明朝中期由于统治者的短视，废除了著名的边境政策“开中法”，废除“开中法”虽然给朝廷省下来不少银子，却也导致边境逐渐缺衣少粮。
和逐渐衰弱的明朝边军相比，蒙古人的实力却是越来越强。蒙古人鞑靼部首领达延汗，也就是俗称的小王子统一蒙古诸部，实力日渐强盛。在他的带领下，蒙古骑兵横扫西起宁夏东至延绥，南到花马池、盐池、萌城乃至固原、韦州的大面积区域，让明帝国边境蒙受了巨大的损失。
由于边军战力下降，明廷无法抵御达延汗的报复行动。面对汹涌而来的蒙古铁骑，吃不饱饭的明边军纷纷溃败。
因此，在后来很长一段时间里，明军都丧失了在西北边境上的主动权。
到了嘉靖年间，由于九边长城体系尚未完成建设，再加上明边军战力堪忧，明廷对北方战事的抉择都异常谨慎。这段时间，明帝国的方针以防御为主。
面对如此被动的局势，朝廷中的有识之士就意识到了恢复屯政和开中法，不过这些废除起来容易恢复起来却很困难，在明朝官僚的推诿扯皮下不了了之。最终，明廷仍不得不每年花费大量白银购买粮食供应边防。再加上嘉靖年间大修边墙，明廷在短时间内无法抽出财力和精力对付套虏。
复套
嘉靖二十五年(公元1546年)，面对日益严重的边患，时任三边总制的曾铣在嘉靖皇帝的支持下，提出来著名的复套战略
首先要做的是重新恢复成化年间的定期“搜套”行动，即春季人套“搜套”，秋季在边关守卫。将蒙古人赶出河套地区后，就要据河为城，分兵成守。这是复套的第一步。
第二步是在河套地区重新设立行都司、卫所州郡以及守巡兵备道进行管理，并且在收复的河套地区屯田，军民一户给田二顷，并引黄河水灌田。这样在数年之后，河套地区就可以尽数复耕，明帝国从而可将河套地区重新纳入实际控制区，最终彻底解决河套的蒙古诸部。
为了切实完成计划，曾铣向朝廷请求拿出精兵六万，加上山东枪手二千，在春夏之交的时候，携带五十天的粮饷，水陆交进，直捣蒙古人巢穴。
不过打仗就需要成本，而这次复套究竟要多少成本呢？曾铣为朝廷算了一笔账。
成本
先来看看前期“搜套”的成本和规模。以五十日为限，“搜套”需用精兵十万，其中马军六万，步军四万。
以五十日为限，“搜套”需用精兵十万，其中马军六万，步军四万。每名军士每日需粮食一升五合， 三个月一共用米十三万五千石。马军中有战马六万匹，其中包括驮马一万二千匹，每日给料三升，草一束。十万大军三个月就要消耗粮豆十九万四千四百石，草料六千四百八十万束。以当时一石米折银一两二钱、草一束折银二分来计算，共需要白银四十二万七千六百八十两。
这还只是平时的伙食费，再加上为鼓励军士奋勇作战，还需要给予厚赏和肉类酒水，预计需要犒赏银十五万两。总共用银达到了八十五万八千两。
如果复套计划前期成功的话，朝廷还要拿出二十万兵马负责守卫延绥和河套地区，防止蒙古人反扑。
二十万人除了要防卫河套地区，还要修筑防御工事，一共耗费白银达两百万两
除此之外，配合“搜套”作战的黄河战船等等的费用还没算在其中，而这些也是复套中不可忽视的费用。
也就是说，前期“搜套共需八十五万八千两，后期守卫和修筑工事一两年为期就需要四百万两，而且还不包括雇佣民车和饲养驮马以及牛等牲畜的费用。为了收复因为以前愚蠢政策导致的河套地区丢失，大明朝廷要拿出将近六百万两白银来填补这个大窟窿。
朝廷财政状况
俗话说，钱不是问题，但问题是没钱。废除“开中法”后，日益增长的边境正常花费已经让当时十分低效的明帝国财政系统捉襟见肘，更别说宏大的曾铣“复套”计划的花销了。因为他列举出来作为对比的都是当时明军边防的日常开销，不管他是否“复套”，那些钱都是要花的。 而他的“复套”计划则是要另外拿出钱来实行。|
明朝全国白银年收入仅为两百余万两，还有一百四十七万两的赤字，
所以说，复套在当时明朝的经济条件下是一个根本不可能完成的任务。曾铣的复套设想虽然好，但是在当时上南倭北虏的条件下，朝廷的财政状况仅仅可以自保。曾铣的计划只是空中楼阁而已，根本无法实现。
随着曾铣被朝廷政治风波所牵连，判处杀头，他的复套计划也就搁置下来，再也没有实施过了。
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