清理地上物並不違法。綜上，請求撤銷原審法院判決，並依法駁回被上訴人人的起訴或訴訟請求；由被上訴人承擔本案一審、二審訴訟費用。
市中國土分局不服原審法院判決，上訴稱：根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條、第四十七條、第四十八條及《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條、第二十六條相關規定，濟南市人民政府於2015年6月4日擬定並張貼《濟南市人民政府擬徵收土地公告》，濟南市國土資源局於2015年10月26日擬定並張貼《關於搬倒井村擬徵收土地補償安置方案》，搬倒井村委會在規定期限內出具《放棄聽證證明》並簽訂《土地徵收補償安置協議》，濟南市市中區控股有限公司支付補償款，上訴人基於上述客觀事實依據法律規定作出《責令交出土地通知書》，程序和事實均符合法律規定。原審法院以涉案土地徵收正處於審批過程中，未出具正式批覆為由確認上訴人作出的《責令交出土地通知書》違法，屬於認定事實和適用法律錯誤。綜上，請求撤銷原審法院判決並依法改判。
辦事處不服原審法院判決，上訴稱：1、雖然在涉案《責令交出土地通知書》下發時徵地文件尚未得到批覆，但相關部門已經向國務院呈報了徵收文件，且已經對相對人進行了合理補償，對其相關權利依法進行了保障，且在原審法院審理期間，相關批覆文件已經於2016年4月10日下發，因此上訴人的行為並未對被上訴人的權利義務造成損害，原審法院因批文未下發就認為該行政行為違法屬於適用法律錯誤。2、涉案通知不具有可訴性，該通知僅僅是對村民交出土地進行督促，系階段性通知、告知行為，並未載明不按期交出土地的法律後果，沒有對被上訴人的權利義務產生實際影響。3、涉案通知不具有可強制執行性，如果被上訴人不履行該通知，並不能由上訴人本身或者上訴人要求法院針對該通知強制執行。4、辦事處行為系輔助性行為，不具有可訴性。綜上，請求駁回被上訴人的起訴，由被上訴人承擔本案一審、二審訴訟費用。
被上訴人董銀平未向本院提交書面答辯意見。
各方當事人在原審中提供的證據已隨案移送本院，上述證據在原審庭審中已經質證。二審中各方當事人均未向本院提交新證據，經審理，本院同意原審法院對證據的認證意見及據此確認的案件事實。
本院認為：
（一）關於本案《責令交出土地通知書》的可訴性問題。
通知根據其內容有著不同的功能，其對公民、法人或者其他組織是否產生實際影響也因內容而異。一方面，本案三上訴人作出的《責令交出土地通知書》具有特定的具體內容，即要求被上訴人於二日內清理地上附著物並交出土地，該內容為被上訴人增設了義務，限制了被上訴人對涉案房屋繼續居住或使用的權利，對被上訴人的權利義務產生實際影響。另一方面，該通知內容並不被三上訴人作出的其他行政行為所包含，也不是重複引述其他行政決定的內容，而是獨立對外產生實際影響。故本案《責令交出土地通知書》屬可訴行政行為，上訴人區政府和辦事處關於涉案通知書僅起督促作用、系階段性告知行為，不具有可訴性的主張不能成立，本院不予支持。
（二）關於本案《責令交出土地通知書》的合法性問題。
《中華人民共和國土地管理法實施條例》第四十五條規定：“違反土地管理法律、法規規定，阻撓國家建設徵收土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交出土地；拒不交出土地的，申請人民法院強制執行。”最高人民法院《關於審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條規定：“縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定，申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的，應當符合下列條件：（一）徵收土地方案已經有權機關依法批准；（二）市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施徵地行為；（三）被徵收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償，且拒不交出土地，已經影響到徵收工作的正常進行；（四）符合最高人民法院《關於執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件”。據此，行政機關在徵地拆遷實踐中作出責令交出土地決定的，應當參照上述規定執行。本案三上訴人作出涉案的《責令限期交出土地通知書》時濟南市二環東路南延及二環南路東延快速路工程用地正處於審批過程中，尚未獲得有權機關批准，故三上訴人作出的涉案通知不合法。因本案被上訴人房屋已滅失，不具有可撤銷內容，故原審法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第二款第（一）項之規定確認三上訴人作出的《責令限期交出土地通知書》違法並無不當。
綜上，原審法院判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，依法應予維持。上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判決。
二審案件受理費人民幣50元，由上訴人濟南市市中區人民政府、濟南市國土資源局、濟南市市中區人民政府興隆山街道辦事處共同負擔。
本判決為終審判決。
審 判 長 許 琳
代理審判員 蔣炎焱
代理審判員 俞春暉
二〇一六年九月十三日
書 記 員 李 倩
