湖南省高級人民法院（2019）湘行終2198號
上訴人(原審原告)：祁東縣德勝牲豬養殖場
被上訴人（原審被告）：祁東縣人民政府
被上訴人（原審被告）：衡陽市人民政府
湖南省衡陽市中級人民法院（2019）湘04行初83號行政判決審理查明：
祁東縣德勝牲豬養殖場（以下簡稱德勝養殖場）的前身為祁東縣德勝海綿廠。2005年6月23日，祁東縣計劃委員會下文同意祁東縣德勝海綿廠建無公害牲豬生產示範場欄舍。2005年6月18日，劉德勝（德勝養殖場經營者劉理之父）與祁東縣洪橋鎮曙光村民委員會簽訂了土地使用權出讓合同，在70年土地使用權範圍內受讓該村原農科隊廖家祖山荒土興辦養豬場。2010年10月28日，經工商部門核准德勝養殖場成立，企業類型為個人獨資，經營範圍為牲豬養殖、銷售。
2017年4月17日，祁東縣政府印發祁政辦發〔2017〕14號《祁東縣畜禽規模養殖區域劃定方案》的通知，將本縣範圍內在城鎮居民密集區，縣城建成區，鄉鎮集鎮建成區，學校、醫院等敏感區域的畜禽規模養殖區域劃分為禁養區。德勝養殖場因地處城鎮居民人口集中區，按通知規定屬於禁養區。同年11月6日，祁東縣政府辦公室印發《祁東縣畜禽養殖禁養區內規模養殖場關停退養補償辦法》規定：此次關停退養為欄舍功能性設施拆除，按照80元每平方米的標準給予補償。凡在2017年11月30日前關停退養的，按照補償標準的20％給予獎勵。
因德勝養殖場未在規定的期限內關停退養，祁東縣政府於2018年3月20日作出祁政決定字〔2018〕1號《責令限期關閉決定書》，責令德勝養殖場於2018年4月20日前自行關閉。德勝養殖場於2018年4月8日向衡陽市政府申請行政複議。衡陽市政府於2018年6月29日作出衡府複決字〔2018〕25號《行政複議決定》：
一、確認祁東縣政府作出的祁政決定字〔2018〕1號《責令限期關閉決定書》違法；
二、責令祁東縣政府自收到本決定之日起60日內依法對德勝養殖場因關閉遭受的經濟損失予以補償。
2018年8月24日，祁東縣政府向德勝養殖場下達《關閉補償聽證通知（催告通知）書》後，於同月31日舉行了聽證。同年9月3日，祁東縣政府向祁東縣人民法院提出強制執行申請。同年11月5日，祁東縣政府向衡陽市政府提交《關於〈行政複議決定書〉衡府複決字〔2018〕25號執行問題的請示》，就是否關閉德勝養殖場及何時作出補償決定進行了請示。同年12月18日，衡陽市政府作出衡政函〔2018〕40號批覆，明確衡府複決字〔2018〕25號《行政複議決定》合法有效，關閉德勝養殖場決定應予執行。
2019年1月23日，祁東縣政府作出祁政決定字〔2019〕1號《補償決定》（下稱1號補償決定）認定：經祁東縣環境保護局2017年12月20日現場勘驗，德勝養殖場面積為1170平方米。決定：給予德勝養殖場功能性關閉補償112320元。祁東縣人民法院於2019年2月12日作出（2019）湘0426行審2號行政裁定書，裁定：
一、准予強制執行祁東縣政府作出的祁政決定字〔2018〕1號《責令限期關閉決定書》；
二、責令德勝養殖場在收到本裁定書之日起十五日內自行關閉。逾期不履行，由祁東縣政府組織實施關閉。
德勝養殖場不服1號補償決定，於2019年3月13日向衡陽市政府申請行政複議。2019年4月12日，德勝養殖場申請衡陽市政府對祁政辦發〔2017〕35號補償辦法進行合法性審查。同年5月15日，衡陽市司法局對德勝養殖場作出《規範性文件審查結果告知書》，認定：“祁東縣政府在制定補償辦法的過程中，履行了專業測算、聽取公眾意見、聽取部門意見程序，並經法制部門合法性審查、政府常務會討論通過後才下發。其製作程序符合《湖南省行政程序規定》的要求”。
祁東縣由於德勝養殖場在限期內未自行關閉，祁東縣政府於2019年5月10日對德勝養殖場作出《執行通知書》，內容記載：“通知你在三日內自行關閉，否則將依據（2019）湘0426行審2號《行政裁定書》對你場組織實施關閉。在關閉後你場可立即到祁東縣畜牧水產局領取祁政決定字〔2019〕1號《補償決定書》對你場決定的補償金”。2019年5月24日，衡陽市政府作出衡府複決字〔2019〕11號《行政複議決定》（以下簡稱11號複議決定）：維持祁東縣政府作出的1號補償決定。同月29日，祁東縣政府對德勝養殖場作出《關於對祁東縣德勝牲豬養殖場實施關閉的通知》：“．．．，但你場並未履行人民法院已經生效的裁判文書，至今仍未自行關閉，今天本府依據（2019）湘0426行審2號《行政裁定書》對你場組織實施關閉。對你場欄舍之間的隔牆、母豬產床、定位欄及餵養設施等功能性養殖設施進行拆除，對存欄牲豬進行處置，由此所造成的損失由你場自行承擔……,因牲豬是鮮活產品，無法進行拍賣，如你場有現存母豬購種證明及系譜卡等相關證明，請馬上提供，否則本府將參照事先委託祁東縣價格認證中心認證的價格進行變賣處理。變賣價格以實際處置價格為準，變賣金額將放到永昌街道辦事處財政所，你場可在事後到該處領取”。
在實施關閉養殖場的過程中，祁東縣政府委託祁東縣公證處進行了以下公證事項：
一、對存欄牲豬的種類、數量清點及重量稱重、估重全程進行了攝像公證；
二、對存欄牲豬現場競買的競價過程進行現場全程攝像記錄；
三、對拆除的養殖設施進行清點、測量的過程進行攝像記錄。
祁東縣公證處在當日分別製作了《工作記錄》後，於2019年6月10日分別作出（2019）湘衡祁證字711、712、713號公證書。（2019）湘衡祁證字713號公證書載明，祁東縣政府拆除德勝養殖場的欄舍間牆面積為173.08平方米。祁東縣政府對德勝養殖場進行功能性關閉當日對存欄牲豬競賣得287916.5元。德勝養殖場至今未領取該款。
德勝養殖場認為祁東縣政府作出的1號補償決定明顯不當，故提起本案訴訟，請求：
1.撤銷1號補償決定；
2.撤銷11號複議決定；
3.由人民法院委託具有法定資質的中介機構對德勝養殖場進行功能性關閉造成的經濟損失進行評估，並重新作出補償決定。
衡陽市中級人民法院認為，本案的爭議焦點為：
一、祁東縣政府作出的1號補償決定是否具有事實及法律依據。
二、衡陽市政府作出的11號複議決定是否具有事實及法律依據。
三、德勝養殖場請求由人民法院委託具有法定資質的中介機構對德勝養殖場進行功能性關閉造成的經濟損失進行評估，並重新作出補償決定，是否具有事實及法律依據。
一、祁東縣政府作出1號補償決定是否具有事實及法律依據。
《行政許可法》第八條規定，公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止，或者准予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。
《畜禽規模養殖汙染防治條例》第二十五條規定，因畜牧業發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃調整以及劃定禁止養殖區域，或者因對汙染嚴重的畜禽養殖密集區域進行綜合整治，確需關閉或者搬遷現有畜禽養殖場所，致使畜禽養殖者遭受經濟損失的，由縣級以上地方人民政府依法予以補償。德勝養殖場系經批准成立的合法牲豬養殖場，《畜禽規模養殖汙染防治條例》於2014年1月1日起施行，德勝養殖場屬於祁東縣禁養區範圍，且年出欄牲豬大於50頭養殖規模，也屬於關停退養對象，祁東縣政府為了公共利益的需要對其決定關停，具有事實及法律依據。
祁東縣政府印發的《祁東縣畜禽養殖禁養區內規模養殖場關停退養補償辦法》已經衡陽市司法局根據德勝養殖場的申請進行合法性審查，確認該關停退養補償辦法制定程序符合《湖南省行政程序規定》要求。故該關停退養補償辦法應當作為祁東縣政府對區域範圍內畜禽養殖禁養區規模養殖場關停退養支付補償費的依據。祁東縣政府根據德勝養殖場的實際面積1170平方米的事實，依照關停退養補償辦法確定的補償標準，作出1號補償決定，並無不當。德勝養殖場起訴請求撤銷祁東縣政府作出1號補償決定，缺乏事實及法律依據，一審法院對此不予支持。
二、衡陽市政府作出的11號複議決定是否具有事實及法律依據。
《行政複議法》第二十八條第一款一項規定，行政複議機關負責法制工作的機構應當對被申請人作出的具體行政行為進行審查，提出意見，經行政複議機關的負責人同意或者集體討論通過後，對具體行政行為認定事實清楚，證據確鑿，適用依據正確，程序合法，內容適當的，決定維持。前述祁東縣政府對德勝養殖場作出的涉案補償決定具有事實及法律依據，衡陽市政府在對涉案補償決定的認定事實是否清楚、適用依據是否正確、程序是否合法進行審查後，依法作出11號複議決定，具有事實及法律依據。德勝養殖場起訴請求撤銷衡陽市政府作出的11號複議決定，缺乏事實及法律依據，一審法院對此不予支持。
三、德勝養殖場請求由人民法院委託具有法定資質的中介機構對德勝養殖場進行功能性關閉造成的經濟損失進行評估，並重新作出補償決定，是否具有事實及法律依據。
祁東縣公證處公證證明祁東縣政府拆除德勝養殖場的欄舍間牆面積為173.08平方米，
對德勝養殖場的大棚、房屋並未予以拆除，故可認定僅是針對關停養殖場實施的功能性拆除。而祁東縣政府作出的《祁東縣畜禽養殖禁養區內規模養殖場關停退養補償辦法》已經衡陽市司法局確認為制定程序符合《湖南省行政程序規定》要求，且該辦法對祁東縣所有禁養區內的規模養殖場具有普遍適用性，故德勝養殖場請求一審法院委託鑑定機構對德勝養殖場進行功能性關閉造成的經濟損失進行評估，缺乏事實依據。至於祁東縣對德勝養殖場實施功能性關閉過程中對養殖場的牲豬進行競賣，該行為的實施是在德勝養殖場拒不在限期內自行關停其養殖場的情況下，在實施強制行政行為過程中為避免因關閉德勝養殖場導致欄內牲豬死亡或者牲豬價值貶損，為保護德勝養殖場的利益所實施的行為，該行為符合法律規定。德勝養殖場請求祁東縣政府賠償其因競賣造成的損失缺乏法律依據。一審法院對此不予支持。判決駁回德勝養殖場的訴訟請求。案件受理費50元，由德勝養殖場負擔。
德勝養殖場不服上述判決，向湖南省高級人民法院提起上訴稱:
根據行政許可法第八條，《國務院關於完善產權保護制度依法保護產權的意見》第七條規定，為了公共利益，行政機關變更或撤銷已經生效的行政許可，或者改變政府承諾和合同約定的，對企業和投資人造成的財產損失應當給予補償。因此，被上訴人對德勝養殖場實施功能性拆除後，養殖場地已別無他用，投資人受到的財產損失包括了建設成本損失、拆遷補償和異地重建費用，並且在補償標準上，被上訴人不能以自己制定的文件標準來決定補償數額，應當由評估機構依法評估後再重新作出補償決定。
祁東縣政府答辯稱：
1.根據行政許可法及《畜禽規範養殖汙染防治條例》的有關規定，祁東縣政府制定了《祁東縣畜禽養殖禁養區內規模養殖場關停補償辦法》（祁政辦發〔2017〕35號），上訴人在申請複議過程中已提起了對該規範性文件的合法性審查，經衡陽市司法局審查，認定該辦法符合《湖南省行政程序規定》。故祁東縣政府根據該辦法所作的補償決定有事實和法律依據，補償標準合理，公平公正。上訴人要求對補償進行評估沒有事實和法律依據。
2.祁東縣政府依據人民法院生效的裁判文書對德勝養殖場依法實施了功能性關閉，只拆除了養殖場相關養殖設施，保留了住房、鐵棚等主要建築，整個執法過程合法。請求駁回上訴，維持原判。
衡陽市政府答辯稱：同意縣政府的答辯意見。1號補償決定合法、適當，衡陽市政府所作的11號複議決定合法。請求駁回上訴，維持原判。
當事人在原審中提交併質證的證據已隨案移送本院。經審查，可以作為認定本案事實的依據。
本院對原審查明的事實予以確認。
另查明：1.衡陽市司法局於2019年5月15日向德勝養殖場作出的《規範性文件審查結果告知書》中載明：祁東縣政府在制定《補償辦法》的過程中，對有關豬場建設成本進行了專業測算。祁東縣畜牧水產局為確定畜禽養殖禁養區內規模豬場關停退養價格，於2017年9月10日向祁東縣價格認證中心出具《價格認定協助書》，縣價格認證中心於2017年9月12日出具《價格認定結論書》，明確紅磚砌13牆（含水泥砂漿抹平）每平方米重置成本價格為人民幣90元整、紅磚砌18牆（含水泥砂漿抹平）每平方米重置成本價格為人民幣120元整。2.養殖場用地為集體土地。
二審中，上訴人明確表示因為豬場的建設並非由正規的建設公司完成，無法提供前期投入的建設成本依據。同時，上訴人提出其經濟損失還包括被祁東縣政府採取不當手段變賣其牲豬的損失。
祁東縣政府以類似理由關停全縣200多家養殖場，均是按照《祁東縣畜禽養殖禁養區內規模養殖場關停退養補償辦法》（以下簡稱涉案補償辦法）的標準通過簽訂補償協議的方式進行補償，只有上訴人一家提起了訴訟。
本院認為，本案爭議焦點為關停上訴人養殖場後的補償依據問題，即祁東縣政府依據其制定的涉案補償辦法對上訴人的養殖場作出補償決定是否合法。
根據一審查明的事實，祁東縣政府制定的涉案補償辦法已經衡陽市司法局合法性審查，確認該辦法制定程序符合《湖南省行政程序規定》要求，其中對有關豬場建設成本進行了專業測算。而上訴人認為應當按照市場評估價格對其養殖場進行補償，因案涉養殖場的關停系功能性關停，並非對整個養殖場的徵收補償，上訴人對該土地及其地上建築物仍可合法使用，且案涉土地為集體土地，上訴人要求對養殖場進行市場評估沒有法律依據。同時，上訴人雖然提出補償依據不合法，但其並未向法庭提交養殖場前期投入的建設成本依據，其認為涉案補償辦法規定的補償標準明顯低於其投入成本也沒有事實依據。故一審法院認定1號補償決定並無不當，有事實和法律依據，衡陽市政府作出的11號複議決定程序合法，結論正確，可予維持。
此外，上訴人提出祁東縣政府應當賠償其採取不當手段變賣其牲豬的損失，因該賠償請求系在二審中正式提出，本院對此進行了調解，但調解不成，上訴人可以就該訴訟請求另行起訴。
綜上所述，上訴人的上訴理由不能成立，本院不予支持。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決如下：
駁回上訴，維持原判。
本案二審案件受理費50元，由上訴人祁東縣德勝牲豬養殖場負擔。
本判決為終審判決。
