近日，國務院發佈《關於授權和委託用地審批權的決定》，引發輿論高度關注。下放用地審批權，核心在“放”，重點在“管”，是改革土地計劃管理方式的重要一步。目前，“放權”不等於“放鬆”的基調已向社會廣泛傳遞。但聯繫中國經濟發展“百年未有之大變局”，此次“放權”又釋放出了何種信號？本文將從對省督察、央地關係、事權劃分三個維度進行評論。
對省督察 強化國家監管正當時
強化中央對省級政府土地利用管理的監管，確保黨中央重大決策不折不扣落實到位，顯得尤為關鍵，要充分調動督察力量，確保審批權“放得下、接得住、管得好”。
地涉根本，土地問題歷來高度敏感，特別是在當前我國統籌推進疫情防控和經濟社會發展的特殊時期，審批權下放引發了各界關於耕地和永久基本農田保護、大城市規模擴張、地方政府抵押融資和房價上漲等問題的諸多猜測。但仔細梳理中央改革脈絡，國務院《關於授權和委託用地審批權的決定》傳遞出強烈的強化監管的信號。
“把審批放下去，把監管抓起來”，推進國家監管現代化、法治化，是“放管服”改革的核心，也是落實“六穩”要求，推進治理現代化的關鍵。黨的十九屆四中全會強調，“以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制”“適當加強中央在跨區域生態環境保護等方面事權”“健全自然資源監管體制”。《決定》要求，“要採取‘雙隨機、一公開’等方式，加強對用地審批情況的監督檢查，發現違規問題及時督促糾正，重大問題及時向國務院報告”。
當前特殊時期，各方利益湧動，牽一髮而動全身。強化中央對省級政府土地利用管理的監管，確保黨中央重大決策不折不扣落實到位，顯得尤為關鍵，而國家自然資源督察是強化“國家監管”的重要手段。
從2006年成立原國家土地督察機構，到2017年黨中央強調“國家土地督察機構要加強對省級政府實施土地利用總體規劃、履行耕地保護目標責任、健全耕地保護制度等情況的監督檢查”，再到新修訂《土地管理法》明確督察機構的法律地位，經過十多年篳路藍縷的實踐探索，督察機構在督導省級政府“嚴守耕地紅線、督導節約集約、維護群眾權益”方面形成了一整套工作方法，積累了豐富經驗。如2019年，督察機構按照“對著省、全覆蓋、看變化、曝典型”的要求，對31個省級政府和新疆生產建設兵團耕地保護特別是貫徹落實《中共中央國務院關於加強耕地保護和改進佔補平衡的意見》情況開展了督察，取得了積極成效。
大事難事看擔當，危重時刻顯本色。特殊時期，更要高度重視並積極發揮國家自然資源督察的作用，充分調動其力量，確保審批權“放得下、接得住、管得好”。
一要聚焦省級政府土地管理主體責任，以用途管制為抓手，以推進省級政府土地管理領域治理現代化為重點，督導落實省級政治責任、領導責任和管理責任。
二要結合例行督察等工作，督促地方做好促進經濟發展的重點項目用地保障，重點就國務院建設用地審批權下放、省級政府建設用地審批等方面開展督察；以節約集約用地為重點，關注“增存掛鉤”制度落實情況和重點地區投資強度、單位用地投入產出比等情況；以維護群眾權益為重點，就省級區片綜合地價制定公佈與調整情況開展督察；以風險防控為重點，密切關注審批權下放後“違規抵押融資”“樓市調控鬆動”等苗頭性問題。
三要增強“草搖葉響知鹿過、松風一陣知虎來”的見微知著能力，著力構建“早發現、早制止、嚴查處”機制，及時報告和督促整改重大問題、傾向性苗頭性問題，使問題“發現在初始，解決在萌芽”。
“改革之任，人人有責。”強化國家監督只是外在約束，激發省級政府內生動力、推動“善治”才是關鍵。期待各方共同努力，在“新時代、大變局”的特殊時期，營造更為良性健康的土地管理生態，推動社會經濟的巨輪在驚濤駭浪中行穩致遠。
（作者系國家自然資源督察武漢局黃廳）
央地關係 充分發揮中央和地方兩個積極性
當政府與市場的邊界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央與地方兩級政府的權責清晰了，中央抓好宏觀指導和監管，地方加大自主創新，兩者的治理效能才能產生疊加效應。
審批權的收與放，向來被視為央地關係調整的風向標。此次國務院下放用地審批權，賦予省級政府更大用地自主權，邁出了改革土地計劃管理方式的重要一步，也是構建新時代政府和市場關係、央地關係的積極探索。
我們知道，新時代政府與市場之間關係的一個鮮明特徵就是市場在資源配置中起決定性作用。當前，我國經濟已步入追求高質量發展階段。解決經濟發展“不平衡、不充分”問題，必須深化供給側結構性改革，提高土地等要素的供給質量，把優質資源配置到促進高質量發展的環節上，而這就需要減少政府對資源的行政配置，大力推進要素市場化改革。其中，土地作為基礎性要素，其市場化改革並不簡單關乎配置效率，更關乎整個要素市場化改革乃至經濟體制改革大局。
回看我國土地市場化配置之路，從“無償、無限期、無流動”到“有償、有限期、有流動”，從商業用地“招拍掛”到工業和經營性用地全面實行“招拍掛”，再到彈性出讓……土地配置方式的每一次轉變都是政府與市場博弈的結果，體現了政府在優化土地配置上的主動求變。但是，要全面構建市場起決定性作用的現代經濟體系，政府計劃管理土地的方式勢必需要改變。
一直以來，我國實行的是中央控制建設用地指標加地方政府實際掌握土地支配權的模式。然而，即便在最嚴格耕地保護制度和最嚴格節約用地制度“兩個最嚴格”的約束下，地方政府違法違規用地的衝動依然強勁。在有的地方，往往是“規劃跟著項目和開發商走”，一邊是低效閒置土地亟待盤活，一邊是項目“無地可落”，出現了用地指標“飢飽不均”“好鋼難以用到刀刃上”“劣幣驅逐良幣”等現象。究其原因，這當中有過去部門職能交叉導致地方事難辦的問題，也有因審批層級多而項目落地慢的問題，但也有唯GDP論政績下地方消極治理的問題。
黨的十九大提出，要按照權責一致原則，理順中央和地方權責關係，賦予地方更多自主權，構建從中央到地方權責清晰、運行順暢、充滿活力的工作體系。一方面，此次通過授權或委託試點賦予省級政府更大用地自主權，這種“選擇性授權”有利於發揮地方政府貼近基層、獲取信息便利的優勢以及主觀能動性，在規劃管控的前提下，因地制宜地配置土地資源，消除“規劃跟著項目走”的弊病，推動“項目跟著規劃走、要素跟著項目走”。
另一方面，有權必有責，“權責一致”還意味著權力與責任的對等與統一。早在2005年，國務院就出臺《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，明確了省級政府的耕保責任，2018年又加以修訂完善。從這個角度來講，此次“放權”又何嘗不是對地方耕保責任的一次壓實？
政府與市場，中央與地方，是推進國家治理現代化必須處理好的兩對關係。當政府與市場的邊界清晰了，政府之手才能有的放矢；而只有中央與地方兩級政府的權責清晰了，中央抓好宏觀指導和監管，地方加大自主創新，兩者的治理效能才能產生疊加效應。國家機構改革已進一步釐清了部際職能職責，為“放權”鋪好了路；新《土地管理法》也已對中央和地方土地審批權限進行了合理劃分，讓這次“放權”於法有據。期待此次“放權”能夠充分調動中央和地方兩個積極性，為土地市場化改革乃至經濟體制改革注入汩汩動能。
（作者系本報記者車娜）
事權劃分 期待用地制度改革下半場
賦予省級政府更大用地自主權，是解決耕地保護、糧食安全“市長缺位”而城市發展、住房民生“省長缺位”問題，從根本上解決人的城鎮化與土地城鎮化兩張皮問題，推進國家治理現代化的關鍵一步。
此次“放權”力度之大，甚至跑在新《土地管理法》前面，有為進一步修法立法衝鋒陷陣的意思，值得擊節讚賞。從長遠看，土地審批放權及8個省份改革試點，以土地為抓手的行政體制改革意義很可能超出人們預期。
用地審批是我國土地管理的一項基本制度。舊《土地管理法》嚴格規定用地審批權限和程序，在新增建設用地從嚴從緊、嚴格保護耕地等方面發揮了重要作用。但客觀上看，存在用地審批週期較長等問題，也導致了相關管理部門與地方政府的事權劃分衝突。
針對土地管理存在的問題，自然資源部近兩年推動用地審批制度改革有一定效果，但因有關法律法規限制，單純的審批措施優化難以從根本上解決用地審批環節多、事權錯位、週期長等問題。新《土地管理法》明確提出改革用地審批制度、下放審批權限，但國務院依然保留永久基本農田轉為建設用地的審批權，以及徵收永久基本農田、35公頃以上耕地、70公頃以上其他土地的審批權。此次國務院將保留的用地審批權通過委託方式在部分省份開展試點，是最具未來性且值得期待的地方。
為什麼這樣說？因為此次改革最重要部分就是賦予省級政府更大用地自主權。但中央政府在“下放審批權”同時也“加強監管權”，所以有“放權”也有“收權”。實際上，此次試點改革的意義，就是中央政府與省級政府土地事權再劃分，省級政府獲得更多自主權。
長期以來，我國用地審批週期長、層級高、環節多、事權錯位，中央承擔了部分應由地方政府承擔的事權，主要是說中央一級包攬了省級政府用地事權。有人舉例說，徵地補償安置方案由市縣人民政府制定實施，事權應屬於市縣級政府，但方案卻要層層審查後上報國務院。這個例子之所以容易引起誤解，在於本質上這並不是中央政府與市縣級政府的事權衝突，而是省級政府“虛位問題”。
隨著史無前例的工業化、城鎮化進程推進，在土地問題上，我國省級政府定位問題已成為迫切的現實問題。土地、人口的城鄉二元化格局，在省級政府土地事權問題上體現得最突出：從嚴格保護耕地、守住國家糧食安全底線到國家糧食安全“米袋子”省長負責制，省級政府都是責任主體。但在我國城市化工業化進程中，從所謂“土地財政”到房地產業發展，主體都是城市，一輪又一輪調控強調“因城施策”市長負責制，事實上成為用地問題“省長市長不見面”，表現為“市長強勢、省長弱勢”，而住房民生以及土地風險方面則又出現“市長焦頭爛額、省長無著手處”的現象。如此難免出現“省級機構多餘”“撤省設州”“弱幹強枝、虛省建州”等說法。此種說法看似奇談怪論，實則是時代課題之聲，就是要求在土地、人口問題上賦予省級政府更多權力與責任。
賦予省級政府更多自主權，事實上是科學化強化中央領導，而不是相反。理解這一點，特別是以土地審批權為觀察對象，對於理解中國治理的未來發展至關重要。黨的十九屆四中全會明確要求“賦予地方政府更多自主權”，中央經濟工作會議提出改革土地計劃管理方式，都意在強調賦予省級政府更多自主權。這是解決耕地保護、糧食安全“市長缺位”而城市發展、住房民生“省長缺位”問題，從根本上解決人的城鎮化與土地城鎮化兩張皮問題，推進國家治理現代化的關鍵一步。
（作者系新華社記者王立彬）
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