(1)落實集體所有權。

2016年《關於完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中明確指出:“農村土地農民集體所有，是農村基本經營制度的根本，必須得到充分體現和保障，不能虛置，土地集體所有權人對集體土地依法享有佔有、使用、收益和處分的權利。”2019年中央1號文件明確規定:“堅持農村土地集體所有，不搞私有化。”可以看出，從國家相關權威文件都要求土地集體所有的性質堅決不能改變。就如何落實集體土地所有權，2016年《意見》中明確指出:“農民集體是土地集體所有權的權利主體，在完善三權分置”辦法過程中，要充分維護農民集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。”可以看出，集體充分享受承包地的發包、調整、監督和收回的權能，擁有法律意義上完整的權能。

集體所有權的“佔有”權能

體現在集體對承包權和經營權的監督、管理，在特定條件下收回承包經營權。集體尤其具有其他主體不具備的調整承包地、監督承包地按照集體要求經營的權能，2016年《意見》指出:“集體有權因自然災害嚴重毀損等特殊情形依法調整承包地;有權對承包農戶和經營主體使用承包地進行監督，並採取措施防止和糾正長期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為。”

集體對土地“使用”權能

主要體現在如果承包戶成員之間轉讓承包權的，必須在集體備案;流轉承包權的，也必須在集體備案，才有對抗第三方的法律效力。

集體對土地“收益”的權能

主要體現在以下兩點:一是國務院2014年出臺的《關於引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》明確規定:“土地流轉給非本村(組)集體成員或村(組)集體受農戶委託統一組織流轉並利用集體資金改良土壤、提高地力的，可向本集體經濟組織以外的流入方收取基礎設施使用費和土地流轉管理服務費，用於農田基本建設或其他公益性支出。”二是“集體土地被徵收的，農民集體有權就徵地補償安置方案等提出意見並依法獲得補償。”集體才是土地徵地收益的合法談判人，享有談判的權利。

集體對承包地的“處分”權能非常小。

集體土地所有權不得買賣，承包地只有被動處分權，只有國家為了公共利益徵收承包地時，集體才能服從國家徵地要求，被動處分集體土地。2019年《中華人民共和國土地管理法》明確規定:“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行徵收或者徵用並給予補償。”

此外，集體所有權有嚴格的邊界限制。2016年《意見》要求集體需要“通過建立健全集體經濟組織民主議事機制，切實保障集體成員的知情權、決策權、監督權，確保農民集體有效行使集體土地所有權，防止少數人私相授受、謀取私利。”2019年1號文件明確規定集體對承包地的所有“不可以侵犯農戶的承包權”。

(2)穩定農戶承包權。

2018年新修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》第十條明確規定:“國家保護承包方依法、自願、有償流轉土地經營權，保護土地經營權人的合法權益，任何組織和個人不得侵犯。”2016年《意見》對農戶承包權的“佔有”“使用”“收益”“處分”權能有明確的規定:“在完善三權分置”辦法過程中，要充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能。承包農戶有權佔有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品並獲得收益;有權通過轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，任何組織和個人不得強迫或限制其流轉土地;有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自願有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被徵收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。”並且這些規定在《中華人民共和國農村土地承包法》(2018年修正)得到確認和保護。

從農戶對承包權的“佔有”權能來看，

2017年黨的十九大報告明確指出:“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。”若從第一輪承包算起，農戶家庭可以連續享受75年排他性承包權“佔有”權能，75年包括，二輪承包剩下的期限和三輪承包全過程。

從農戶對承包權的“使用”權能來看，

在農戶佔有承包地期間，農戶有權按照自己的意願安排農業生產，並且在符合各項規定的基礎上，可以建設必要的農業生產、附屬、配套設施。

從“收益”權能來看，

農戶有自主組織農業生產，處置農產品獲得收益的權利。此外，若承包地被徵收，有權獲得徵地補償，另外農戶充分享受退出承包權的共享收益。

從“處分”權能來看，

承包農戶有權轉讓、互換、出租(轉包)、入股或其他方式流轉承包地並獲得收益，承包權可以對抗任何第三方對權利的干涉。並且，2014年的《意見》也明確提出:“鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導農戶長期流轉承包地並促進其轉移就業。”即對於承包農戶來說，相應政策在促進流轉的同時，也會充分考慮其就業問題。

(3)保護士地經營權。

經營主體依流轉合同取得的土地經營權可以得到平等保護。土地經營權獲取需要和承包戶簽訂合同，

其“佔有”權能必須在合同約束的範圍內。

《中華人民共和國農村土地承包法(2018年修正)》明確規定:“土地經營權人有權在合同約定的期限內佔有農村土地，自主開展農業生產經營並取得收益。”可以看出，土地經營權“佔有”期限必須根據合同來定，在合同期限內，才具有享受自主安排農業生產的權能:此外，土地經營權“佔有”的期限，必須在承包期的剩餘期限內。

經營權的“使用”權能，

主要體現在利用流轉過來的土地進行生產經營。2016年《意見》指出:“經承包農戶同意，可依法依規改良土壤、提升地力，建設農業生產、附屬、配套設施，並依照流轉合同約定獲得合理補償”，即流轉主體有權利根據農業生產要求對土地進行改造。同時有權利:“在流轉合同到期後按照同等條件優先續租承包士地。”即流轉的土地經營權有一定的續約權利。

土地經營權的“收益”權能主要體現在

流轉主體經營土地，獲得農產品，自主處置農產品獲得相應收益的權利，同時，流轉主體有獲得經營農業、規模經營等國家補貼的權利。此外，經營主體為了農業生產，提升地力、修建相應建築，有按照合同獲得補償的權利。

土地經營權的“處分”權能體現在

合同期內的繼續出租、轉讓、入股、抵押、擔保、貸款、繼承。2016年《意見》明確提出:“積極開展土地承包權有償退出、土地經營權抵押貸款、土地經營權入股農業產業化經營等試點，總結形成可推廣、可複製的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度。”在試點區寧夏平羅縣，土地經營權的抵押、擔保、貸款、入股等權能體現的比較成熟，銀行巧妙利用第三方經營的方式，順利處理了經營權貸款違約。此外，2018年修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》中用法律的形式，保障了經營權再流轉、擔保的權利。第四十六條規定:“經承包方書面同意並向本集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權。”第四十七條:“承包方可以用承包地的士地經營權向金融機構融資擔保，並向發包方備案。受讓方通過流轉取得的土地經營權，經承包方書面同意並向發包方備案，可以向金融機構融資擔保。”可以看出，經過承包方書面同意，經營權依然擁有合法的再流轉、抵押的權利

(3)承包地“三權分置”政策效果

承包地“三權分置”是繼“兩權分置”的家庭承包經營制之後，在很多農民紛紛進城工作的時代背景下，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權意願，著力推進農業現代化的重要舉措，是又一農村重大制度改革。總體來說，“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合時代發展規律。有利於明晰土地產權關係，更好維護農民集體、承包農戶、經營主體的利益，有利於促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，從而提高土地的產出率、勞動的生產力和資源的利用率，從而更好推動我國現代農業的發展。

然而，耕地“三權分置”的改革過程實踐中，依然出現了一些在政策設計之初並沒有受到重視的問題。首先是地租讓農業成本顯現，侵蝕了不少農業生產經營的利潤。農戶的承包權在取消了農業稅後，即農民種自家承包地的顯性成本中並不包含地租和勞動力的價值。而隨著土地有償流轉現象不斷増多，租地經營主體實際支付的包含了租金，另外由於規模擴大，不得不僱傭勞動力，兩樣成本很快凸顯出來，使得2005-2013年，三類主糧平均利潤由22.38％下降為6.64％。“租金太貴，種不起地”是很多經營主體經常提起的話題，規模經營主體“非糧化”成為一種結果。其次，2004年開始的種糧直補，2006年開始的農資綜合補貼效果在“三權分置”的背景下，激勵效應可能要打折扣。因為這些補貼都是按照承包面積直接發給承包戶的，但大部分承包戶採用統一價早已把自家承包地流轉出去，因此前幾年出現了“拿補貼的不種糧”，“種糧的拿不到補貼”的現象。第三，容易陷入日韓經歷過的“流轉陷阱”。不論是近兩年的農村地區的“精準扶貧”，還是剛剛提出不久的“鄉村振興”，都是國家不斷重視農村的重大信號，部分承包戶即使早已不在農村生產生活，但認為現在社會，國家會給農民更多優惠政策，因此想牢牢地守著農村的承包地和宅基地，以等待著套利，從而阻礙了土地資源的市場化配置。此外，農民對土地投入的情感等稟賦效應也嚴重地阻礙農戶流轉土地。因此部分農戶會選擇短期流轉，甚至“一年一簽”，甚至免費給小規模鄰家湊合種。並沒有像預期的那樣，通過“三權分置”，使市場化在土地資源配置效應顯現出來，出現了“流轉陷阱”的現象。

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