明治初期的报纸，是在明治政府的保护下发展起来的。但是，政府内部的矛盾斗争影响到报纸，结果，政府对报纸的政策也发生了变化，由保护而转向了镇压。
明治四年以后，明治政府机构内部的其他省与大藏省之间由于经费问题发生了矛盾。明治五年末，司法、文部两省提出了增加经费定额的要求。当时，大藏相大久保利通外出，掌握实权的井上馨驳回了上述两省的要求。明治六年，再次提出这一问题。司法相江滕新平与井上馨矛盾激化。井上为此提出辞职要求，其副官涉泽荣一也追随井上，表明了辞职意向。
当时,井上、涉泽二人通过太政大臣三条实美曾联名提出“关于财政改革的奏议”。这是一份秘密文件，然而，却泄漏出去，被《日新真事志》、《新闻杂志》发表了。因此，日本财政危机明朗化，给整个社会造成很大冲击。这次事件发生之后，政府认识到必须对报纸严加控制。
另一方面，明治五年十月，“征韩论”(主张侵略朝鲜——译者注)者西乡隆盛、后滕象二郎、板垣退助、副岛种臣等人被反征韩论一派赶下台。各报都刊登了这一消息，言论界马上活跃起来。政府在与征韩论者决裂之前，已报纸发行条例，企图防止奥论沸腾。这个条例强化了对报道的限制，规定禁止议论和批评政治、禁止评论外交是非。但是，实际上并没有产生任何作用。
一、明治时期报界的言论黄金时代
明治七年十一月七日，因主张“征韩论”而失败的江滕，板垣、后滕、副岛等人，向左院提交了“设立民选议院建议书”，第二天，这份建议书即在《日新真事志》上刊登出来。随后，报纸展开了激烈论战。日本历史把争论双方称为民权派和官权派。
“民权派”主张及早开设国会，“官权派”与政府唱一个调子，主张自下而上进行，逐步达到开设国会的目标。民权派的报纸有《东京曙新闻》、《朝野新闻》、《邮便报知》、《横滨每日》；官权派报纸是《东京日日》。《日新真事志》采取中立态度，两派意见均予发表。于是，以江滕等人的建议为开端，报纸作为表现政治立场的言论机关，展开了激烈论争，报界出现了言论的黄金时代。
二、明治时期两派报纸的基本情况
《东京曙新闻》，前身是木户孝允提议创刊的《新闻杂志》，明治八年改为《黎明》，后又改为《东京曙新闻》。该报经营者是青江秀，青江秀原主管政府钞票发行事务。青江秀又依靠主管电信的芳川显正，连续发表文章，一度强调“民选议院尚早”，与社会與论背道，销路大减。后来，古泽滋、大井宪太郎参加该报编辑工作，改唱急进的民权论。末广重恭也曾为该报执笔撰文。末广转入《朝野新闻》之后，关新吾、网本武雄参加了该报工作。
《朝野新闻》，它的前身是明治五年十一月创刊的《公闻通志》，于明治七年改为《朝野新闻》。社长是从欧美归国的旧幕臣成岛柳北，大槻磐溪为客员编辑。从十月起辟“评论栏”，柳北又开辟了“杂录栏”。“杂录栏”以轻松笔调评论时事，博得读者喜爱。这是短评的先驱。不久，末广重恭退出《东京曙新闻》，担任了该报评论的主笔。
《邮便报知新闻》创刊以后，第一任编辑为小西义敬，明治七年六月，始邀请旧幕臣栗本锄云出任编辑，进而又聘请经常给《日新真事志》写稿的古泽滋担任主笔对政府进行抨击。但是，这种作法违背了该报创始人前岛密的办报方针，因此，小西与前岛分道扬镳。后来，古泽也离开该报，小西又从庆应义塾请来滕田茂吉、箕浦胜人、牛场卓三，继续积极宣传“急进论”。
《横滨每日新闻》。作为日本最早的日报，一度由岛田丰宽经营，其养子岛田三郎为编辑主任。岛田三郎升任元老院书记官以后，岛田丰宽请《东京曙新闻》的肥塚龙接替编辑职务。从明治八年起，约二年时间，肥塚在言论界展开论战，后病倒，将这一职务让给杉村璿。
《东京日日新闻》。该报于明治六年九月请岸田吟香、旧幕臣甫喜山景雄参加办报工作，加强了阵容。第二年末，福地源一郎也来到该报，之后，该报曾登载“太政官记事”，并创办了社论栏。这期间，末松谦澄也投入本报工作，执笔翻译国外新闻并担任社论的写作。
《日新真事志》如前所述，由于该报作为独家新闻登了井上、涉泽的财政意见书和设立民选议院的建议书，因此声价很高。经营该报的布菜克，将两种完全对立的见解在报上同时发表，点燃了大论战的战火，不久，该报停刊。
以上便是当时各报概况。当时各报记者的共同点是，他们大部分是旧幕臣出身，旧幕臣之中，“洋学者”居多，善于办报。又因他们对新政府采取批判态度，所以，必然展开反新政府的宣传。福地源一郎是一个例外，但是，尽管有福地这样的个别人物，旧幕臣在自由民权方面所发挥的作用仍然是不能忽视的。
三、由于矛盾越演越烈，最终导致日本历史上出现了空前的言论恐怖时代
民权派报纸的言论占压倒多数，而且日渐激烈，自由民权运动无论如何也压制不下去了。明治八年二月，由于井上馨的斡旋，在朝的大久保利通、伊藤博文，在野的板垣退助、木户孝允等人，集合于大阪，代表二派进行协商，达成了暂时的妥协。结果，于当年四月，召开了地方官会议。但是，会议的内容使世人失望，社会上要求设立民选议院的呼声反而更加高涨。这中间，杂志《评论新闻》以过激言论攻击政府，政府于明治八年六月二十日公布了《新闻纸条例》，二十八日又公布了“排谤律”，决定彻底取缔言论自由。
《新闻纸条例》中，首先将“禁止发行”这一行政处分条文化;在诽谤律中，规定有“不敬罪”，“侮辱官吏罪”，一般的“名誉毁损罪”等等。总之，这是一个相当严厉的法律，他甚至对新闻记者规定了刑律。因而，报界方面受到极大震动。法令公布后，一时间报界悄然无声。报纸版面上只登些空洞无物的文章。在这种情况下，《东京日日新闻》的福地源一郎和岸田吟香、《邮便报知新闻》的滕田茂吉、《评论新闻》的横濑文彦、《东京曙新闻》的末广重恭等，前往政府提出质问，要求举例说明，具体到什么程度才算违反条例。政府以、“按指令办事”驳回了他们的质问。
法令下达后的第一个牺牲者是末广重恭。他因上书反映条例问题以及在社论中引用上书中的内容，被监两个多月。并被罚款二十元。此后五年间，触犯法令者达二百人以，日本历史上出现了空前的言论恐怖时代。
四、日本新闻界与明治政府的斗争
最初，有关诽谤律是“共同存众”这一群众团体提出来的。旅英日本留学生在马场辰猪领导下，曾经定期举行集会，回国以后，小野梓以原有会员为中心，以思想修养为目的，创建了“共同存众”这一组织。当时，报纸常常登载某些“华族”(明治维新以后获得爵位者——译者注)的身世经历，并进行攻击，针对这种情况，“共同存众”会员向政府提出建议，要求公布一条尊重他人名誉的法令。政府采纳了他们的建议，并扩大了条例包含的内容，加进了不敬罪和侮辱官吏罪。实际上，公布如此严酷的条例，并非“共同存众”的本意，政府这样作只不过暴露了它利用民意巧妙地进行言论统治的真相。
前岛密的《梦中闲话》里，有这样的记述:
“《新闻纸条例》实际上是大久保利通制定的。大久保利通曾经说过，缩小言论自由必将遭到非议，我担心这种非议直到百年之后也不能免。然而，现在不得已，只能断然采取这种措施了。”
从这番话来看，说《新闻纸条例》是根据内务大臣大久保利通的授意制定的，恐怕不会错。这样，明治政府的新闻政策，明确地转向了对报纸进行镇压方面。
五、明治政府对报纸行业的镇压
尽管政府对报纸采取严厉镇压的政策，反政府的言论却更加激烈起来。人们把被捕入狱的记者作为英雄加以颂扬。明治九年六月二十八日，各报社有志之士在浅草寺召开“新闻供养大施饿鬼会”。会上，《朝野》的成岛柳北宣读了祭文，对政府的镇压进行了猛烈而深刻的抨击，当时新闻界的士气十分高涨。
于是，政府又以重用人材为借口，录用记者到政府作官。与《日新真事志》、《邮便报知》有关系的古泽滋、活跃于《日新真事志》、《东京曙》的大井宪太郎、《横滨每日》的岛田三郎等被安排到元老院，《邮便报知》的矢野文雄、犬养毅被安排到大藏省，《东京日日》的末松谦澄被安排到太政宫，《评论新闻》的小松原英太郎被安排到外务省。这样一些在新闻界有影响的人物均被委以重任。末广重恭说:“同行中，二十年始终执笔者，除我之外已无几人。”优秀记者多数都加入了政府的阵营。
一个很特别的情况是，《日新真事志》的经营者外国人布菜克，于明治八年一月，也被拉入政府，充任“太政官御用”。政府任用布菜克的条件是:雇用期间不得进行任何活动，须将原有新闻发行工作转让他人，并不得与其发生关系。虽然讲好雇用二年，但是，不到半年，布菜克就被解雇了。
这时，《日新真事志》终于衰落，并于同年十二月停刊。《新闻纸条例》第四条规定，禁止外国人经营和出版报纸。这个条例生效不到十几天，布菜克就被解雇，可以说不是偶然的。布菜克对政府的作法十分恼火，于第二年，即明治九年一月六日，未经政府批准，径自出版了晚报《万国新闻》，但仅出一期，就被政府查封了。
六、结语：
明治时期出台的《新闻纸条例》中还设有“禁止发行”的条款，但是，新闻报道内容方面出问题，其责任只限于编辑和执笔者。因此，即使有关编辑和执笔者受到惩处，报纸的主张仍可以继续贯彻下去。政府发现了这一漏洞，又增加了一项内容，即报纸报道妨碍国家安全时，内务卿有权命令停止发行，这就是说，原条例在出版手续方面作文章，追加条款扩大到对内容加以限制，对报纸的镇压比原来更严厉了。民权运动的言论活动方面，政府手中一个有利的武器，就是禁止发行和停止发行。
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