作者｜李學武「中國人民銀行西安分行副行長」
文章｜《中國金融》2020年第7期
全面高效履行宏觀審慎職責，是新時代建立現代中央銀行制度的重要內容，也是依法完善中央銀行治理體系和提升治理能力的重要組成部分。基層中央銀行作為宏觀審慎政策自上而下傳導和實施的主體，亟須就宏觀審慎管理工作的功能定位、目標手段、保障機制等進行深入研究思考，這對促進現代基層中央銀行建設具有重要的現實意義。
基層中央銀行宏觀審慎政策執行定位
宏觀審慎政策執行既涉及貨幣政策、金融穩定、外匯管理等基層中央銀行內設部門，又涉及中央金融監管部門地方分支機構、地方金融監管部門等對外部門，準確把握好政策定位是基層中央銀行執行宏觀審慎政策的首要問題。
與貨幣政策的定位：協同發力，補充強化。貨幣政策主要針對整體經濟和總量問題，側重於經濟和物價水平的穩定；宏觀審慎政策主要針對時間維度和結構維度上的系統性金融風險，抑制金融順週期波動，防範跨市場的風險傳染，側重於維護金融穩定。貨幣政策與宏觀審慎政策並不是簡單的加總，而是對原有宏觀政策調控框架的豐富和完善，兩者相互補充和強化，是我國金融調控的“兩大支柱”。基層中央銀行是貨幣政策和宏觀審慎政策執行的主體，目前貨幣政策傳導機制和工具已經成熟，但宏觀審慎政策落實到基層還未能形成有效的傳導機制和工具。因此，需要在加強兩個政策間的協調與配合、構建區域宏觀審慎工具箱、宏觀審慎工具使用效果評估等方面不斷進行探索，從而確保貨幣政策執行和宏觀審慎政策執行在基層順暢傳導。
與微觀審慎政策的定位：協調配合，相互補充。宏觀審慎監管與微觀審慎監管儘管在監管目標、監管工具等方面有較大區別，但二者密不可分。微觀審慎監管是宏觀審慎監管的基礎，為宏觀審慎監管實施提供支撐，需要整體服務於宏觀審慎監管。同時，微觀審慎政策存在合成謬誤，微觀個體穩健不代表宏觀整體穩定，需要宏觀審慎監管從系統角度加以統領指導。微觀審慎監管主體有義務定期共享與防範區域系統性金融風險有關的微觀監管數據與信息，宏觀審慎監管主體依據所掌握的數據與信息進行綜合研判，通過發佈早期風險預警、實施宏觀審慎工具等手段，防範區域系統性金融風險。
與其他金融監管部門的定位：牽頭抓總，統籌協調。基層中央銀行作為宏觀審慎政策的執行主體，需要充分發揮牽頭抓總和統籌協調作用。基層中央銀行可以依託目前正在推進的金融委辦公室地方協調機制建設，根據金融委辦公室地方協調機制的職責和宏觀審慎政策執行的需要，主動加強與地方政府、其他金融監管部門的溝通與協作，壓實金融機構主體責任、地方政府屬地責任和金融管理部門監管責任，統籌實施好宏觀審慎監管，形成宏觀審慎政策在基層落地執行的合力。
與基層中央銀行其他職能部門的定位：分工協作，發揮合力。由於宏觀審慎管理涉及不同部門、不同業務，且受制於機構編制精簡和內部管理，促使宏觀審慎政策發揮最大作用，需要不同部門之間加強分工協作，共同促進宏觀審慎政策在基層落地生根。宏觀審慎部門牽頭負責制定區域宏觀審慎政策框架和基本制度、系統重要性金融機構、金控公司等監管規則，其具體實施需要貨幣信貸部門的MPA、金融穩定部門的金融風險監測評估、外匯部門的跨境資金風險防範等工作提供支持和依據，並且在多部門多目標中保持動態綜合平衡。
基層中央銀行宏觀審慎工作的著力點
基層中央銀行宏觀審慎政策的目標主要是綜合運用宏觀審慎和微觀審慎等工具，防範區域系統性風險。因此，基層中央銀行宏觀審慎工作的著力點應包括以下幾個方面。
牢固樹立宏觀審慎理念。一方面從理論上界定宏觀審慎理念的具體內涵，明確宏觀審慎管理理念的指導原則，加強基層宏觀審慎理念的宣傳引導，為實踐中落實宏觀審慎理念奠定基礎；另一方面在實踐中豐富和完善宏觀審慎理念，以防範區域系統性金融風險為目標，關注宏觀審慎視角下影響區域長期經濟增長的關鍵金融運行指標，監測分析區域系統性金融風險，加強不同部門之間的監管信息整合和共享，利用宏觀審慎政策工具，通過逆週期性綜合管理手段，積極開展宏觀審慎管理實踐。
加強區域經濟金融監測分析評估。宏觀審慎政策執行的基礎和出發點是識別、判斷和處置區域系統性金融風險，因此基層中央銀行需要建立符合本區域實際的系統性風險監測評估指標，對區域經濟金融運行情況進行持續監測分析和評估，為宏觀審慎各項工作的開展奠定基礎，進而豐富基層中央銀行宏觀審慎政策框架。依據區域系統性風險的特徵，基層中央銀行一方面需要加大與區域金融體系相關聯的地方宏觀經濟分析，根據各項宏觀經濟指標準確判斷地方經濟發展所處的週期階段，分析宏觀經濟及經濟中各個部門與金融體系之間的互相影響，從而防範區域系統性金融風險；另一方面需要加強針對不同部門的風險監測，重點關注可能出現的風險點、易受衝擊的環節以及可能的傳播途徑，提高對區域系統性風險暴露的監測能力。
建立完善區域宏觀審慎工具箱。區域宏觀審慎工具箱應該保持動態性和開放性，從時間維度和結構維度兩方面構建。時間維度的工具包括：廣義上的資本類工具，包括動態撥備要求、逆週期資本緩衝等，結合區域宏觀審慎管理的需要，可以構建區域逆週期資本緩衝工具；針對特定部門的工具，包括貸款價值比、債務收入比和針對特定部門的風險權重；流動性工具包括流動性覆蓋比率、淨穩定融資比例、槓桿率、存貸比、差別存款準備金等。結構維度的工具包括：針對系統重要性金融機構的工具，如資本附加、額外損失吸收要求等，結合區域實際，構建區域系統重要性金融機構的總損失吸收能力要求（R-TLAC）；對經營活動許可範圍進行限制；退出機制，包括建立區域系統重要性金融機構危機管理小組、恢復和處置計劃、應急資本機制、問題機構處置等。
強化對區域系統重要性金融機構的識別、監管和處置。基層中央銀行有必要參考國際和國內系統重要性銀行的評估辦法，結合實際制定區域系統重要性銀行（R-SIBs）評估識別指標，通過評估結果確定區域系統重要性銀行。被認定為區域系統重要性金融機構的，無論其是否會產生系統性風險，基層中央銀行都應作為宏觀審慎監管主體，履行相應監管職責；非區域系統重要性金融機構如果未產生系統性風險，則由其他微觀監管部門進行監管，一旦產生系統性風險，則微觀監管應以宏觀審慎監管為先，基層中央銀行出於宏觀審慎監管的需要及時介入處置。
加強金融控股公司監管。當前針對金融控股公司的監管還存在短板，金融控股公司並不直接接受金融監管部門的監管，而更多的是作為股東通過持有金融機構的股權間接地接受金融監管，因此監管的力度和有效性還有待加強。就基層中央銀行而言，金融控股公司設立在省級層面的機構較多，因此監管資源需要更多地傾向於省級分支機構，通過現場檢查、非現場檢查等手段，加強穿透式監管，防範區域系統性金融風險。針對基層中央銀行不同部門的業務性質，可以針對金融控股公司和類金融控股公司，開展中央銀行內部（企業）評級工作，將符合監管標準的準金融控股公司納入調查統計部門的“景氣調查定點企業”進行持續監測分析，進而輔助金融控股公司監管。
構建宏觀審慎綜合評估體系。評估是強化區域宏觀審慎管理、防範系統性金融風險的重要舉措。金融監管部門已經建立了宏觀審慎評估體系、中央銀行金融機構評級、中央銀行內部（企業）評級、銀行保險機構治理監管評估等機制，宏觀審慎壓力測試、區域系統重要性金融機構評估等機制也在探索完善中。但目前評估分散在不同的金融監管部門及其業務部門中，尚未形成有效的合力，需要加快構建包含上述內容的全面的綜合評估體系。評估結果可以作為合理配置監管資源、採取監管措施和行動的重要依據，並在現場檢查、非現場檢查、差別存款準備金、再貸款、窗口指導、風險提示、監管評級、監管通報等環節加以運用。
宏觀審慎政策落地的保障機制
宏觀審慎政策內容多、範圍廣，為了確保宏觀審慎政策落實到基層，亟須在監管協調機制、機構設置、人才配置等方面建立起相應的保障機制。
建立健全監管協調機制。一是人民銀行省級分支機制應儘快承擔起金融委辦公室地方協調機制的職責，推動強化地方政府、監管部門、金融機構各方責任，加強在金融監管、風險處置、信息共享和消費者權益保護等方面的協作，更好地服務實體經濟，防範金融風險。
二是建立信息共享機制，微觀金融監管部門需要積極配合基層中央銀行實施宏觀審慎監管，及時提供現場和非現場監管數據和資料，促進宏觀審慎監管信息和微觀審慎監管信息的及時全面共享。充分利用大數據、區塊鏈等科技手段，建立宏觀審慎管理共享數據庫，提高信息資源共享質量和效率。三是逐步建立監測分析機制、信息報送機制、有效的溝通協調機制和跟蹤研究機制，積極為上級行開展宏觀審慎管理工作提供支持。優化基層中央銀行機構設置。建議在擬出臺的人民銀行分支機構三定方案中，賦予各省級分支機構在轄區靈活設置宏觀審慎管理部門的權限。總體上可按照“1（總行）+1（分行）+N（地市）+0（縣支行）”的方式設置機構，作為宏觀審慎政策上下傳導的中樞，省級分支機構層面建議合併或新成立宏觀審慎部門；地市中心支行宏觀審慎職責可以分佈在貨幣信貸、金融穩定、外匯管理等部門；縣支行不再設立專門的宏觀審慎機構，具體業務職能主要是配合上級行執行。
配置高素質專業化的人才。 應根據宏觀審慎機構設置和職能設置情況，按照“擴大數量、優化存量，先選先用、邊育邊用”的原則，培養一批基層中央銀行宏觀審慎人才隊伍。在擴大數量方面，通過新增補充或人員調劑的方式，增加從事宏觀審慎工作的人員數量；在優化存量方面，依託現有的人員，合理調整分工，確保宏觀審慎工作有序運行；在先選先用方面，最大程度地按照“人隨業務走”的思路，選用曾經承擔過或熟悉宏觀審慎管理的人員，從而保證業務的連續性；在邊育邊用方面，加強宏觀審慎管理專業人才教育培訓，為宏觀審慎工作後備幹部梯隊建設打下堅實基礎。■
閱讀更多 中國金融雜誌 的文章
