趙明昊
清華大學戰略與安全研究中心客座研究員
摘要
在2020年美國總統選戰中，“中國議題”的地位較為突出。特朗普和拜登競選團隊圍繞“中國議題”進行政治操弄。特朗普將“攻擊中國”與“攻擊拜登”進行深度捆綁，美國鷹派勢力企圖利用選戰亂局，將美國對華政策鎖定在衝突對抗的軌道之上。如特朗普成功連任，特朗普政府第二任期或從疫情追責、構建新的反華國際架構、推動對華“協同脫鉤”、強化技術競爭等方面加大對中國的壓制。拜登如勝選執政，其對華政策或將具有強調正向競爭、深化同盟施壓、價值觀驅動等特徵，在疫情應對、氣候變化等議題上美國將與中國展開有限合作。從“中國議題”內政化、國內對華政策共識塑造等方面看，此次大選進一步推動美國對華戰略競爭的深化，美國對華政策的“泛安全化”“陣營化”以及“意識形態化”的趨勢將會延續，中美關係發展仍面臨嚴峻的衝擊挑戰。與此同時，也應看到維護中美關係穩定、促動中美關係的“再出發”仍有機遇和空間，美國內部絕非“鐵板一塊”，中美兩國在經濟、外交、安全、全球治理等領域擁有廣泛而重大的共同利益。新形勢下中國對美國應採取何種戰略亟待展開廣泛、深刻、建設性的辯論。
第59屆美國總統選舉將於2020年11月結束，國會眾議院和參議院部分議席也將進行改選。由於美國國內社會“裂痕”加深、政黨政治日趨極化以及疫情下采取郵寄投票方式等因素，此次大選或會成為美國數十年來最具爭議的總統選舉，甚至也被認為是美國曆史上最重要的選舉。與此同時，在特朗普政府大力推動對華戰略競爭、美國國內疫情形勢持續惡化的背景下，“中國議題”在今年美國大選中的份量和受關注程度顯著上升。在籌謀新一屆美國政府外交政策的同時，美國戰略界也在為未來數十年如何應對“中國挑戰”展開熱烈辯論，普遍認為下一個四年的總統任期對此具有關鍵意義。上述兩大情勢相互交織、相互影響，2020年大選背景下的美國對華政策走向值得深入探討。近期，特朗普、副總統彭斯及其智囊納瓦羅等人紛紛就連任後的對華政策發聲，此前特朗普團隊也發佈了包括中國政策在內的第二任期施政要點。同時，拜登及其主要外交政策顧問安東尼·布林肯等人也就其對華政策發表相關言論，民主黨新版政綱在對華政策上著墨頗多。本報告希針對上述內容做綜合性、比較性、前瞻性分析，並對近期美國戰略界有關中國問題的討論進行研判，以期更好認識和把握未來一個時期美國對華政策的基本走向。
一、兩黨對“中國議題”的政治操弄
在大選年對“中國議題”進行炒作以贏取選民支持，是美國政客的慣常做法。[1]然而，隨著特朗普政府將中國界定為美國的首要競爭對手，並試圖將應對新冠肺炎疫情不力的責任推卸給中國，“中國議題”對2020年美國大選選情的影響大幅增強，黨派從屬性（partisan ownership）的色彩降低。來自俄亥俄州的共和黨眾議員吉姆·雷納齊（Jim Renacci）公然稱：“今年大選的關鍵問題是，誰可以對中國更強硬和向中國追責”。[2]此外，今年的大選還被美國保守派人士界定為哪位總統候選人最有能力應對中國這個首要對手、打贏“新冷戰”的一場選舉。查普曼大學教授、尼克松基金會主席休·休伊特（Hugh Hewitt）用蒙代爾和里根相互競逐的1984年大選類比今年大選，認為當年里根在大選中獲勝是美國打敗蘇聯的先決條件，其稱“（今年）競選的核心問題應該是，我們的對手要統治未來幾十年的國際秩序。像1984年的選舉一樣，我們在2020年的選舉中應該選擇最有能力應對對手的候選人。”[3]
在美國國內疫情持續惡化、經濟嚴重下滑的背景之下，特朗普團隊和共和黨將操弄“中國議題”作為其核心競選策略。今年4月，共和黨參議院全國委員會就向各地黨內競選機構下發備忘錄，鼓動共和黨政客在疫情問題上對中國進行攻擊，並提出三項核心說辭：一是中國通過掩蓋事實造成全球疫情大流行及美國就業崗位流失；二是民主黨人對華態度軟弱；三是共和黨將因中國應對疫情不力而推動對華制裁。[4]特朗普競選團隊的主要負責人、白宮高級顧問庫什納私下表示，攻擊中國是重建特朗普選民基礎的重要途徑，通過攻擊中國可以消除先前特朗普稱讚中國抗疫成績帶來的負面影響。[5]此外，作為旨在抹黑對手的“負向競選”（negative campaigning）策略，特朗普團隊選擇將“攻擊中國”與“攻擊拜登”進行深度捆綁。特朗普等人指責拜登“親華”，尤其是拜登在擔任參議員時，曾投票支持克林頓政府給予中國貿易最惠國待遇，此舉讓中國得以實現經濟崛起。4月，特朗普在其Youtube賬號發佈競選廣告，主題即為“拜登支持中國”，批評拜登忽視中國給美國帶來的經濟威脅，炒作拜登反對特朗普政府因疫情對華實施旅行禁令等做法。白宮高級顧問納瓦羅等人稱拜登對中國而言是“理想候選人”，並炮製“北京拜登”等標籤。[6]
隨著大選的臨近，特朗普競選團隊力圖進一步用“中國議題”界定大選主題以及他與拜登之間的政治博弈。[7]2020年8月，特朗普在共和黨全國代表大會發表提名演講，大肆宣揚涉華負面論調。他提及中國15次，而且多次使用“中國病毒”這一惡意表述，誣稱中國本可以控制病毒但卻任由疫情擴散到美國，破壞了美國經濟和就業。此外，特朗普著力突出“拜登對華軟弱論”，稱拜登將美國人的工作外包給中國，支持中國加入世界貿易組織從而給美國帶來經濟災難。他指責拜登曾對中國的發展給予積極評價，吹噓自己對中國採取了“美國曆史上最強硬、最大膽、最有力、最猛烈的行動”。特朗普稱，自己的政策議程是“美國製造”，拜登的議程則是“中國製造”；如果拜登當選總統，中國將會佔有美國。[8]此外，副總統彭斯、國務卿蓬佩奧等人也竭力塑造特朗普對華強硬的形象。他們誣稱，特朗普揭露了中國的“掠奪性侵略行為”，結束了中國對美國經濟造成巨大打擊的“不公平貿易行為”，特朗普將使中國為掩蓋“中國病毒”負責。特朗普長子小唐納德·特朗普（Donald Trump Jr.）、前駐聯合國代表妮基·黑利（Nikki Haley）等人妄稱，由於特朗普對中國更加嚴厲，因而中國共產黨希望“北京拜登”勝選，拜登上臺有利於“共產主義中國”。[9]
為了進一步炒熱“中國議題”，在共和黨全國代表大會前後，特朗普政府推出一系列針對中國的對抗性、極端性舉措，包括關閉中國駐休斯頓總領館、封禁TikTok和微信、對中國相關機構和人員進行制裁等。與此同時，總統國家安全事務助理奧布萊恩（Robert O’Brien）、美國司法部長巴爾（William Barr）、聯邦調查局局長雷（Christopher Wray）、國土安全部代理部長沃爾夫（Chad Wolf）等特朗普政府高官發表專門演講，用中國對美國發動“經濟閃電戰”等誇張話語渲染“中國威脅”，挑動美國社會的對華敵視情緒。[10]與此同時，為了推動“中國議題”的內政化，特朗普團隊在其公佈的第二任期施政要點中，將“結束對中國的依賴”列在十大施政重點事項的第三位，僅次於“創造就業崗位”和“消除新冠肺炎疫情”。[11]具體內容包括：將100萬個製造業崗位從中國移回美國；為回遷美國的企業提供減稅優惠；向中國外包業務的公司將無法獲得聯邦政府的合同；讓中國就疫情在全球的傳播承擔全部責任。[12]而在對選情有重要影響的“搖擺州”舉行競選活動期間，特朗普團隊也力圖通過炒作“中國議題”提升選民支持率。比如，特朗普9月初在北卡羅萊納州發表演說稱，自中國加入世界貿易組織以來，北卡羅萊納州損失了43%的製造業就業崗位，沒有哪個國家像中國那樣佔美國的便宜，而他採取了有史以來最嚴厲的措施對抗中國的掠奪行為。特朗普稱如果成功連任，將使美國成為世界超級製造業大國，徹底結束對中國的依賴。[13]
相較於特朗普團隊，拜登團隊在操弄“中國議題”方面相對收斂，主要突出中美第一階段經貿協議損害美國利益、特朗普政府對華不夠強硬等論調。[14]拜登稱，中美第一階段經貿協議未能解決產業補貼、知識產權保護等影響兩國經貿關係的“結構性問題”，特朗普的“貿易戰”導致中國採取報復舉措，對美國農民、工人和消費者的利益造成重大損害。他還指責特朗普經常對中國和中國領導人加以稱讚。此外，拜登的外交政策顧問傑克·沙利文（Jack Sullivan）稱，“特朗普總統利用美國人因疫情對中國產生的惡意助力自己的競選連任，強調他對北京比任何人都要強硬。但是這只是說硬話，卻沒有行動支撐。”沙利文還稱，特朗普“損害了美國與傳統盟友的關係，而這實際上有助於中國”。[15]
拜登在總統候選人提名演講中僅直接提及中國一次，其在闡述如何應對疫情危機時稱，“我們將生產國家所需的醫療物資和防護裝備，就在我們美國這裡生產。我們將不會為了保護自己的人民，而去受中國或其他國家的擺佈”。[16]拜登在此次演講中淡化“中國議題”，主要原因在於：一是力圖將演講內容聚焦於抨擊特朗普缺乏領導力和道德，尤其是特朗普政府應對疫情的不力表現以及對喬治·弗洛伊德之死事件的不當處理，不希望“中國議題”等其他話題沖淡這一主題，不願間接幫助特朗普將中國作為掩蓋其執政失誤的“替罪羊”；二是特朗普及其競選團隊持續攻擊拜登親華且對華軟弱，誣稱拜登家人從中國獲取鉅額經濟利益，甚至稱拜登“中國共產黨的候選人”，拜登在策略上不願跟風炒作涉華議題，以免被對手帶偏，衝擊自身選情。然而，拜登在提名演講中淡化“中國議題”的做法遭到特朗普以及共和黨政治人士的攻擊。共和黨參議員湯姆·科頓（Tom Cotton）稱，“美國不能讓拜登入主白宮，他畢生的工作導致了中國的崛起”。[17]
二、拜登團隊的對華政策
拜登的國家安全和外交政策團隊較為完備，主要人員包括前常務副國務卿安東尼·布林肯（Antony J. Blinken）、前副總統國家安全事務助理傑克·沙利文和伊萊·拉特納（Ely Ratner）、前常駐聯合國代表薩曼莎·鮑爾（Samantha Power）、前國防部高官布萊恩·麥基翁（Brian Mckeon）和科林·卡爾（Colin Kahl）、曾任副總統國家安全事務副助理的朱莉安·史密斯（Julianne Smith）等人。此外，奧巴馬時期擔任總統國家安全事務助理的湯姆·多尼隆（Tom Donilon）、蘇珊·賴斯（Susan Rice）等人也是拜登的重要政策顧問。[18]拜登團隊還非常重視吸收布魯金斯學會、新美國安全中心等智庫專家的意見。
拜登團隊的總體外交戰略目標是“重新領導世界”，強調要恢復美國的全球領導力，修補特朗普政府對美國國際領導地位的損害，消除“特朗普主義”的負面影響，與世界重新接觸，尤其是深化與美國盟友和夥伴國的關係。[19]拜登團隊成員還認為，如果拜登當選總統，他將接受與冷戰初期相似的危機，他們甚至將拜登與當年開啟冷戰的民主黨總統哈里·杜魯門（Harry S. Truman）相提並論。[20]在對華政策上，拜登面臨如何處理“奧巴馬遺產”和“特朗普遺產”的問題，即他將避免給外界留下對華軟弱的印象，同時有選擇地繼承特朗普政府處理對華關係的構想和手段。值得關注的是，在拜登的背後，實際上是新一代民主黨人的崛起，他們與民主黨內的“進步派”力量的“中國觀”非常複雜。拜登團隊成員普遍認為，中國是美國國家安全和外交政策面臨的“最重要的長期性挑戰”，但中國並不必然成為美國的“敵手”。從拜登提名演講、近期公佈的民主黨政綱以及拜登主要外交政策顧問的相關言論看，拜登團隊的對華政策走向具有以下幾個特點。
第一，注重美國國內自身建設，強調要與中國展開“正向競爭”。拜登在其提名演講中較為深入地闡述了美國面臨的諸多嚴峻挑戰，毫不諱言美國面臨“四場歷史性危機”，鼓勵民眾團結起來走出“黑暗”。拜登列舉的施政要點包括投資國內基礎設施建設、增強對美國科技研發的支持、加大對教育的投入、促進種族和性別平等、在“奧巴馬醫保”的基礎上改善醫保體系、改革移民制度等。這些做法旨在解決美國自身的問題，提升美國在基礎設施、科技、教育、社會保障等方面的競爭力。與特朗普政府一味指責中國不同，拜登團隊承認美國國內存在的諸多挑戰，並認識到有效應對這些挑戰是恢復美國全球領導力的基礎。安東尼·布林肯稱，美國面臨著幾十年來最具挑戰性和最複雜的國際格局，在與中國的競爭中，美國應當首先強化自己的競爭力。[21]民主黨政綱明確提出，不應落入與中國的“新冷戰”陷阱。拜登團隊對華政策的主要負責人、新美國安全中心副總裁伊萊·拉特納等人認為，美國應與中國展開“有管理的競爭”，不搞新冷戰，而是以“從不同議題出發”的方式與中國進行競爭，並且不排斥與中國的對話和合作。[22]此外，“正向競爭”意味著要展開以規則為基礎的競爭，而不是惡意競爭。拜登團隊重視恢復美國對國際機制和國際規則的主導力，在5G、人工智能等產業和技術領域建立符合西方價值觀的規則體系，加大對華規制力度。
第二，在經濟問題上延續保護主義做法，採取較“關稅戰”更全面的對華制衡舉措。應看到，民主黨政治人士在2016年大選失敗後進行了深刻反思，普遍認為需要對全球主義的政策路線和做法進行修正，需要對所謂中國的“不公平貿易”等傷害美國中下階層的做法採取強硬舉措。此外，為贏得民主黨內“進步派”的支持，拜登團隊的政策規劃注重整合伯尼·桑德斯、伊麗莎白·沃倫等人的看法和政策方案，強調對美國中下階層的保護，尤其是促進製造業迴歸美國，藉此拉攏反對自由貿易的民主黨選民群體。[23]拜登在今年7月發表的有關經濟政策的演講體現了與特朗普類似的“僱美國人、買美國貨”政策路線。[24]拜登在其提名演講中著重闡述瞭如何保護美國工人和中下階層的問題，他還強調要促進製造業的迴歸、增強美國工會的作用，明確表示在供應鏈問題上要減少對中國的依賴。沙利文等人也稱，民主黨人對全球經濟和貿易問題有新的看法，將努力減少其對美國工人和中產階級帶來的損害。[25]與特朗普政府主要使用關稅手段對中國展開經濟施壓不同，拜登團隊或重視運用多種手段調整美中經濟關係。一方面，通過保留和利用特朗普政府的對華關稅槓桿，迫使中國在產業政策、企業補貼、商業網絡竊密等問題上對美讓步。[26]另一方面，拜登高度重視供應鏈安全問題，其上臺後將啟動為期100天的“供應鏈審查”，此舉或主要針對中國。拜登政府對美國的“保護”還將體現在金融和投資領域，其或將出臺更為嚴格的管制規定，發佈“侵犯知識產權的中國企業和機構名單”並進行相應制裁，進一步限制中國對美國高科技產業的投資，加大防範中國企業利用美國資本市場給美國國家安全、美國投資者等帶來的風險。
第三，提升人權和意識形態問題在對華政策中的重要性，通過增強“道義權威”贏得對華競爭優勢。[27]拜登在提名演講中強調要在精神和道義層面重建美國，“為美國的靈魂而戰”。拜登稱他會“與盟友和朋友站在一起”，支持美國的人權和價值觀，為一個更安全、和平和繁榮的世界努力。他還強調說：“我會讓我們的敵人明白，討好專制者的日子已經結束了。”拜登的對華政策已表現出加大操弄人權和意識形態問題的傾向。近期，拜登競選團隊在涉華問題上加大對特朗普的攻擊，宣稱特朗普政府為與中國達成經貿協議而在香港、新疆等人權問題上未能對中國進行足夠“懲治”。[28]今年7月，拜登稱特朗普在面對中國時“放棄了我們的價值觀。安東尼·布林肯等人明確表示，中國試圖利用全球範圍的“民主衰退”，拜登政府將把價值觀置於其外交政策的中心，將深化“自由世界”成員之間的合作，建立更加緊密的“民主國家聯合體”。[29]民主黨政綱也宣稱，“美國在面對中國時必須充滿自信，要與民主國家攜手抵制中國的惡意行動”。布魯金斯學會高級研究員托馬斯·萊特（Thomas Wright）等人認為，價值觀和人權問題不僅是美國民主黨“進步派”人士的重大關切，也是美國推動建立壓制中國的國際聯合陣線的關鍵因素，提升美國的“道義權威”能夠幫助美國在與中國的競爭中打造“優勢地位”。[30]值得警惕的是，拜登表示自己在上臺後將會見達賴喇嘛並針對西藏問題對中國進行制裁。副總統候選人卡馬拉·哈里斯則對新疆問題高度關注，作為參議員，她曾共同發起《維吾爾人人權政策法案》，並支持《2019年香港人權與民主法案》。[31]此外，拜登政府或會將人權問題與經濟、技術方面的對華政策更加緊密地纏繞在一起，包括限制美國高科技企業為所謂中國加大“社會監控”提供支持。此外，拜登政府或將採取更多措施，應對中國政府“侵犯”美國企業、高校和社會機構、個人的言論自由。
第四，在疫情應對、氣候變化等方面或會推動對華合作，但也會藉此向中國施壓。拜登在提名演講中用大量篇幅闡述如何應對疫情給美國帶來的衝擊，其外交政策顧問也在多個場合表示，控制疫情以及處理疫情帶來的經濟挑戰是拜登上臺執政後的重中之重。科林·卡爾稱，拜登當選總統後，首要任務是在應對疫情和相關經濟危機方面促進國際協調。拜登政策團隊目前還關注由疫情引發的全球糧食危機、發展中國家債務危機等問題，湯姆·多尼隆認為，在這些方面美國和中國可以展開合作。[32]但是，薩曼莎·鮑爾等拜登團隊人員主張在疫情問題上對中國進行調查追責。[33]此外，拜登高度關注氣候變化問題，強調該問題給美國帶來“日益加劇的威脅”，稱美國新一代選民關注“環境不公正”（environmental injustice）等挑戰。拜登表示，應對氣候變化對美國而言蘊含著“重大機遇”，美國可藉此提升在清潔能源等領域的國家競爭力，併為美國選民創造數百萬個高薪崗位。拜登如果上臺，將重新加入《巴黎氣候協定》，在執政的第一年將召開世界主要碳排放國參加的峰會，減少全球航空業等產業的碳排放，推動實施在2050年實現清潔能源經濟的計劃。[34]雖然在氣候變化問題上中美存在合作空間，但拜登政府也會藉此對華施壓，如要求中國停止對煤炭出口的補貼，要求“一帶一路”倡議停止支持化石燃料能源類項目，以減少全球碳排放。此外，拜登政府還會將環境保護等問題與中美經貿談判進行“掛鉤”，力圖在貿易協定中回應環保利益團體等民主黨支持者的關切。[35]
三、特朗普第二任期的對華政策
2017年1月特朗普上臺執政以來，美國大幅調整對華政策，在經濟、安全、外交、政治等多個領域不斷強化針對中國的戰略競爭，採取“全政府”“全社會”策略，構建孤立中國、壓制中國的多邊性機制，若干政策舉措甚至帶有“對抗性”特徵。如果特朗普成功獲得連任，特朗普及其核心政策團隊會認為，過去幾年美國不斷升級對華施壓的政策得到選民的認可。基於對特朗普競選期間的一系列涉華言論及其第二任期施政要點等文件的分析，可以判定，進一步強化對華打壓甚至是製造更多對抗，將成為特朗普政府第二任期對華政策的基本走向。如果國務卿蓬佩奧、總統國家安全事務助理奧布萊恩、白宮高級顧問納瓦羅等鷹派人物繼續留任，美國對華政策的對抗性將更趨增強。在特朗普政府第二任期，美方可能會從以下幾個方面持續對華施壓。
第一，以疫情追責為抓手，糾集各方勢力對中國“死纏爛打”。在美國國內新冠肺炎疫情形勢持續惡化的情況下，特朗普競選團隊將所謂“追責中國”與特朗普的連任進行掛扣。納瓦羅在共和黨全國代表大會期間刊文稱，美國若要戰勝“中國病毒”並就美國在疫情中的巨大損失向中國追責，就需要讓特朗普獲得連任。[36]預計在第二任期，特朗普等人將進一步炒熱疫情追責話題，將之作為強化美國民眾和國際社會對華敵意、拼湊反華遏華陣營的核心抓手。[37]特朗普在疫情問題上的施壓力圖與未來數年美國疫情的走向密切相關。特朗普雖然聲稱2021年美國將從疫情中恢復常態，但疫情很可能會進一步加劇，並導致美國的經濟復甦受阻。此外，如果全球範圍內的疫情無法得到有效控制，或是中國研發的疫苗出現問題，特朗普政府勢將顯著強化對中國的惡意攻擊，加大“國際串聯”力度，推動建立“國際追責中國聯盟”，要求中國賠償包括美國在內的相關國家因疫情遭受的損失。[38]
值得注意的是，瑪莎·布萊克伯恩（Marsha Blackburn）、林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）、裡克·斯科特（Rick Scott）等與特朗普關係密切的美國國會議員叫囂，可對華採取減記中國持有的美國國債、徵收中國在美資產等報復性舉措，美國國會或會通過《全球公共衛生問責法案》等涉華法案。在疫情問題上特朗普政府給中國帶來的更大挑戰是在國際層面。一方面，美國將推動各國政府、社會團體或個人聯合起訴中國，同時推動各國共同徵收在本國的中國資產、宣佈廢除和減記各國欠中國的債務、收回此前抵押給中國的資產等。[39]即便這些舉措不具有法理依據和現實可行性，也可極大地破壞中國與相關國家的關係，損害我國的國際聲譽。另一方面，考慮到特朗普在其第二任期施政要點中稱要為未來可能出現的新疫情做好準備，美方或進一步邊緣化世界衛生組織，仿照小布什時期建立的“應對禽流感國際夥伴關係”等機制，成立應對疫情的多邊性安排，並將中國排除在外，藉此實現利用疫情因素加大孤立中國的目標。
第二，打造新的制衡中國的國際架構，推動美國遏華舉措的多邊化。美國戰略界對特朗普政府第一任期對華政策的主要批評在於，特朗普對中國“單打獨鬥”，未能有效地團結盟友和夥伴共同對華施壓。[40]特朗普政府第二任期應會尋求解決這一問題，著力構建和持續鞏固能夠有力壓制中國的機制性安排，或形成一種以“六眼聯盟”（日本或很快加入“五眼聯盟”）為內核、以“民主十國”機制為基石、以“經濟繁榮網絡”“敏感技術多邊行動”“全球合作及訓練架構”為支撐的新的國際架構。[41]這一架構或涵蓋相關國家政府、議會、政黨組織、企業、社會團體等多元主體，以限制、削弱中國在全球經濟、政治、安全事務中的影響力為共同目標，強調內部成員在價值觀、政治制度和法規體系方面的一致性。[42]此外，這個新的架構還包括那些美國不直接參與、由其盟友和夥伴主導的制衡中國的機制，如日澳印三邊機制以及英日、日澳之間的“2+2”機制。
特朗普政府將藉助這一新架構推動三大對華政策目標：一是使有關所謂“中國威脅”的信息共享更加及時、順暢，比如建立中國高風險人員和機構的數據庫；二是實現美國遏華政策和行動的多邊化，特朗普政府將向其他國家“推銷”和“強賣”其相關政策；三是不斷深化反華遏華陣營內部在經濟規則、技術標準、社會制度、價值觀的同質性，進而構建蓬佩奧所宣揚的矛頭直指中國的“新自由秩序”（a new liberal order）。[43]在打造新架構的同時，特朗普政府第二任期還會進一步弱化“舊體系”。美國將加大在國際組織層面的對華戰略競爭，削弱中國在全球治理方面的影響力，甚至不惜對以聯合國為核心的國際體系進行“汙名化”，使之逐漸趨於“空洞化”。特朗普第二任期施政要點明確提出，將“排幹全球主義者的沼澤，對付那些傷害美國公民的國際組織”。下階段，美國國家情報總監辦公室或會出臺有關中國“腐化”國際組織、損害美國利益的報告，國會推動通過《聯合國透明和問責法案》等，行政當局和國會聯手落實反制舉措，比如削減甚至完全中斷對相關國際組織的資助。預計特朗普政府將對與中國聯繫較緊密或是對中國利益較重要的國際組織加大攻勢，包括由中國公民擔任負責人或高級官員的國際電信聯盟、國際民用航空組織、聯合國糧農組織。[44]
第三，加大推動美中經濟和產業“脫鉤”，實施“供應鏈外交”，力圖實現全球產業鏈供應鏈與中國的深度剝離。特朗普強調其在第二任期將對“美國製造”給予更大支持，為美國創造數千萬就業崗位，將美國重建為“世界製造業超級大國”，結束對中國和其他國家的依賴。應看到，實現美國企業從中國迴流、限制中國在全球產業鏈供應鏈中的影響力、擠壓中國的產業國際合作空間，是特朗普政府實現“世界製造業超級大國”目標的基本條件。經過過去幾年與中國的較量，特朗普以及納瓦羅等人已經認識到，美國要想實現對華“脫鉤”需要付出巨大成本，而且這個過程將是漫長的，未來其將採取“分階段、分領域、成本控制、陣營協同”的方式推進對華“脫鉤”。[45]特朗普政府第二任期將重點推進藥品和醫療設備、通訊電子設備、機器人、國防產品原材料等產業領域的美中“脫鉤”。美方將利用迴流基金、稅收優惠、回遷費用抵扣等方式誘拉美國企業遷出中國，同時也會採取特別關稅等手段對那些不願離開中國的美國企業加大施壓威逼力度。[46]特朗普政府將從承包聯邦政府合同的美國企業入手，進一步利用政府資源槓桿推動美國企業在供應鏈產業鏈方面遠離中國。[47]此外，特朗普政府還會宣揚“不反華”等同於“不愛國”的論調，以國家安全、侵犯人權等理由對中國企業進行制裁，藉此在美國商業界製造厭華和恐華氛圍。
在國際層面，特朗普政府將大力實施“供應鏈外交”，除繼續通過“經濟繁榮網絡”推動他國與美對華“協同脫鉤”之外，還將支持其他削弱中國經濟影響力的機制和舉措。比如，美國將為日本、印度、澳大利亞實施的“供應鏈韌性倡議”提供助力，並促使該機制進一步吸納東盟等參與，從而在更大範圍和不同層面實現對華“協同脫鉤”。[48]通過推動美國國務院負責的“能源資源治理倡議”等行動，切實降低美國在稀土等關鍵資源方面對中國的依賴程度。此外，特朗普政府還將注重把人權問題與“脫鉤”更加緊密地結合，比如，利用新疆問題，以中國企業生產的產品存在“強制勞動”因素為由實施打壓，要求美國等各國企業在選擇國際供應鏈時考慮中國人權問題。為推動與中國的經濟和產業“脫鉤”目標，特朗普政府在第二任期或將進一步實施對華各類金融制裁，將更多中國企業納入“特別指定國民清單”（SDN）等，迫使他國商業機構減少與中國的聯繫，限制中國企業和金融機構使用美元結算系統，提升美國對中國的“精準制裁”力度，在施壓中國的同時減少美國自身的損失。
第四，以“攻防並舉”方式深化對華技術競爭，不斷織密壓制中國技術進步的國際網絡。特朗普政府第一任期通過擴大“實體清單”等方式強化對華出口管制，阻礙中國企業獲取芯片等先進技術產品，強力打壓中美之間的科技交流與合作。在“防”的一面，特朗普政府第二任期在繼續收緊出口管制的同時或會完善進口管制，進一步強化涉及技術產業的投資審查機制，禁止所有的聯邦僱員和承擔聯邦合同的人員參與中國的人才計劃，等等。其第二任期除了要繼續鞏固和強化對中國的“防”，同時也要在“攻”的一面加大對華技術壓制。[49]特朗普第二任期施政要點中提出，將實現美國在月球建立永久性載人實驗站並將人類送上火星，在5G和新一代無線網絡技術方面贏得競爭，在提供清潔水和空氣方面“繼續引領世界”。特朗普政府將在人工智能、量子信息等特定的技術領域加大聯邦支出，在半導體等領域建立所謂“安全供應鏈”，通過稅收優惠等方式提升美國在“先進半導體”等產品領域的研發實力。[50]應看到，加大技術研發投入、改革美國相關體制以應對中國競爭壓力成為兩黨共識，美國國會議員正力推《無盡的前沿》這一跨黨派法案，要求聯邦政府未來5年增加1000億美元支出，用於推動人工智能等領域的核心技術研發及其產業應用，並全面改組“國家科學基金”等機制。[51]
除了美國自身增加投入，特朗普政府還將推動歐日等盟友與美共同出資支持先進技術和“替代性產品”研發，應對疫情和經濟危機下的科研財政壓力。[52]此外，特朗普政府將進一步強化意識形態因素在大國技術競爭中的作用。美國或以“全球人工智能合作倡議”（GPAI）為模板，在先進技術研發方面深化所謂民主國家之間的協作，開發符合其價值觀的技術產品與應用服務。[53]特朗普政府將施壓德國、以色列等國加大對華技術封控力度，包括共同對相關中國企業和機構進行限制、在投資審查方面完善信息共享、促進涉及技術競爭的情報和執法力量建設、共同推進議會層面的相關立法等。在政府層面的國際協同之外，美國或會對外“輸出”其應對中國知識產權盜竊、學術間諜等問題的經驗，施壓外國的科研機構、高校和企業採取美式舉措。[54]
第五，進一步清除中國在美國的影響力，推動“文化脫鉤”和意識形態對抗。[55]特朗普在大選期間頻繁提及“社會主義”和“激進左翼”對美國構成的威脅，其第二任期施政要點強調要在美國學校進行“美國例外主義教育”。特朗普如勝選連任，“另類右翼”、民粹主義等思潮在美國或會更趨加劇，美國在意識形態上的“堡壘化”特徵將更為顯著。在此背景下，特朗普政府第二任期將針對中國和中國共產黨發起更強烈的意識形態攻勢，加大宣揚“共產主義中國”對美國和所謂“自由世界”構成的威脅，推進帶有種族主義色彩的“反共”運動。特朗普政府將進一步炒作中國對美國政治和社會滲透干涉、破壞美國公民言論自由等議題，在文化、教育、新聞等方面進一步限制和監控兩國之間的交流，比如要求美國大學、研究機構、智庫和媒體定期披露與中國的關係。特朗普政府將以反間諜、反情報行動為抓手，大力營造“麥卡錫主義”氛圍，對中國在美相關機構和個人進行打壓，不斷縮限中美人文交流，打壓行動將進一步向美國地方和基層延伸。[56]
值得警惕的是，特朗普政府將充分借鑑冷戰時期美國國際新聞署的做法和經驗，深化針對中國的“全政府信息攻勢行動”，尤其是進一步擴展國務院下設的“全球接觸中心”以及美國全球媒體署等機構的職能，損害中國的國際聲譽，削弱國際社會對中國的好感和信任度。[57]針對2022年中國的冬奧會等活動，美方或在世界上掀起“抵制中國”的運動；以商業腐敗、債務危機、破壞環境等問題為切入口，對“一帶一路”建設展開更大力度的“抹黑”。此外，美方將通過“全球合作及訓練架構”、“印太透明度倡議”等旨在開展“政治戰”的機制，糾集澳大利亞、臺灣、波蘭等共同應對所謂中國的“影響力行動”“虛假信息行動”，抑制中國的軟實力。[58]此外，特朗普政府將加碼對新疆問題、西藏問題、香港問題的操弄，更加重視與數字經濟、數字技術等相關的意識形態和人權問題，將中國置於“數字民主”的對立面。
四、結語
特朗普執政以來，美國國內的族群和社會裂痕不斷加劇，政治極化現象越發顯著，兩黨之間以及兩黨內部不同派別、不同代際的政治歧見也很深刻，甚至可以說美國正在陷入一種“意識形態內戰”。[59]這一局面使得2020年總統大選選戰異常激烈，也給美國對華政策的演進增加了複雜因素。美國保守派力圖將“中國議題”界定為此次大選的核心議題之一，即哪位總統候選人能夠最有力地應對美國和西方面臨的“生存威脅”——中國。特朗普和拜登競選團隊從不同角度對“中國議題”進行政治操弄，進一步強化了美國國內民眾對中國的負面認知。[60]美國鷹派勢力則利用選戰亂局，在經貿、技術、南海、臺灣、人文交流等方面推動惡意舉措，力圖使美國對華政策固化在衝突對抗軌道之上，增加未來上臺的美國政府修復中美關係的難度。
2020年總統大選加劇了特朗普政府對華政策的對抗性、極端性和冒險性，也推動了美國對華戰略競爭在多個層面的深化。從特朗普和拜登的外交政策議程看，兩黨在對華政策上的趨同性有所增強，尤其是都強調要在經貿、技術領域對中國更加強硬，都試圖通過構建國際陣營的方式加大壓制中國，都注重應對中國在意識形態和軟實力方面對美國帶來的所謂“威脅”。[61]從美國國會層面看，兩黨也在試圖不斷彌合在對華政策上的分歧，通過提出“戰略法案”（STRATEGIC Act）等方式，大力尋求具有最大共識基礎的對華政策。[62]應看到，未來一個時期，美國對華政策的“泛安全化”“陣營化”以及“意識形態化”的趨勢仍會延續和增強，“中國議題”與美國內政的相互嵌合將進一步加深，美國壓制中國的“全政府”“全社會”策略將得到鞏固，這些態勢對中美關係帶來的衝擊需要引起足夠重視。
與此同時，應看到維護中美關係穩定、促動中美關係的“再出發”仍有機遇和空間，中美兩國在經濟、外交、安全、全球治理等領域擁有廣泛而重大的共同利益。美國內部絕非“鐵板一塊”，美國商業界和金融界並不完全贊成“脫鉤”的政策路徑，大多數美國普通民眾不希望兩國陷入嚴重衝突，其他國家也不願被中美之間的激烈對抗所“綁架”。疫情及其帶來的各種危機需要中美攜手應對。美國前助理國務卿幫辦、哥倫比亞大學教授柯慶生（Thomas Christensen）等美國政策界人士呼籲中美就疫苗研發、完善公共衛生領域的國際治理、維護全球宏觀經濟穩定、幫助發展中國家紓困等方面進行協調合作。[63]美國前助理國防部長、哈佛大學教授約瑟夫·奈（Joseph Nye）認為，美中關係面臨的突出挑戰在於，兩國如何在相互競爭的同時又能夠在共同利益方面進行合作，建立一種“合作性競爭”（cooperative rivalry）關係。[64]美方人士的這類觀點值得引起重視，而新形勢下中國對美國應採取何種戰略也亟待展開廣泛、深刻、建設性的辯論。正如中國國務委員兼外交部長王毅所言，“中國從來無意挑戰或取代美國，無意與美國全面對抗。我們最關心的是提高本國人民的福祉，最重視的是實現中華民族的復興，最期待的是世界的和平穩定。”由此，積極管控中美博弈、塑造中美關係新局，對於中國維護外部環境穩定、實現“兩個一百年”目標具有重大意義，中國需要在中美關係上採取戰略主動，大力引導兩國關係重回正確軌道。
文章註釋
[1]刁大明：《美國選舉中的議題設置與中國議題》，《國際論壇》2014年第5期，第69-70頁。
[2] Sahil Kapur, “Coronavirus Turns China into a 2020 Election Issue asTrump and Biden Clash,” NBC News, April 18, 2020,
https://www.nbcnews.com/politics/2020-election/coronavirus-turns-china-2020-election-issue-trump-biden-clash-n1186611
[3] Hugh Hewitt, “Biden is A Wrong Choice to Lead the West through ColdWar 2.0,” The Washington Post, July12, 2020.
[4] Alex Isenstadt, “GOP Memo Urges Anti-ChinaAssault over Coronavirus,” The Politico, April 24, 2020, available at:
https://www.politico.com/news/2020/04/24/gop-memo-anti-china-coronavirus-207244
[5] Kylie Atwoodand NicoleGaouette,“Trump Administration Imposes Visa Restrictionson Chinese Officials,” CNN, June 26, 2020,
https://edition.cnn.com/2020/06/26/politics/us-china-visa-restrictions/index.html
[6]參見特朗普團隊發佈的競選視頻，
https://www.youtube.com/watch?v=1_hK2qis_mU&feature=youtu.be，2020年4月
[7] DemetriSevastopulo,” China Hawks Latch on to Trump’s Campaign againstBeijing,” Financial Times, August 10, 2020,
https://www.ft.com/content/a4529344-6808-4f33-902e-4fc47218df56
[8] Owen Churchill, “Trump Attacks Opponent Biden’s China Stance inAcceptance Speech,” South China Morning Post, August 28, 2020,
https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3099219/trump-attacks-opponent-bidens-china-stance-acceptance-speech
[9] Josh Rogin, “The Republican National Convention HighlightsPolitical Abuse of the China Challenge,” The Washington Post, August 26,2020,
https://www.washingtonpost.com/opinions/2020/08/25/republican-national-convention-highlights-political-abuse-china-challenge/
[10] Charlie Savage, “Barr Urges U.S. Companies to Resist Serving as‘Pawns’ for China,” New York Times,July 16, 2020,
https://www.nytimes.com/2020/07/16/us/politics/barr-china.html
[11] David Cohen, “Trump Cites School Choice, China as Second-TermPriorities,” Politico, August 23, 2020,
https://www.politico.com/news/2020/08/23/trump-convention-school-choice-china-400562
[12]參加特朗普競選官方網站，
https://www.donaldjtrump.com/media/trump-campaign-announces-president-trumps-2nd-term-agenda-fighting-for-you/
[13] Jeff Mason, “At Campaign Rally, Trump Steps Up Attacks on Bidenover China,” Reuters, September 9,2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-idUSKBN26007E
[14] Colum Lynch, “Biden Camp Tries to Walk Fine Line on China,” Foreign Policy, June 11, 2020,
https://foreignpolicy.com/2020/06/11/biden-presidential-election-china-trump-asian-americans/
[15] Michael Martina, “Biden to Hammer Trump’s ‘Tough Talk, Weak Action’on China, Top Adviser Says,” Reuters,May 13, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-china-exclusive/exclusive-biden-to-hammer-trumps-tough-talk-weak-action-on-china-top-adviser-says-idUSKBN22P02B
[16] “Read Presidential Nominee Joe Biden’s Acceptance Speech,” Los Angeles Times, August 21, 2020,
https://www.latimes.com/politics/story/2020-08-21/joe-biden-acceptance-speech
[17] Tom Cotton, “As President, Biden Would Pander to China-Just Look atHis Lifelong Record,” Fox News,August 25, 2020,
https://www.foxnews.com/opinion/president-biden-pander-china-lifelong-record-sen-tom-cotton
[18] Colum Lynch, Robbie Gramer and Darcy Palder, “Inside the MassiveForeign-Policy Team Advising Biden’s Campaign,” Foreign Policy, July 31,2020,
https://foreignpolicy.com/2020/07/31/inside-biden-campaign-foreign-policy-team/
[19] Joseph Biden, “Why America Must Lead Again,” Foreign Affairs,March/April 2020,
https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-01-23/why-america-must-lead-again;
Colin H. Kahl and Ariana Berengaut, “Aftershocks: TheCoronavirus Pandemic and the New World Disorder,” War on the Rocks,April 10, 2020,
https://warontherocks.com/2020/04/aftershocks-the-coronavirus-pandemic-and-the-new-world-disorder/
[20] James Traub, “The Biden Doctrine Exists Already. Here’s an InsidePreview,” Foreign Policy, August 20, 2020,
https://foreignpolicy.com/2020/08/20/the-biden-doctrine-exists-already-heres-an-inside-preview/
[21] Walter Russell Mead, “Dialogues on American Foreign Policy andWorld Affairs: A Conversation with Former Deputy Secretary of State AntonyBlinken,” Hudson Institute, July 9, 2020,
https://www.hudson.org/research/16210-transcript-dialogues-on-american-foreign-policy-and-world-affairs-a-conversation-with-former-deputy-secretary-of-state-antony-blinken
[22] Richard Fontaine and Ely Ratner, “The US-China Confrontation is NotAnother Cold War. It’s Something New,” The Washington Post, July 2,2020,
https://www.cnas.org/publications/commentary/the-u-s-china-confrontation-is-not-another-cold-war-its-something-new
[23] Thomas Wright,” The Quiet Reformation of Biden’s Foreign Policy,”The Atlantic, March 19, 2020,
https://www.theatlantic.com/ideas/archive/2020/03/foreign-policy-2021-democrats/608293/
[24] ShaneGoldmacher and Jim Tankersley，“In ‘Buy American’ Speech, Biden Challenges Trump on the Economy,”New York Times, July 31, 2020.
[25] Jennifer Harris and Jake Sullivan, “America Needs a New EconomicPhilosophy. Foreign Policy Experts Can Help,” Foreign Policy, February7, 2020,
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[26] David Lawder and Trevor Hunnicutt, “Pulled in Many Directions,Biden May Keep Trump’s China Tariffs in Place,” Reuters, September 8, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-usa-election-biden-trade-analysis/pulled-in-many-directions-biden-may-keep-trumps-china-tariffs-in-place-idUSKBN25Z1VH
[27]“Would a Biden Administration Be SofterThan Trump on China,” The Economist, July 30, 2020,
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[28] James Crabtree, “Biden Has a Serious Credibility Problem in Asia,” ForeignPolicy, September 10, 2020, https://foreignpolicy.com/2020/09/10/trump-biden-asia-credibility-problem/;Kent Klein, “Biden Meets Chinese Human Rights Activists,” Voice of America,February 8, 2020,
https://www.voanews.com/east-asia/biden-meets-chinese-human-rights-activists
[29] Antony J. Blinken and Robert Kagan, “’America First’ is Only Makingthe World Worse. Here’s a Better Approach,” The Washington Post, January4, 2019.
[30] Thomas Wright, “How Should Biden Handle China?” The Atlantic,May 23, 2020,
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[31] Yashwant Raj, “Biden Says He Will Meet Dalai Lama, Sanction ChinaOver Tibet,” Hindustan Times, September 5, 2020,
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[32] Hans Nichols, “Biden’s Doctrine: Erase Trump, Re-embrace theWorld,” Axios, July 12, 2020,
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[33] BrennanMacDonald and Vassy Kapelos,“Holding China Accountable is in Canada's 'Moral' and 'Strategic' Interests, SaysEx-ambassador,” CBC, April 30, 2020,
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[34] “The Biden Plan for a Clean Energy Revolution and EnvironmentalJustice,”
https://joebiden.com/climate-plan/#
[35] Walter Russell Mead, “Dialogues on American Foreign Policy andWorld Affairs: A Conversation with Former Deputy Secretary of State AntonyBlinken,” Hudson Institute, July 9, 2020,
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[36] Peter Navarro, “We Need Trump for 4 More Years, The Greatest JobsPresident, Trade Negotiator in US History,” FoxBusiness, August 26, 2020,
https://www.foxbusiness.com/politics/trump-4-more-years-jobs-trade-president-peter-navarro
[37] Alan MacLeod, “New Survey Highlights Effectiveness of Anti-ChinaCOVID Rhetoric,” Monthly Review,August 26, 2020,
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[38] J. Edward Moreno, “Trump Ally Stephen Moore Thinks the PresidentWill Ask China to Pay Reparations over COVID-19,” The Hill, June 21, 2020,
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[39] Griffin Connolly, “China Must ‘Pay Big Time’ for CoronavirusResponse, Lindsey Graham Says,” Independent, April 7, 2020,
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[40] Elbridge Colby and A. Wess Mitchell, “Containing China Will BeComplicated,” Wall Street Journal, May 7, 2020.
[41] Richard McGregor, “How China Reversed the New Great Game ofStrategic Competition,” Commentary,Lowy Institute, August 19, 2020,
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[42] Humeyra Pamuk and Andrea Shalal, “Trump Administration Pushing toRip Global Supply Chains from China: Officials,” Reuters, May 4, 2020,
https://www.reuters.com/article/us-health-coronavirus-usa-china/trump-administration-pushing-to-rip-global-supply-chains-from-china-officials-idUSKBN22G0BZ
[43] Remarks by Secretary Pompeo on Restoring the Role of theNation-State in the Liberal International Order, December 4, 2018,
https://id.usembassy.gov/remarks-by-secretary-pompeo-on-restoring-the-role-of-the-nation-state-in-the-liberal-international-order/
[44] Richard Goldberg, “Trump’s New China Strategy Must Focus onInternational Organizations,” PolicyBrief, Foundation for Defense of Democracies, June 2, 2020,
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[45] Elliot Smith, “US and European Firms Face $1 Trillion in Costs toRelocate Their Chinese Supply Chains, Bank of America Says,” CNBC, August 18, 2020,
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[46] Andrea Shalal et al., “US Mulls Paying Companies, Tax Breaks toPull Supply Chains from China,” Reuters, May 18, 2020, available at:
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[47] Brendan Greeley, “Trump Raises Prospect of‘Decoupling’ US Economy from China,” Financial Times, September 8, 2020,
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[48] Douglas Bulloch, “China Should Fear a Cold Shoulder More Than aCold War,” The National Interest, September 3, 2020,
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[49] Stephen Hadley and Anja Manuel, “How to Use the Next Stimulus toCounter China,” The Washington Post, May 11, 2020.
[50] Chris Mills Rodrigo, “Trump Administration Announces $1B Investmentin AI, Quantum Computing,” The Hill,August 26, 2020,
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[51] Jeffrey Mervis, “U.S. Lawmakers Unveil Bold $100 Billion Plan toRemake NSF,” Science, May 26, 2020, available at:
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[59] Robin Wright, “Is America Headed for a New Kind of Civil War?”, TheNew Yorker, August 14, 2017,
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[60] Haris Alic, “Harris Poll: 77 Percent of Americans Blame China For CoronavirusOutbreak,” The Breitbart, April 8, 2020,
https://www.breitbart.com/health/2020/04/08/harris-poll-77-percent-americans-blame-china-coronavirus-outbreak/.
[61] Jacob M. Schlesinger, “What’s Biden’s NewChina Policy? It Looks a Lot Like Trump’s,” Wall StreetJournal, September 10, 2020,
https://www.wsj.com/articles/whats-bidens-china-policy-it-looks-a-lot-like-trumps-11599759286
[62] Hal Brands, “Senate Republicans’ China Policy Is Better Than Trump’s,”Bloomberg, July 28, 2020,
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[63] Thomas Christensen, A Modern Tragedy? COVID-19 and US-ChinaRelations, Washington D.C.: The Brookings Institution, May 2020, pp.6-7.
[64] Joseph Nye, “Power and Interdependence with China,” TheWashington Quarterly, vol.43, no.1, pp.18-19.
