經濟導報記者 杜楊
3月12日，國務院印發《關於授權和委託用地審批權的決定(國發〔2020〕4號)》(下稱《決定》)。《決定》將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區、直轄市人民政府批准；試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批准土地徵收審批事項委託部分省、自治區、直轄市人民政府批准。
土地問題專家、中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長嚴金明認為，《決定》是進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權；但是，珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對於土地管理的要求並沒有放鬆。
以“放”促進“放管服”改革
根據《土地管理法》相關規定，在嚴格保護耕地、節約集約用地的前提下，進一步深化“放管服”改革，改革土地管理制度，賦予省級人民政府更大用地自主權。
實際上，我國“放管服”改革也進入深化拓展期，自然資源管理也從注重審批向完善監管和提供優質服務轉變，更多地向戰略性、全局性、前瞻性延伸。因此，中央政府授權和委託省級政府用地審批權的改革也是順勢而為，以實現自然資源治理體系和治理能力現代化的新時代要求。
所以嚴金明認為，《決定》實際就是以“放”促進“放管服”改革。
而且，各地也存在項目用地“落地難”和“落地慢”問題，《決定》賦予地方政府更大的權力自主調整土地利用空間佈局，從而提高審批效率、項目落地效率和土地利用效率，進而滿足改善營商環境、服務產業發展、提高基礎設施保障等用地需求，同時也有利於解決農村建設項目落地、助推鄉村振興的進一步實現。
然而，“增效”並非“增量”，《決定》並未對建設用地規模“鬆綁”，未來在各級國土空間規劃、土地供應計劃、空間用途管制的約束下，建設用地供應的關注重點仍然是挖“存量”，控“增量”，實現土地資源的可持續利用和社會經濟的可持續發展。
“放權”而非“放鬆”
據介紹，以往只能經過國務院審批的“基本農田”用途調整的權力，永久基本農田以外的農用地轉用審批全部下放國務院授權各省、自治區、直轄市人民政府批准，還把“基本農田”用途調整的權力，下放給北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶八個省級人民政府試點。
《決定》要求，按照持續加強改進最嚴格的耕地保護制度的要求，牢固樹立耕地數量、質量、生態三位一體保護理念，持續推進改革創新，著力建立規則明晰、嚴保嚴管、動態監管、責任追究的耕地保護監督機制，堅決守住耕地保護紅線。
嚴金明還提到，目前北京實行減量發展，嚴守建設用地規模底線，至2035年城鄉建設用地規模實現減量發展；上海仍然踐行“總量鎖定、增量遞減、存量優化、流量增效、質量提高”的“五量”調控思路。這說明對於國土空間規劃和空間用途管制的未來執行並沒有放鬆。
綜上所述，賦予省級人民政府更大用地自主權，實質上壓實省級政府責任，本質上還是要讓地盡其用、地盡其利，服務最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求，而非“為房地產用地鬆綁”。
“儘管用地審批放權，但十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地基本國策沒有改變，對於土地管理的要求並沒有放鬆。”嚴金明說。
落實政策 加強監管
“當然，任何政策的認知、擴散和實施都可能面臨諸多風險。”嚴金明還提出3點需要密切關注和評估的風險。
農用地轉為建設用地審批權的下放，會不會在短期內造成城市周邊耕地佔用速度加快，影響到耕地佔補平衡“佔一補一”“佔優補優”和“佔水田補水田”的具體落實，在一定程度上加劇佔而不補、佔優補劣的出現？審批權限下放會不會被社會誤讀為“集約節約利用不可行”“鼓勵省級中心城市擴張”“鼓勵土地財政”“鼓勵房地產業發展”，從而影響城市特別是省級中心城市在土地利用政策執行上擯棄“集約節約”的思路、回到“蔓延擴張”的老路？在新增建設用地指標規模限定的情況下，地方政府會不會通過城鄉建設用地增減掛鉤政策獲取週轉指標，由此催生過度減少農村建設用地、農民被迫上樓等侵害農民權利的行為？
嚴金明建議，政策的實施必須要以嚴格的引導規範和督查監管為基礎。自然資源部要加強對各省、自治區、直轄市人民政府用地審批工作的指導和服務，明確審批要求和標準，切實提高審批質量和效率；要利用信息平臺建立規範、公開、透明的項目審批監管機制，加緊制定完善負面清單、權力清單、責任清單，防止尋租行為發生，落實審批權責，將審批違規納入官員績效考核機制，建立嚴格規範地方政府審批權行使；同時，針對權限下放可能導致的具體問題配套針對性的督查和監管措施，建立農用地“數量+質量”的雙重農地評價和監督體系，確保佔補平衡政策嚴格落實，持續強化國土督查對閒置低效土地問題的關注，發現違規問題及時督促糾正；最後，要進一步關注農民權利保護，結合各類社會監督機制監督政府行為，切實保障農民利益不受侵犯。
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