2020年是“十三五”的收官之年，也是各地全面開展“十四五”規劃編制工作的規劃年。作為步入新時代以來各個區縣的第一個五年規劃，一方面要全面貫徹落實新時代中國特色社會主義思想和中央的一系列重大戰略、重大部署，又要積極應對國內外經濟社會複雜多變帶來的一系列的嚴峻挑戰，延續以往的常規思維、常規方式、常規舉措顯然無法適應形勢的需要，無法滿足群眾的期待。科學編制規劃，對於各地準確認識發展環境、科學設定發展目標、理清和優化發展思路、夯實和創新發展舉措，推動
區域經濟社會更加均衡充分的發展，具有至關重要的意義。
近年來，各級政府對規劃的重視程度越來越高，特別是將列入規劃作為項目審批的前置條件，極大地提升了規劃的剛性。但是，在一些地區仍然存在著“規劃規劃、紙上畫畫，牆上掛掛”的錯誤認識，把規劃編制視作“做文章”。實際上，編制規劃是要確定一個地區未來五年“幹什麼、怎麼幹、在哪裡幹、誰來幹、依靠什麼手段來幹”等一系列重大問題，是政府指導各個領域發展以及審批、核准重大項目、安排政府投資和財政預算、制定相關領域政策的依據。可以說，規劃是對未來五年縣區經濟社會發展設定的靶向標和路線圖，是調查研究和分析思考的結晶，更是群策群力彙集眾智科學決策的結果。
有人認為，未來形勢瞬息萬變，能從當下出發，有效應對迫在眉睫之事已屬難得，遑論對未來五年作出有效的科學謀劃。無可否認，經濟社會發展形勢，特別是縣區可以憑藉的機遇，需要應對的挑戰，有其變動的一面，但我們更要看到，變化之中有不變。不變的是經濟社會發展規律，如果我們深刻地把握了發展規律，把握了民心走向，就能在變動中找到不變，就能謀大局、謀大勢、謀大事。
我國的規劃體系包括總體規劃、專項規劃和區域規劃，分別側重於解決幹什麼、怎麼幹、在哪乾等問題。即使在一個縣區內部，也涉及總體規劃綱要、縱向的部門規劃，橫向的鎮區規劃，各個規劃往往由不同主體牽頭編制，在編制進程上也先後不一。各個規劃之間常常缺乏銜接，有的甚至互相沖突，導致可操作性大幅降低。
規劃編制是縣區經濟社會發展中的一項重大決策，牽涉面極廣，既要向社會頒佈，引導社會預期和社會主體活動，更要成為規範性文件，規範政府行政行為和施政活動。因此，規劃編制必須最大限度地動員本區域力量，形成科學規範的編制流程。在動員部署階段，主要是形成編制工作機構，制定工作方案，明確工作責任；在課題研究階段，主要是圍繞發展中的難點、實踐中認識不清思路不明的問題，有針對性的設立研究課題，形成專家意見，供規劃編制機構參考，同時要積極面向公眾和在外人士開展建言獻策，更大範圍內徵集意見建議；在規劃編制階段，主要是實地調研、分部門、地區、園區開展調研座談，形成基本思路、明確目標、思路、工作任務、重點項目、空間佈局，完成目標測算、建立重大項目庫、向上級銜接彙報；在審議論證階段，主要包括專家論證、政府論證，修改完善後報政府審議通過，最終發佈。
規劃編制要堅持共性與個性結合，延續性與前瞻性結合。既要充分體現經濟社會發展規律的內在要求，體現中央對縣區發展的共性要求，又要體現本地區特殊的區位、資源、區情，形成個性化的目標、思路和舉措。既要體現延續性，把“十三五”甚至是更早時期正確的工作思路工作部署，凡是符合新形勢要求的要堅定不移地延續下來，同時要針對新形勢、新認識、新要求，從解決問題和推動發展的實際需要出發，有針對性地推進創新和優化發展，形成十四五期間本地區本系統的亮點；特別是要把創新、協調、綠色、開放、共享等發展理念充分體現出來，把中央十九屆四中全會關於現代治理體系和治理能力現代化的精神體現出來。
規劃編制要堅持裡應外合，通力協作。專業機構具有視野廣闊、學養深厚、方法科學、精力集中的優勢，而縣區地方政府部門專業幹部具有熟悉區情、熱愛鄉土、長期思考、實踐經驗豐富的優點。因此，各縣區在規劃編制過程中，既要依託專業機構的技術力量，但又不能完全大撒把。特別是要強調一把手的深度參與。縣區規劃編制既然是一個決策過程，就必須是一把手工程，只有一把手全程深度參與規劃編制的過程，全程廣泛傾聽各方意見和專家建議，在此基礎上形成共識，進而編制規劃文本，才能真正集中各方智慧，才能真正體現決策者意志和決策者意圖。同時也是在與專業機構、政府官員合作通力編制規劃的過程中，深化縣區主官對縣區發展的思考和謀劃。總之，決策者參與編制，在各方共識的基礎上形成規劃，他才能真正認可規劃，決策者真正認可規劃，規劃才能真正得到有效的實施。
（作者系陝西省社會科學院研究員，陝西省縣域經濟研究中心主任，省決策諮詢委員會委員）
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