最高人民檢察院關於人民檢察院適用
認罪認罰從寬制度情況的報告
——2020年10月15日在第十三屆
全國人民代表大會常務委員會
第二十二次會議上
最高人民檢察院檢察長 張軍
全國人民代表大會常務委員會：
根據本次會議安排，我代表最高人民檢察院報告人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況，請予審議。
完善刑事訴訟中認罪認罰從寬制度，是黨的十八屆四中全會作出的一項重大改革部署。2016年7月，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第二十六次會議，審議通過關於認罪認罰從寬制度改革試點方案。全國人大常委會加強立法保障和監督支持，2016年9月作出決定，授權在北京等18個城市開展試點；2017年12月審議試點工作中期報告，提出監督指導意見；2018年10月修改刑事訴訟法，固定、發展試點成果，明確規定犯罪嫌疑人、被告人自願如實供述自己的罪行，承認指控的犯罪事實，願意接受處罰的，可以依法從寬處理。這是中國特色社會主義刑事司法制度的重大創新，豐富了刑事司法與犯罪治理的“中國方案”。
一
認罪認罰從寬制度的重大意義及實踐效果
新中國成立七十多年來，我們黨領導人民創造了世所罕見的經濟快速發展奇蹟和社會長期穩定奇蹟。伴隨著改革發展和法治進步，刑事犯罪從立法規範到司法追訴發生深刻變化。特別是近20年來，刑事案件總量不斷增加，檢察機關受理審查起訴刑事犯罪從1999年82.4萬人增加到2019年220萬人；刑事犯罪結構發生重大變化，起訴嚴重暴力犯罪從16.2萬人降至6萬人，醉駕、侵犯知識產權、破壞環境資源等新型危害經濟社會管理秩序犯罪大幅上升，被判處三年有期徒刑以下刑罰的輕罪案件佔比從54.4%上升至83.2%。中國特色社會主義刑事司法制度跟進、適應，各類犯罪總體得到及時有效懲治，人民群眾收穫實實在在的安全感。
新時代，人民群眾在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面有內涵更豐富、水平更高的需求，希望司法政策與時俱進，期盼社會長治久安；司法機關案多人少矛盾日益突出，必須遵循司法規律，優化司法資源配置，推動案件繁簡分流。在這一歷史背景下，黨中央決定建立認罪認罰從寬制度，不僅著眼於提升訴訟效率、節約司法資源，更著重於化解社會矛盾、促進罪犯改造。2019年1月至今年8月，在監察機關、人民法院、公安機關和司法行政機關支持配合下，全國檢察機關在依法嚴懲嚴重刑事犯罪的同時，適用認罪認罰從寬制度辦結案件1416417件1855113人，人數佔同期辦結刑事犯罪總數的61.3%，這一制度在推進國家治理中的優勢充分彰顯。
一是有效促進社會和諧穩定。犯罪嫌疑人自願認罪認罰，有助於增強接受教育矯治的自覺性，更好迴歸社會，最大限度減少社會對立面。適用這一制度辦理的案件中，一審後被告人上訴率為3.9%，低於其他刑事案件11.5個百分點。同時，將是否與被害方達成刑事和解、取得被害方諒解作為從寬的重要考慮因素，也有助於彌補被害方身心及財產受到的侵害，化解社會矛盾，修復被損害的社會關係。一些地方檢察機關在辦理破壞環境資源案件中，探索建立“認罪認罰+生態修復”機制。一些地方檢察機關在辦理涉眾型經濟犯罪案件時，教育、引導犯罪嫌疑人認罪認罰、退贓退賠，最大限度追贓挽損。
新冠肺炎疫情發生後，檢察機關落實依法防控要求，對暴力傷醫、危害防疫的製假售假、藉機詐騙等主觀惡性大、影響惡劣的案件依法從嚴追訴、從重懲治，警示犯罪、教育社會。同時，對於輕微刑事犯罪，教育、鼓勵犯罪嫌疑人如實供述、認罪悔罪，更有利消除因嚴格管控形成的對抗情緒，促進社會秩序穩定。涉疫案件認罪認罰從寬制度適用率為86.6%。
二是更加及時有效懲治犯罪。近年來，犯罪專業化、智能化、隱蔽化明顯增強，不論是偵查取證還是審查起訴、法庭審理，難度不斷加大。鼓勵犯罪嫌疑人主動坦白、如實供述，配合司法機關查明犯罪事實、獲取證據，有利於取證固證，及時、有效懲治犯罪。特別是一些團伙案件，犯罪嫌疑人往往訂立攻守同盟、對抗司法，通過認罪認罰從寬可以有效分化瓦解犯罪分子，實現對案件的深挖、徹查。四川省檢察機關辦理的一起4人販毒案，主犯始終不認罪，經過耐心細緻釋法說理，另外3人自願認罪認罰並當庭指證，促進案件得到依法處理。
三是顯著提升刑事訴訟效率。認罪認罰從寬，既在實體上體現從寬，也在程序上體現從簡。修改後刑事訴訟法構建了訴訟程序與案件複雜程度、認罪與否、刑罰輕重相適應的多層次案件處理機制，推動繁簡分流、簡案快辦、難案精辦。檢察機關適用該制度辦理的案件，起訴到法院後適用速裁程序審理的佔27.6%；適用簡易程序審理的佔49.4%；適用普通程序審理的佔23%，比2018年下降20個百分點。
四是更好保障當事人權利。堅持提速不降低質量、從簡不減損權利保障。高度重視被害方合法權益保護，細緻釋明認罪認罰從寬、刑事和解等具體法律規定，充分聽取被害人及其訴訟代理人對案件處理的意見。對33040名因犯罪侵害致生活陷入困境的被害人開展司法救助，發放救助金4.89億元。及時告知犯罪嫌疑人相關法律規定，讓其充分知悉認罪認罰的性質和法律後果；值班律師為犯罪嫌疑人提供法律幫助124.6萬人次。將是否認罪認罰作為判斷社會危險性的重要考量因素，認罪認罰案件不捕率高於整體刑事案件18.3個百分點；法院宣告緩刑案件佔36.2%，高出整體刑事案件6.9個百分點。
實踐證明，認罪認罰從寬制度完全符合我國現階段刑事犯罪結構變化和刑事訴訟制度發展規律，有利於更好實現司法公正與效率的統一，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，黨中央的決策部署和全國人大常委會的立法決定是完全正確的。
二
檢察機關落實認罪認罰從寬制度的主要做法
認罪認罰從寬制度的建立和完善，推動我國刑事訴訟程序、模式發生重大變化，也賦予檢察機關貫徹落實的更重責任。過去，審查逮捕、審查起訴往往以書面審查案卷材料為主，重定罪輕量刑、重程序推進輕認罪教育。適用認罪認罰從寬制度，檢察官不僅要與犯罪嫌疑人面對面，全面充分把握案件事實、有效運用證據和典型案例等，積極促進認罪認罰；還要細緻做好被害方工作，維護好被害方合法權益，讓其感受到、能認同、願接受被告人的認罪悔罪；還必須與律師深入溝通，聽取意見，達成一致；更要對法院同類案件裁判瞭然於胸，準確把握定罪量刑標準，確保指控和量刑建議獲得庭審採納、社會認可。庭前工作質效的根本性改進，促進了案件處理質量、效率和效果的明顯提升。去年全國兩會期間，一些代表提出檢察機關在落實認罪認罰從寬制度中應當發揮主導作用。這個“主導”就是實實在在的責任。最高人民檢察院加強組織領導，帶領各級檢察機關站位國家治理全局，著力更新司法理念，充分履行法定職責，與其他辦案機關一道，努力把這一制度落實到刑事訴訟各環節。
（一）在黨中央和地方各級黨委領導下，強化與相關執法司法機關協作配合。認罪認罰從寬制度涉及司法理念和刑罰觀念變革、司法資源優化配置，涉及偵查、批捕、起訴、審判各個環節，涉及公、檢、法、司等多個部門，是一項系統工程。各級檢察機關自覺堅持在黨的領導下推進制度落實，貫徹落實中的重大事項及時請示報告。同時，在分工負責、各司其職基礎上，主動與相關部門協調配合，推動形成合力。一是出臺辦案規範。2019年10月，會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯合發佈關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見，對適用案件範圍和條件、“認罪”“認罰”的界定、從寬的把握、提出量刑建議等作出具體規定，為辦案一線提供操作指引。二是建立日常聯絡機制。各地執法司法機關密切溝通，相互通報制度適用情況，共同研究工作中的具體問題，統一適用標準和程序銜接。不少地方檢察機關還專門在公安機關執法辦案管理中心設立派駐檢察室。三是推動落實值班律師制度。值班律師承擔著為犯罪嫌疑人提供法律幫助、見證簽署認罪認罰具結書等職責，是落實這一制度的重要參與者。各地檢察機關主動與司法行政部門溝通，法律援助工作站已覆蓋55%的基層檢察院，天津、重慶、雲南等地基層檢察院實現值班律師派駐全覆蓋。一些地方檢察機關還配合司法行政機關探索通過政府購買服務、跨區域統籌調配等方式，妥善解決值班律師不足難題。今年8月，“兩高三部”發佈法律援助值班律師工作辦法，進一步細化值班律師的職責和具體要求。
四是協同創新釋法。認識到位、理解準確是正確實施的前提。最高人民檢察院專門製作法治宣傳片，以淺顯、新穎的動漫形式闡釋認罪認罰從寬制度。在公安部大力支持下，今年7月起已在全國93%的看守所、69%的派出所、87%的公安機關執法辦案管理中心循環滾動播放，一些犯罪嫌疑人受感召後主動認罪認罰。江蘇省如皋市公安機關辦理一起重大盜竊案時，犯罪嫌疑人一直“零口供”，反覆觀看法治宣傳片後，主動約見檢察官，如實交代犯罪事實，並帶著偵查人員辨認作案現場、提取贓物，使案件順利偵破。（二）立足批捕、起訴職能，切實履行指控證明犯罪主導責任。認罪認罰從寬制度全面實施之初，由於工作量、工作難度大大增加，檢察辦案普遍存在不敢用、不願用、不善用的問題。2019年1月，檢察環節認罪認罰從寬制度適用率只有20.9%，2019年6月仍只有39%。針對刑事案件一審後認罪服判率在80%以上、判處三年有期徒刑以下刑罰案件也在80%以上，最高人民檢察院提出要堅持實事求是，積極主動擔當，全面落實制度規定。經過持續有力督導，2019年12月檢察機關辦理刑事案件適用認罪認罰從寬制度的比例已達83.1%。今年以來，儘管疫情期間受看守所封閉、值班律師難以到位等因素影響，適用率一度有所下降，但1至8月整體適用率仍達到83.5%。
充分發揮審查起訴前連偵查後接審判、承上啟下的優勢，協同偵查、審判機關用好認罪認罰從寬制度。在審查逮捕環節就注重做好犯罪嫌疑人的釋法教育工作，並引導偵查機關全面收集、固定證據包括量刑證據。檢察機關適用該制度辦理的案件中，偵查環節建議適用的從2019年1月的23.6%上升到今年8月的35.5%。主動做好訴審銜接，法院適用該制度審理的案件，檢察機關建議適用的佔97.3%。
依法用好起訴裁量權。對犯罪嫌疑人認罪認罰，依照法律規定不需要判處刑罰或可能判處免予刑事處罰的輕微刑事案件，依法作出不起訴決定208754人，佔適用該制度辦理案件總人數的11.3%。
充分運用確定刑量刑建議。犯罪嫌疑人認罪認罰的，檢察機關應當就主刑、附加刑、是否適用緩刑等提出量刑建議，這是辦理認罪認罰案件的法定環節。量刑建議儘量具體、明確，更有利犯罪嫌疑人認罪認罰，減少反悔和不必要的上訴。基於此，“兩高三部”關於適用認罪認罰從寬制度的指導意見明確提出，辦理認罪認罰案件，人民檢察院一般應當提出確定刑量刑建議；對新類型、不常見犯罪案件，量刑情節複雜的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建議。最高人民檢察院認真落實，修訂量刑建議指導意見，並與最高人民法院共同修訂常見犯罪量刑指導意見，細化量刑標準；下發指導性文件和典型案例，加大培訓力度；要求各地檢察機關注重聽取犯罪嫌疑人及其辯護人、值班律師的意見，做細做實量刑協商。2019年1月至今年8月，量刑建議採納率為87.7%。其中，提出確定刑量刑建議率從27.3%上升至76%；庭審對確定刑量刑建議採納率為89.9%，高於幅度刑量刑建議採納率4.3個百分點；確定刑量刑建議案件上訴率為2.56%，低於幅度刑量刑建議案件3.1個百分點。
（三）秉持客觀公正立場，該嚴則嚴、當寬則寬，確保依法準確適用。檢察官既是犯罪的追訴者，又是無辜的保護者。各級檢察機關嚴格落實法律規定，依法公正辦案，確保無罪的人不受刑事追究、有罪的人嚴格依法追訴。一是堅持法定證明標準。全面審查、認定在案事實、證據，決不為片面提高效率而犧牲公正，決不因犯罪嫌疑人認罪而降低證據要求和證明標準。對3949名犯罪嫌疑人在偵查階段認罪認罰，但經審查認為證據不足，不能認定其有罪的，依法作出不起訴決定。堅持以事實為依據、以法律為準繩，嚴把罪與非罪界限，強化認罪認罰自願性和合法性審查，嚴防被迫認罪、替人頂罪等冤錯案件。二是全面貫徹寬嚴相濟刑事政策。辦理認罪認罰案件不受罪名或法定刑的限制，但並非只要認罪認罰就一律從寬，還要區分具體案件性質、情節和對社會的危害程度，綜合權衡從嚴、從寬因素，做到區別對待、罰當其罪。對輕罪案件特別是因民間糾紛引發的輕微刑事案件，儘量依法從簡從快從寬處理。對社會危害不大的初犯、偶犯、過失犯、未成年犯，一般應當體現從寬，今年以來未成年人犯罪案件適用率為88.4%。對犯罪性質和危害後果特別嚴重、犯罪手段特別殘忍、社會影響特別惡劣的，依法從嚴追訴、不予從寬。北京市檢察機關辦理一起組織、領導、參加黑社會性質組織案時，主犯在庭審中表示認罪認罰，但檢察機關認為其作為黑社會性質組織首要分子，專門針對老年人房產實施“套路貸”犯罪，致72名被害人經濟損失1.8億餘元，犯罪性質惡劣、危害後果嚴重，遂提出依法不予從寬處罰的意見，庭審採納。
（四）強化內外部監督制約，防範廉政風險。認罪認罰後是否從寬、從寬幅度如何把握，事關犯罪嫌疑人切身利益。檢察環節不僅有捕、訴裁量權，量刑建議更直接影響最終裁判，廉政風險隨之加大。各級檢察機關自覺接受派駐紀檢監察機構監督檢查、公安機關和審判機關程序制約，同時著力完善內部監督制約機制。今年5月，最高人民檢察院發佈辦理認罪認罰案件監督管理辦法，全面梳理辦案風險點，明確部門負責人、副檢察長、檢察長的監督管理職責，構建全流程監督管理體系。規定當面聽取辯護人、被害人及其訴訟代理人意見時，檢察人員不得少於兩人，且應當在工作時間和辦公場所進行。量刑建議應當與審判機關對同類、情節相當案件的判罰尺度基本一致，特殊情況須說明理由和依據。對擬不批捕、不起訴的，需報檢察長決定。對被害人不諒解或不同意從寬處理的案件擬不起訴的，視情邀請代表、委員、律師、專家學者等參與公開聽證。健全案件評查、績效考核、失責懲戒和執紀問責相銜接的制度機制，重點對量刑建議明顯不當、犯罪嫌疑人認罪認罰又反悔、當事人不服提出申訴等案件進行監督。以更嚴格的要求落實過問或干預、插手司法辦案記錄報告的“三個規定”，築牢司法廉潔“防火牆”。
（五）加強政治、業務建設，著力提升辦案能力。認罪認罰從寬制度對檢察官的能力素質提出全新要求。最高人民檢察院與最高人民法院共同舉辦法官、檢察官和律師同堂培訓，促進形成共同司法理念。舉辦專題培訓班，邀請專家學者、資深法官解答辦案中的疑難問題。落實案例指導制度，發佈33個適用認罪認罰從寬制度的指導性案例和典型案例。加強智慧檢務建設，改造升級檢察機關統一業務應用系統，增加法律檢索、類案分析、量刑輔助等功能；推廣認罪認罰案件遠程提訊、遠程庭審、遠程送達等機制。深化與法學界務實合作，為完善和落實認罪認罰從寬制度提供理論支撐。
三
落實認罪認罰從寬制度中的主要問題和困難
認罪認罰從寬制度全面實施以來，整體運行順暢，但由於尚處起步階段，工作中還存在不少問題和困難。
（一）制度適用不平衡。部分檢察人員認識不足，片面強調工作量和工作難度大大增加、案多人少，因而不想用、不願用。確定刑量刑建議提出率和法院採納率地區差異明顯，提出率高的省份達78.8%，低的只有27.7%；採納率高的省份達97.5%，低的只有69.9%。由於耗時費力，對擬提出緩刑或者管制刑建議的犯罪嫌疑人開展社會調查評估積極性不高。對一些符合條件的案件，未主動建議適用速裁程序。普法宣傳不夠，做當事人工作時易遭遇不理解甚至誤解，制度的社會認知度還有待提高。
（二）辦案質效待提升。有的檢察官審查把關不嚴，存在因認罪認罰而降低證據要求和證明標準的問題。有的檢察官因片面追求適用率，遷就犯罪嫌疑人或辯護律師，影響案件公正處理。耐心細緻釋法說理不夠，有的被告人或為了“留所服刑”通過上訴打時間差，或利用“上訴不加刑”原則碰運氣，違背具結承諾反悔上訴。對被告人反悔上訴和法院未採納量刑建議案件的抗訴條件把握不準，該抗不抗、不該抗而抗問題都存在。
（三）銜接配合需加強。作為一項新制度，執法司法機關相互配合、制約總體較好，同時也存在經驗不足、認識不夠統一等問題。與偵查機關溝通不夠，部分地區偵查階段主動適用制度、促進認罪認罰教育較少。一些檢察官、法官對量刑建議認識有較大差異。有的檢察官把刑事訴訟法規定的“人民法院依法作出判決時，一般應當採納人民檢察院指控的罪名和量刑建議”錯誤理解為都要採納；有的提出確定刑量刑建議說理不充分。量刑建議協商機制不健全，主動聽取律師意見不夠，影響量刑協商效果。值班律師資源緊缺和經費保障不足問題不同程度存在，西部地區尤為突出，一些案件犯罪嫌疑人主動認罪認罰卻缺乏律師參與。
（四）能力素質不適應。檢察官運用認罪認罰從寬制度辦理疑難、複雜、新型案件能力不足，不善於釋法說理、溝通協調。有的量刑建議提出程序不規範，不同檢察官對量刑標準把握和理解不同，特別是對緩刑、財產刑量刑建議把握不準，有的量刑建議不當。檢察官被圍獵、腐蝕的風險加大。
四
深化落實認罪認罰從寬制度的工作措施和建議
推進國家治理體系和治理能力現代化，必須把認罪認罰從寬制度進一步做實、做好。檢察機關要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，緊緊圍繞黨和國家工作大局，深刻把握新時代人民群眾需求、刑事犯罪發展態勢，積極主動規範適用，更好履行在指控證明犯罪中的主導責任，努力實現司法辦案政治效果、法律效果和社會效果有機統一。
（一）堅持依法該用盡用，讓認罪認罰從寬制度更好服務經濟社會發展。深入學習貫徹習近平總書記全面依法治國新理念新思想新戰略，全面貫徹寬嚴相濟刑事政策，對嚴重危害國家安全、公共安全和社會治安，嚴重影響人民群眾安全感的刑事犯罪，堅決依法從嚴打擊；對輕微刑事案件依法從寬處理，促進社會和諧。深刻認識這一制度對於化解社會矛盾、促進國家治理的重大意義，積極穩妥推進形成依法適用的自覺。把認罪認罰從寬制度融入做好“六穩”工作、落實“六保”任務，在涉民營企業平等保護、脫貧攻堅等案件中，教育促使更多犯罪嫌疑人認罪認罰，更好服務統籌推進疫情防控和經濟社會發展。
（二）狠抓準確規範適用，不斷提高辦理認罪認罰案件質量與效果。全面落實“兩高三部”指導意見，從嚴規範檢察環節適用程序。完善認罪認罰自願性、真實性保障機制，防止虛假認罪。落實繁簡分流，依法建議更多適用速裁程序和簡易程序，切實提升辦案效率。落實少捕慎訴慎押司法理念，對犯罪嫌疑人認罪認罰的，依法能不逮捕的就不捕、能不起訴的就不訴。完善認罪認罰案件抗訴標準，對法院採納量刑建議後被告人沒有正當理由反悔上訴，或者量刑建議並無明顯不當而未被採納，符合抗訴條件的，依法審慎提出抗訴，維護制度嚴肅性和司法公信力。健全量刑協商機制，探索建立控辯協商過程同步錄音錄像制度，提高控辯協商的透明度、公信度。規範量刑建議提出程序，強化對重大疑難複雜案件、影響性案件量刑建議的審核把關。推廣應用智能輔助系統，提升量刑建議精準度。針對性加強釋法宣傳，增進社會公眾的理解和認同。
（三）強化與相關機關協作配合，共同推進認罪認罰從寬制度穩健運行。會同公安機關健全認罪認罰案件快速辦理機制，強化對偵查取證的引導，從源頭提高、保證案件辦理質量。與最高人民法院共同研究細化量刑標準和量刑指引，進一步明確“從寬”的具體標準和不同階段認罪認罰從寬的差異。加強與司法行政機關協作，完善不同訴訟階段值班律師之間、值班律師與辯護律師之間的工作銜接機制，更充分發揮值班律師、辯護律師在落實這一制度中的作用。健全政府購買法律援助服務工作機制，著力解決值班律師資源緊缺和經費不足問題。
（四）強化自身建設，解決能力素質不適應問題。加強業務培訓和崗位練兵。注重類案總結分析，建立認罪認罰案例庫，為基層一線辦案提供參考。將辦理認罪認罰案件的質量、效率、效果納入檢察官業績考評，促進提升社會治理功效。深化落實辦理認罪認罰案件監督管理辦法，嚴格執行過問或干預、插手司法辦案記錄報告的“三個規定”，堅決防止徇私枉法、權錢交易、權權交易，堅決防止人情案、關係案、金錢案。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，列席會議的各位代表：認罪認罰從寬制度得到各級人大有力監督支持。兩年來，5個省級人大常委會聽取檢察機關實施情況專項報告。59位全國人大代表對落實這一制度提出意見建議，其中18位代表提出書面建議。最高人民檢察院邀請全國人大代表對地方檢察機關實施情況進行專題視察，當面聽取意見建議。全國人大常委會專門聽取人民檢察院適用認罪認罰從寬制度情況的報告，充分體現了對檢察工作的高度重視。全國檢察機關將更加緊密團結在以習近平同志為核心的黨中央周圍，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實本次常委會審議意見，勇於擔當，迎難而上，更好落實認罪認罰從寬制度，助推國家治理體系和治理能力現代化，為實現“兩個一百年”奮鬥目標和中華民族偉大復興的中國夢作出新貢獻！（檢察日報）
