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摘要：中國國民經濟中存在的一個嚴重問題是：土地使用財產權不清晰，土地要素不能如十八屆三中全會強調的由市場決定而競爭性配置。農村和城鎮國有企業中的土地，由於不能由二級市場交易，或者是由政府低價和無償劃撥，土地價值被隱匿。而農村向城市配置的土地，卻由於土地從農村由地方政府一家“購買”和由地方政府一家向千家出讓，導致價格極端上漲。如果勞動力、資金和技術等要素可以按照市場經濟的規則自由流動、互相交易、競爭定價、價值表達、市場調節，而土地要素卻在上述方面不同程度地受限，則會導致國民經濟運行的紊亂：要素總體配置效率低下，農業中勞動力淤積，資本要素不能流入農業和農村，農民失去以地為本進行創業和獲得土地財產性等收入的機會，從而導致農村和城鎮非戶籍居民有支付能力的消費需求不足，進而使得城鎮中工業品生產過剩，國民經濟將增長乏力。本文的政策含義是：真正明確和給予農民以土地使用財產權，並永續使用；農村各類土地可以在城鄉統一的市場上平等交易；農民有對自己土地的建設權。
關鍵詞：使用財產權；使用年期；行政限制交易；行政極端交易；財產性收入；土地建設權；
作者：周天勇，東北財經大學國民經濟工程實驗室教授（遼寧大連 116025）。
本文載於《學術月刊》2020年第2期。
目 錄
一、土地配置扭曲與國民經濟運行不順暢
二、土地交易扭曲影響效率、收入和供求平衡
三、結語：土地體制改革的方向
根據現代經濟學理論，一個採取市場經濟的經濟體，不論所有權是國有還是法人所有，或者個人所有，不僅最終實物和服務產品要通過正常的市場交易進行分配和消費，要素也要通過正常的市場交易進行分配和投入。要素能通過市場交易投入生產，是生產率模型最為基本的一個假定；如果不能，或受到干擾，以此生產率模型計算的投入、貢獻和全要素生產率就會出現相當大的偏差。中國國民經濟中存在的一個嚴重問題是：土地財產權不清晰，土地要素不能由市場決定而競爭性交易。
一、土地配置扭曲與國民經濟運行不順暢
國民經濟投入的要素主要為勞動力、土地、資本和技術。從目前來看，首先，雖然戶籍和其他有關體制仍然妨礙著勞動力要素的配置，勞動力的退出和進入也有體制（土地、行政和法律等方面的）黏性，但是由就業機會、工資水平等調節的招聘和辭退而導致的勞動力配置，在許多企業、事業單位大體上可以實現。另外，儘管銀行貸款在獲得性和價格水平上對民營企業有所歧視，但是資金由於供需刺激和追逐利潤的天性仍可以較為自由地流動。再者，對於技術要素，其更多地由個人創意、團隊研發、專利發明、技術交易、風險投資、裝備購買、談判契約等市場化的方式進行配置。從要素流動和配置的紊亂以及存在的問題看，最嚴重的扭曲發生在土地要素的行政不能交易、行政一家交易和行政壟斷交易等方面。
（一）土地不能交易與壟斷交易
在最終實物、服務以及生產要素的分配、消費、投入、配置方面，從交易形態上看，存在著自然性不能交易、自然性交易、自然性極端交易、行政性不能交易、行政性壟斷交易等情況。
自然性不能交易，是指在農業經濟和農村社會時代，糧食、蔬菜等由個人自我種植，麵粉自我加工，禽畜自我牧養，柴草自我砍伐，肥料自我撿拾，布衣鞋自我織作，房屋自我修建，農具傢俱自我製造，學生去私塾識字則送些自產的糧布菸酒給老師以抵學費，大部分產品和服務不能交易，只有非常少量的鹽鐵才以物易物，或者通過貨幣進行交易。勞動力要素不能交易，可以幫工互換，在地多的人家務工以換取居食衣鞋和一定的糧食布匹，耕地也存在以糧食等實物互換的交易。這是封閉的、自給自足的自然經濟。
自然性交易，定義為產品、服務和要素可以在無限制的市場上自由交易，也即競爭性市場交易。產品、服務和要素是稀缺的，供給和需求形成價格，而價格的變動，既調節產品、服務和要素的供給，又調節分配和消費的結構，還調節流動方向和配置領域。而從全要素生產率模型看，要素是自由流動的，價格是由市場競爭形成的，所有的勞動力、土地、資本和技術等要素，都由市場交易的方式來配置，並且都能夠實現價值表達。
自然性壟斷交易，是由諸如自來水的自然壟斷、產業集聚過度的壟斷（如一個國家競爭集中後只剩下一個鋼鐵企業）、網絡平臺過度整合的壟斷（如一個國家競爭集中後只有一個出租車呼叫和分配網絡平臺）等狀態下的產品、服務和要素交易。由於討論問題的集中，本文不涉及此類交易狀態下的要素流動和配置。
行政性不能交易和行政性壟斷交易：前者是政府規定的不能夠自由交易的產品、服務和要素，產品類如槍支、毒品，服務類如協助安樂死亡。中國最為特殊的情況是，在改革開放前，勞動力只能夠分配，但不能夠自由要價，或不能由用工方和提供方之間進行談判、定約、成交和流動。土地不是商品，不能買賣，不能自由地在不同家庭、企業之間通過交易進行配置，沒有價格。改革開放後，勞動力要素開始從不允許自由流動，到逐步放開流動，可以從企業、行業和區域中退出與進入，雙向選擇，談判定約，工資也逐步地根據勞動力市場的供需來定價。資金要素，在計劃經濟時期，由國家統收統支，後來撥款改貸款，恢復商業銀行，資金在銀行間可以拆借，利率也逐步從行政定價改革為供需確定。在一定的範圍內，允許民間借貸，也發展了多種形式的債券、股票等市場。當然，從目前看來，銀行貸款在獲得性和利率方面，對於國有企業和民營企業而言，還是存在著一定的差異。
然而，最嚴重的扭曲是，中國的土地要素配置存在著行政性不能交易、行政唯一性徵收交易和行政性出讓壟斷交易三種情況。農村土地要素和城市部分土地要素存在行政性不能交易。農村集體的居住用地、耕地、園地、林地、魚塘、草地和其他建設用地，只是生產和生活資料，不是資產，先是不得交易、出租、入股、抵押和繼承，後放松為住宅只能在村中交易、耕地可以出租流轉、其他農用建設用地可以租賃，而且有一定的年限限制。但是，仍然不能在全國統一的市場上交易。
城鄉、農業與非農業之間的土地要素流動和配置，受到嚴格的行政管制。土地要素隨著產業結構的變化，特別是二元經濟國家城市化、工業化和交通等現代化的逐步推進，需要農村的土地要素不斷地向城市配置，農業中的耕地不斷地向工業、服務業和交通水利等領域配置。當然，在政府用地合理規劃的前提下，在正常的要素自然性交易中，各種用地需要的擴大和收縮，以及各類土地收益水平的變化，可以調節土地在各個領域中的增減配置。但是，農村和城郊的各類土地，向城市建設用地轉移時，並不通過市場的方式進行配置，而是以政府行政徵用為國有、低價補償的行政方式進行。農村集體作為土地所有者和農戶作為土地的實際佔有與使用者，則失去了交易權和收益權。農業和農村土地向城市和非農業轉移配置時，供給者是千村萬戶，而唯一的需求者則是地方政府，當集體所有農戶佔有的土地要素轉變為國有土地要素時，定價依靠的不是市場機制，而是政府行政性的補償，補償數額不由雙方談判磋商形成，而是由政府單方面確定。
地方政府一家交易、低價獲取農業用地的行為，無疑會嚴重損害農民的利益，進而引發社會矛盾。陶然指出，中國目前擴展的城市空間並沒有為被徵地的農村遷移人口提供居住用地，而是更多地作為工業用地用於開發區的生產建設和既有城市居民的生活改善，這嚴重損害了被徵地農民的利益。而且，在將徵地補償費分配給集體經濟組織，勞動力安置補償費分配給安置單位，在農民只能得到數量極少的地上附著物和青苗補償費的情況下，失地農民維持現有生活水準將成為問題。
土地要素成為國有資產，由地方政府在各類用地中分配，創造了一個土地要素行政性極端交易和配置的市場，即土地要素配置行政寡頭壟斷性市場，在這個市場中，供給方強制徵用、儲備囤積、飢餓供地、一家賣地，交易方式為招標、掛牌、拍賣，需求方則相互博弈、千家競價，價低者失、價高者得。
陶然等的“剪刀差”理論認為，地方政府在工業用地和商住用地方面採取不同的出讓策略。許多市縣政府通過建立“土地儲備中心”的方式，利用政府在城市土地市場中的壟斷地位，限制商住用地的供給，以最大化土地出讓金收入。與商住用地絕大多數通過“招、拍、掛”等競爭性更強的方式高價出讓不同，地方政府更多地通過“一對一”協議的方式來出讓工業用地，其出讓價格通常遠遠低於商住用地。這兩種完全不同的政策背後的邏輯是：即便採取“零地價”出讓工業用地，地方政府可以從吸引的製造業資本中獲得後續的稅收；而商住用地則不同，主要面對服務業的商業用地，可在房地產建設和銷售中帶來高額的營業稅，但很難產生後續持續的營業稅收入流，因此，“剪刀差”策略更有助於實現地方政府的目標。此觀點背後的邏輯基礎是中國正在推行工業化和城鎮化，這使地方政府的土地財政具備了客觀和實現的基礎。
當然，以東亞地區的日本、韓國和中國臺灣為例，由於人口密度較大，人均耕地面積較少，對耕地的交易從限制到有限制的放開，是一個逐步的過程。而對於建設用地交易，包括耕地因需要轉為建設用地的，考慮政府對交通、生態、環境、教育、醫療等的提供，還有級差因素，對交易額實行了增值部分累進歸公的分配辦法。比如，華生歸納了東亞模式中具有代表性的城市化土地增值分享辦法，即日本從德國學來的近旁類地的補償原則和“減步法”。
所謂近旁類地原則是指，用被徵購土地旁邊的、類似用地的價格作為參照進行徵地補償。由於日本的各類土地都有相應的固定資產稅，因此不同類型和用途的土地的價格相當透明。對農業用途的土地有時是用另一塊同樣的農用耕地來補償，被稱為“替地”，這個辦法在韓國和中國臺灣地區也被廣泛使用。
減步法則是指，在近郊和舊城區改造中，涉及土地用途和規劃改變時，土地所有人必須交出相當部分的土地作為公共設施用地和彌補建設成本，以換取規劃改變，稱為減步。減步的原則是，土地所有人所持土地的價值在改造前後保持不變。由於改造後環境改善，土地升值空間提高，因此土地所有人仍然願意接受這種區劃整理事業和改造。
可以看出，日本模式其實是用難以規避的土地實物稅的形式來進行土地增值的社會再分享，這大大降低了交易成本，同時“替地”和留地開發的方式又避免了土地所有人的失地或者一夜暴富。替地法或減步法的另一大好處是，其土地增值社會分享的原則透明，具有可操作性，因而既可以政府主導徵地補償，也可以土地產權人主導減步交地後自己留地按規劃開發，不存在徵地與留地自己開發之間的絕對對立。中國臺灣的區段徵收和市地重劃是減步法的另一種形式。這些做法共同的本質，就是土地所有人在規劃改變前，原用途下的土地市場價值是其在規劃改變後獲取土地或貨幣收益的基礎和準繩。由此可以看出，東亞模式的經濟體成功實現了農民的市民化和城市化轉型，與它們選擇了合理的城市化土地社會分享方式是分不開的。這說明了東亞土地制度模式的特點：產權是清晰的；按照旁邊地定價；除去部分級差、公共投入和調整用地規劃的漲價，用實物稅或土地增值收稅的辦法，調整土地收入在土地所有者與政府間的合理分配。
但是，中國在土地要素配置方面，農村和農業土地為行政性不能交易，即要素需求者和供給者之間不能在城鄉統一的市場上自由交易；農村和農業土地向城市和非農業轉移配置過程中，要素需求者之間則是一家交易；地方政府集中土地要素在城市和非農業領域配置時，要素供給者與需求者之間，又形成了行政壟斷性交易。這種土地要素交易、流動、配置和投入，與新古典經濟學全要素生產率模型所要求的基本市場經濟規則大相徑庭。在許多學者討論中國全要素生產率的文獻中，程度不同地忽視了這一基本假定的可靠性問題。
那麼，在實際的土地要素交易和配置體制中，在國民經濟要素的投入產出和效率貢獻、收入分配比例、消費支出流程、供給與需求平衡等方面，究竟發生了怎樣的扭曲和嚴重問題呢？
（二）土地行政限制不能交易的隱匿資本
由於農村土地不能夠交易，不能由市場定價，沒有價值表達，在農村和農業，以及城鎮和非農業中存在著鉅額數量的“隱匿資本”。投入產出中的四項最基本的要素為勞動力、土地、資本和技術。在固定資產中，裝備和廠房等會隨著供給的擴大、技術的進步和時間的遷移而逐步折舊、損耗和消失，而土地要素屬於稀缺要素，具備不易損耗等特徵而長期存在。因此，可利用土地，對一個國家而言是最基本的領土，對一個企業而言是廠房、生產線、工作、生產、經營的基礎條件，而對一個家庭而言是最穩定的立足與安居之地。土地，是國民經濟投入產出中最重要和不可或缺的要素，是企業最重要的資產，是居民最重要的財富和獲得財產性收入中最重要的資本之一。由於土地要素可以交易，依靠供需就可以確定其價格，進而通過價格折算成資本，這樣就可以投入資本的核算；反之，若土地要素不能交易，就會形成沒有價值表達的“隱匿資本”。
“隱匿資本”是指，稀缺性的要素或有投入成本的要素，在國民經濟核算以及家庭和企業的使用中，由於不能交易造成沒有價格，但作為重要的資源，又存在於國民經濟的消費、生產和分配過程中，而且發揮著作用。像這樣的要素，在投入產出和國民經濟核算中實際存在，但在價值上不能表達，價值數據上沒有表現，就歸屬於“隱匿資本”。
在投入產出模型中，也可將土地實物數量作為投入進行核算。但是，土地屬於稀缺要素，由於供給是固定的，而需求則不斷增長，因此其價格是不斷提高的。同時，由於水利、能源、交通、人口、環境、市場、信息等條件的不斷改善，土地也是增值的。另外，由於地理位置的不同，其級差價格也不一樣。因此，只考慮實物數量的土地投入，不考慮稀缺性和價值性方面的投入，投入產出模型對國民經濟的描述就會不全面。
首先，在進行農業的全要素生產率分析時，如果僅僅計算勞動力和資本的投入，就會漏掉土地的貢獻；只以實物作為耕地要素投入，則不反映土地的稀缺性和增值性成本。因而，在相當多研究農業全要素生產率的文獻中，得出的結論是中國農業勞動力的全要素生產率貢獻較大。實際上，這是沒有將土地作為資本計入而得出的錯誤結論。例如，2017年農村中的集體草原、耕地、林地和園地，分別為32.9億畝、20.23億畝、27.05億畝和2.13億畝，以筆者測算估計的價格分別為每畝約1萬元、4.5萬元、8萬元、15萬元，其價值分別為32.9萬億元、91.0萬億元、216.4萬億元、32萬億元。農業用地總價值為372.3萬億元，除了部分林地外，其餘只能出租流轉，不能進行交易，也無法在農業產出的土地投入中以資本的形式進行核算。
其次，在核算農村非農業投入產出時，農村中的村莊、鄉所在地、建制鎮等的建設用地等要素，為行政性不能交易要素，沒有價格，也就不能作為有價值表達的資產。因此，僅僅將村莊、鄉所在地和建制鎮中的裝備、建築、車輛、勞動力等作為要素投入，在計算農村的非農業GDP產出以及全要素生產率時，由於其不能交易，沒有價格，就會造成鉅額數量的資本被“隱匿”。例如，2017年，農村村莊建設用地、建制鎮建成面積分別為28991萬畝和7843萬畝，其價格分別為每畝22萬元和48萬元，則兩者的總價值分別為63.8萬億元和37.6萬億元。兩者相加，建設用地總價值為101.4萬億元，但由於存在不同程度的不能交易，因而在衡量農村非農村經濟投入產出時，無法被作為資本計入。
最後，許多國有企業的工礦建設用地，1998年前都是通過無償劃撥獲得的。這部分土地在企業的投入產出中，雖然也參與生產和服務過程，但是並不以有價值的資本要素形式體現，而且在現有的絕大多數全要素生產率分析文獻中，也不將其作為實物土地投入計入。如果與後來購買出讓土地的民營和外資企業一樣，將其按照市場價格作價算入資本，相當多國有企業的投入產出效率，特別是資本產出率將大幅度下降。例如，2017年，城市建成區面積約為8150萬畝，按照當年每畝土地出讓金221萬元計算，其土地價值為180.1萬億元；縣城建成區面積約2850萬畝，每畝保守估計按照80萬元計，其土地價值為22.8萬億元。城市和縣城區僅建成區土地價格總值達202.8萬億元。其中城市城建區3200萬畝的土地為1998年以前無償劃撥，城市中被隱匿價值的土地，價值為70.7萬億元。還有工礦用地，1998年以前劃撥供應的工礦土地面積約為4424萬畝，每畝價格按照30萬元計算，隱匿的價值在60萬億元。截至2016年，工礦用地面積為8600萬畝，總價值約142萬億元。城市和工廠企業中，被隱匿的土地價值約130萬億元。
（三）GDP被漏算和GDP泡沫
實際上，在建築、製造和服務等活動形成GDP時，在農村和城市中部分土地的行政不能交易性，以及城鎮中一部分土地的行政極端交易性，導致了農村GDP的漏算和城鎮GDP的泡沫。
在農村建築業中，土地不能交易導致不可能有土地的定價機制，土地也就沒有稀缺或者成本投入形成的價格。於是出現這樣的情況：在農村村莊中，農戶用外出打工掙得的收入，投資一戶設施、質量很好的庭院，但如果投資者要交易則是違法的，也就是投入不能變現，在以支出法核算時，至多按照農村住宅建設投資額計入當期GDP的形成。同樣，在農村集體建設用地上建設廠房、商店、旅店等也是如此，土地因不能交易而沒有價格，每年支付租金計入企業的運營成本，在核算GDP時，只有建築物和設備及其安裝等計入，而沒有土地資產的計入。也就是說，在農村中大量與土地相關的住宅、工廠、商業、旅遊業的建築物和建築設施，由於行政不能交易性，土地沒有價格，進而在GDP核算中沒有包含實際相對價值較高、比例相對較大的土地資產和財富。極端的例子，如在城郊的集體土地上農戶自家建設了一處住宅，佔用土地0.3畝，建築面積150平方米，投資費用為70萬元，由於土地不能交易，因此按照支出法形成的GDP就是70萬元；而在隔壁，土地為競價支付出讓金而得，0.3畝地價格為200萬元，假定容積率為900平方米/6戶，按照每平方米3萬元的價格，每戶住宅價值為450萬元。如果不計算其他5套住宅，僅僅0.05畝的土地和建築面積加150平方米的一套住宅，總價值就達483萬元。
根據國家統計局2016年的統計數據，農村居民的人均住宅面積為45.8平方米。從居住面積的人均統計來看，應當以農村戶籍居民為準。因為2.86億名在外農民工是在本地或者外省務工，在外就業租住，其穩定的居住供給保障還是農村的住宅。按照農村戶籍居民人口8.02億人計，農村住宅面積為369億平方米，由於農村每戶住宅含有約0.4畝的庭院土地，如果放開交易，以帶院每平方米3000元計算，將交通方便、城郊、旅遊等區域集體土地上的農村住宅與其他地區的農村住宅平均，農村住宅總價值約為111萬億元。
前文已述，農村中還有價值474萬億元的農用和建設用地。由於絕大部分不能交易，沒有價格，因此不是資產，不能作為創業的資本，不是市場經濟中的財富，其投入、產出和交易等也就不表現為GDP。因而，農民守著鉅額的土地財產，得不到財產性收入，財富被隱匿，財產性收入被阻礙。
近年來，國民經濟增長速度持續下滑，為了使GDP增速呈現較為穩定的狀態，中國將研發投入作為產出計入了GDP的核算。還有一些學者提議，應當將生態環境投入也作為綠色GDP計入。但是，這種計入在收入、資產和財富增加方面，居民和企業的獲得感並不直接和強烈，而且爭議較大。上述與土地有關的資產及財富的增加，卻由於農村土地的行政不能交易性、沒有價格而被漏算，而且規模巨大。土地要素能夠交易，具有價值，其投入和產出應當被核算在資產、投入和GDP之中，這也符合國際規則。而中國在核算GDP時，對規模並不大、爭議很大的研發投入、綠色成本和產出進行重點計算，卻對規模巨大的土地要素、資產和財富忽略不計，可謂得不償失。
土地行政極端性交易，會造成土地價格上漲較快，導致資產價格和GDP價值的泡沫化，從而積累國民經濟的金融風險。前面已經分析過，過去的法律規定，土地作為國民經濟投入產出的要素，如果農村集體土地轉用為建設用地，必須由政府徵用為國有土地，而且被徵用的土地供給方為千村萬戶，而徵收的土地需求方只有地方政府一家，徵用並不按照市場價格交易，定價為政府補償，而且遠遠低於市場價格。集中低價徵收土地，而對於土地的需求方，地方政府又成了土地供給方的強行代理，即所有的土地先以低價收儲到地方政府手中，再競價出讓給眾多需要土地的企業。
地方政府這種土地行政極端性的徵收交易和行政強制性的極端出讓交易，快速推動土地價格上漲。行政極端交易和寡頭壟斷，結果必然是土地價格極端上漲和住宅價格快速上漲。例如，建設用地協議和出讓價格，從1998年的每畝5萬元，上漲到2017年的221萬元，土地出讓價格年均上漲率為22.07%，十九年中價格翻了44.2倍。城鎮商品住宅價格從2000年的每平方米2048元，上漲到2018年的8737元，年均價格上漲幅度為8.39%，十八年中價格翻了4.3倍（見表1）。當然，這是全國平均價格，一些超大、特大和省會城市的房價上漲幅度，要遠高於全國平均水平。
2018年，城鎮商品住宅保有量為379.6億平方米，當年每平方米銷售價格為8737元，同比上漲14.75%，僅住宅價值總額就達到331.7萬億元。另外，還有150億平方米的商業、金融、行政、事業等用房，若每平方米按照8000元計算，價值為120萬億元。因此，城鎮住宅和其他房屋總價值為451.7萬億元人民幣。從2001−2017年的數據看，住宅銷售額佔GDP的比例在6.6%到13.78%之間。可以看出，土地價格暴漲，導致住宅建設規模擴大並價格上漲，這對於GDP的貢獻還是很大的。
住宅建設和銷售作為國民經濟景氣的支柱，需要有持續的居住使用市場需求為基礎，才能保持住宅的價值。但是，2017年中國城鎮戶籍居民約5.84億人，戶均人口如果按照3人計算，以每人平均40平方米計，240億平方米住宅即可滿足需求；城鎮還有約2.24億人的非城鎮戶籍常住人口，其中相當一部分人口在農村中有住宅，而且可能是青年進城市老年回鄉村。即使將居住6個月以上的常住人口算作需要提供居住的人口，考慮到其與城鎮人口在居住面積和條件方面存在差別，45億平方米住宅可以滿足非城鎮戶籍居民的居住需求。如此一來，城鎮住宅現有存量已過剩88億平方米，而2017年時在建住宅還有53.6億平方米，新開工12.8億平方米，如果全部建成再加上現有存量，城鎮住宅將達440億平方米，按照人均40平方米計算，可以滿足11億人口的居住需求。由於計劃生育時間太長和力度太大，未來人口增長中，少子化和青年人口相對收縮，生育率較低，出生率處於低位，而老齡化加速，死亡率上升。這將導致住宅的需求增長力越來越弱。因此，城鎮住宅供給過剩將會越來越嚴重。也就是說，中國對城鎮土地的這種行政極端性交易，推動了土地和住宅價格的快速上漲，使得住宅等投資盈利率不正常地遠高於製造業投資和其他領域的投資盈利水平。而住宅投資的高盈利性，又導致了住宅作為保值和盈利資產的投資性需求旺盛，使資源不合理地流入房地產業，形成了城鎮泡沫性的GDP。
從這一節的分析可以看出，農村和城鎮國有企業中的土地，由於不能由市場交易，或者是由政府低價和無償劃撥，土地價值被隱匿。而農村向城市配置的土地，卻由於土地從農村由地方政府行政性的一家“購買”和由地方政府一家向千家出讓，導致價格快速上漲。
二、土地交易扭曲影響效率、收入和供求平衡
有部分學者認為，雖然農村土地不能交易，不能依靠供需進行定價，導致其沒有價格表達，但這不影響農民種地、養魚、建廠、居住等生產和生活，土地照樣可以聯產承包和家庭經營。如果允許土地交易，就會出現土地集中，產生地主；而土地不讓交易，可以防止農村的土地兼併和兩極分化。不讓農民、城市居民和企業到農村買賣土地，可防止流離失所，一旦外出務工農民在城鎮沒有工作時，不會使其失去家鄉的生產資料，土地是他們回鄉的保障。這是一種古代農業經濟和農村社會時代的思維，與現代的城市化、工業化和市場化的客觀規律及趨勢格格不入。這種思維定式下安排的土地體制、制定的土地政策，造成了顯著的效率損失，阻礙了農業大規模生產現代化，極大地損害了農民財產性收入的獲得，也因農村土地財產不能通過市場方式退出而嚴重拖延了城市化進程。論述的這些土地體制是從香港學習引進的。而從香港發生的房地產業擠壓制造業空心化、收入房價比失衡和青年人高失業率等問題，其誘發原因則無不與這種土地體制有關。
（一）農村農業勞動力、土地和資本要素組合扭曲
在國民經濟主要的四大投入產出要素中，土地要素配置受到的行政干預最嚴重，使國民經濟運行發生失衡，土地要素的配置效率長期低下，削弱了經濟增長應有的動能。
20世紀80年代初，中國農村最重要的改革，就是將絕大部分社隊土地的集體所有、佔有、使用，改革為農戶聯產承包。土地制度改革分戶後，激發了農民從事農業的積極性，從過去的“上級計劃種植、出工不出力、粗放管理、統購包銷”，逐步轉變到農戶為了自己的切身利益去勞作，細緻耕作，按照市場需求調整一部分種植結構，農業的效益和農戶的收入最終都得到了改善和提高。然而，由於中國人多地少的國情，本來戶均土地數量就不多，當時為了分地的公平，將近地遠地、肥力好地差地、坡地平地、水地旱地搭配分給農戶，這樣導致土地的小塊化和碎片化特徵非常明顯。隨著化肥農藥替代農家肥和人工除草，機械替代人工耕地、播種、收割、脫粒等作業以及水利設施擴大，加上國外進口規模化生產的農產品的競爭，以前小規模、碎片化的土地農戶經營方式，已經不適應現代農業的發展。
在正常的市場經濟條件下，農戶可以就不同的地塊，以不同的市場價格相互買賣合併，將自己經營的碎片化的土地整合到一處，適當提高其經營土地整體性的規模；一些農戶家中勞動力擬創業，可以將土地抵押或者出售，獲得小本資金，興辦中小企業，加上家庭中其他勞動力從事非農業，整體上退出農業；一些有從事農業經驗、技術和市場的農戶，則從擬退出農業的農戶手中併購土地，使自己的農場規模化，獲得規模遞增帶來的經濟收益。這樣，願意從事農業的農戶和退出農業而轉為其他業態的家庭，都獲得了土地要素配置改善（即帕累托最優）帶來的利益。
但是，只要土地不能交易，土地要素就無法進行這樣的帕累託改善。之後，政策不斷調整，允許農戶可以出租流轉耕地，再後來又在體制上改進為集體所有權、農戶承包權和承租者經營權三權分置結構。這樣的體制安排，既避開了修改農村耕地承包法，又不會使農戶失去對自己承包土地的佔有權，還可以使耕地流轉起來，實現規模化經營。比起原來的耕地集體所有、農民承包結構體制，這是一種進步，至少可以使耕地流轉和集中，能夠實現規模化經營。
然而，經過這樣的改革，土地使用財產權確權後，佔有和使用的土地並不能夠在市場上交易，因此，出租流轉並沒有構建耕地完整的價格形成機制。由於是出租流轉，耕地使用權是從一年到多年不等的出讓，並且許多農戶並不願意將耕地較為長期地出租給承租者，如果某年承租者的利潤較高，出租者會後悔甚至毀約。承租者要在保持和擴大耕地規模經營時，同多個出租者進行一對一談判，在建設農場的年份中要進行多次一對一談判，談判不成功和毀約的不確定性很高，投資和經營的風險很大。由於是短期使用權的流轉，不是長期的財產使用權的轉移，承租者主要考慮土地肥力、機械、水利和其他設施條件等，如果投入大、回收期長，與短期的承租不匹配，承租者就不願意投資建設，而是儘量消耗肥力，以最小的投入，獲得短期最大的利益。各級政府和各個政府部門對微利和虧損的小規模農業都有各種各樣的補貼，在三權分置的格局下，許多款項在縣級政府及各部門、鎮政府、村集體、承包戶、生產經營者六個環節進行截留和層層分配，特別是種糧補貼等，到底是給承包者，還是給經營者，成了較為複雜的博弈。
假如耕地使用財產權確權，使用年期延長，耕地允許交易，耕地就有價格，就可以買賣。然而，在集體所有、承包戶佔有和承租者使用的三權分置下，土地如何成為資產，如何能夠吸引農業投資者投入，如何又能夠抵押獲得信貸資金？如果耕地不能交易，就存在著不可逾越的障礙：確定不了耕地的價格，投資和信貸無法確定股權和抵押貸款的價值比例；企業投資有無法退出的危機，信貸債權抵押物也有不能變現的風險。這種不能市場定價和通過交易退出的耕地，對於投資者和信貸債權人來講，是風險極高的資產。另外，即使某一天允許耕地可以交易，在耕地三權分置的產權結構下，交易、投資和抵押的是集體的所有權，還是農戶的承包占有權，或者是承租者的使用權呢？換言之，承租者要建設現代化的農場，而投資者和銀行能給承租者的耕地使用權進行注資和發放信貸嗎？
有學者研究認為，在三權分置的土地上，進行銀行貸款的操作非常困難。土地經營權抵押權屬複雜、價值評估難、處置變現難。土地經營權的價值評估多少，決定了可抵押融資貸款的額度。然而，由土地經營權的權屬關係所決定，不僅建立一套統一的價值評估體系十分困難，而且實踐操作也十分困難。（1）農地由於區位、地形地貌、土壤等自然條件甚至地上農作物種植種類的不同，其價值的差異極大，客觀、準確核定價值不僅很難，而且支付的成本極高。（2）土地經營權集中的一塊規模化農地，因流轉方式、期限、租金支付方式的不同和權屬關係的複雜，增加了土地經營權準確評估價值的難度。例如，在經營權集中的一塊土地上，往往集中了若干個分散承包農戶的經營權，有的可能是以出租、轉包方式進行的流轉；有的是以轉讓、互換方式進行的流轉；有的是物權性流轉，有的是債權性流轉；有的流轉期限長（如10−20年）、有的流轉期限短（如3−5年）；有一年支付一次租金，有根據流轉的期限一次性支付租金，這些因素均對經營權的價值產生非常大的影響。加之土地經營權評估的公益性強、收益低、要求高，一般的專業評估機構和人員大多不願意介入，造成評估機構和人員的缺乏，從而影響土地經營權抵押貸款的實施。
當抵押人到期不能歸還貸款而發生抵押物處置情況時，應該如何處置變現土地經營權也是實踐操作中的難題。抵押人在用土地經營權向金融機構申請貸款時，金融機構獲得的只是土地一定期限的經營權，由於金融機構不具備農地生產經營的技能，一旦出現抵押違約情況時，只能通過經營權的再流轉進行變現以清償貸款。抵押擔保資產的共同特徵就是易於流通變現，農地經營權作為抵押擔保物也應當符合這個特徵。然而，目前的現實情況是，中國並沒有建立起完善的土地產權流轉交易市場，金融機構在進行土地經營權變現時需要花費大量的時間和精力去尋找流轉對象，並且在短期內還很難找到與之匹配的農戶或經營主體，無疑使金融機構處置抵押物的成本增大。另外，土地變現還涉及與承包農戶的關係，如果承包戶有不同意見，處理起來難度更大。由於這些難點，目前金融機構參與土地經營權抵押融資的意願並不高。
關於農村居民的宅基地，有關部門提出，要完善農民閒置宅基地和閒置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。時任國土資源部部長姜大明認為，這是一項重大的理論和實踐創新，並強調城裡人到農村買宅基地這個口子不能開。
農村宅基地的所謂三權分置設計，遇到更麻煩的操作和實踐問題在於：
首先，城鎮居民住宅資產與農村居民宅基地資產的交易市場不平等。城市居民的住宅資產，可以在全國性的市場上進行交易，而農村居民的宅基地不能賣給城鎮居民，只能交易給本村人或者農民。這是一個不平等和購買力強弱不一的市場，一塊相同面積的土地，若是城鎮居民的住宅資產，則可能賣出500萬元；若是農村居民的宅基地，則可能只賣出5萬元。結果可能是農民得到的利益減少。
其次，從宅基地三權分置的交易機制看，只能買賣第三層的使用權，如果有一天宅基地資格權所有者反悔，則使用權所有者的財產還是將被拿回。如北京宋莊畫家村和麗江客棧，作為集體宅基地使用者的農民居民，看到地價上漲或投資者賺得較高利潤時心生悔意，與長期租用者（支付了長期租金，實際是一種購買）發生了大規模的集體性悔約，而現行有關法律不支持這種實際上的宅基地交易或入股，許多投資者損失很大，甚至血本無歸。宅基地是集體的，還是有資格權的農民的，還是使用者的？從宅基地第二層資格權衍生的第三層所謂使用權能夠交易嗎？這樣所有權結構設置的投資對象，實際是風險極高的資產，根本無法實現資金和土地資產的雙向流動和優化配置。
最後，農村耕地和宅地的三權分置，其基本上無法通過抵押得到貸款。假如農村居民想創業融資，或者通過反向抵押來養老，到銀行抵押住宅資產，若抵押居住資格權，由於資格權不能買賣給市場上的需要者，或者市場範圍只能交易給本村村民，抵押價格極低，也是風險極高的資產，銀行不可能接受這樣的抵押資產。而購買了第三層使用權的居民，如果想創業或者養老用錢，希望向銀行抵押使用權得到資金，更不可能被銀行所接受。因為第三層的使用權，更不可能在市場上交易，屬於風險極高的垃圾類資產。
國內一些農業經濟學者和具體部門的政策制定者提出的耕地及宅基地三權分置在理論上設計得較為理想，但實際運行中卻遇到了較多困難，原因在於：所有制產權結構越複雜，其運行的效率越低，這種體制安排的交易成本就越高。如果這一體制在運行效率和交易成本方面導致的損失，超過體制改革帶來的效率改善所產生的收益，則這一體制改革安排，最終是與農業和農村經濟的規模化、市場化和現代化，以及資金雙向流動和搞活農村經濟的初衷相矛盾的。
農村宅基地三權分置產權結構，以及農民宅基地只能賣給本村農民、不能賣給城鎮居民等體制安排存在的巨大風險在於：如果三權分置體制無法在將來有效運行，不得不繼續向著土地要素和資產由市場交易配置改革，或者因規劃變動政府徵收可能同地同價補償，則如果一些村民消息靈通，憑藉自己實力或通過他人的財力支持在本村中提前大量低價兼併宅基地，可能造成許多農村居民財富的巨大損失，以及農村中土地資產集中和財富的兩極分化。
在各種要素相互組合和流程中，農村的耕地配置、建設用地配置與資金及勞動力要素流動、分配和配置扭曲。國內一些農業經濟學家們提出，農村的耕地可以通過使用權的出租來吸引資金。然而，通過這樣的方式，土地即使能夠出租，但由於產權不明晰，也只能是短期行為，經營使用權的投資者，投入的是短期資金，而不是長期資金。前文也論述過，由於不能交易，土地無法抵押，信貸資金也無法進入。以農村土地為基本要素的第二、三產業，也由於上述原因，城鎮的民間投資和信貸資金也無法進入。城鎮資金因農村土地為不能由市場決定配置的資產而不願向其投資，銀行則因資產產權風險太高而長期不願意貸款，政府下發了許多鼓勵向農村農業投資和貸款的政策文件，但都難以得到有效落實。因此，農村和農業土地要素多餘，而資金要素特別是固定資本部分因無法相匹配地進入而異常缺乏。
在勞動、土地和資金的要素組合中，因土地不能交易，無法合理定價，實際佔有土地的農民無法以市場經濟的方式退出，加上向城鎮遷移受到阻礙，從勞動力就業比例看，中國大陸比東亞其他一些國家或地區，高了近15個百分點（見表2）。
從勞均耕地看，大部分農村地區的農業勞動力平均只有5畝地，而日本勞均耕地有30畝，韓國和中國臺灣地區有21−22畝；從規模上看，美國25億畝耕地，只有230萬農民從事農業，而中國20億畝耕地，有20944萬勞動力就業於農業領域（見表3）。在中國的土地要素與勞動力要素之間，發生了嚴重的配置扭曲。
從農村和農業勞動力與資本的組合看，由於土地不能夠交易，無法定價估值，無法以法律許可的形式作為農業創業的資本，與日本、韓國和中國臺灣地區農民以自己的土地為資本進行創業舉辦企業相比，中國大陸農民雖然也實際佔有土地，但無資本可言，而城鎮的社會資金和銀行的信貸等，也因土地不能交易和定價的高風險，不能與土地（作為另一方資本）結合形成農村發展投入的資本組合。
中國農村中尚有數以億計的居民，2.05億農業就業勞動力，1.5億左右的第二、三產業勞動力。在城鎮不穩定就業的農民工，隨時可能迴流農村。中國農村和農業中，勞動力要素多餘，而資本要素極為缺乏。2017年，有5.6億多人口的農村和2億多就業勞動力的農業，投資只佔全社會固定資產投資的5%左右，社會資金幾乎不向農村和農業流入。反而如2016年，農村居民儲蓄，僅通過農村信用合作社、農村商業銀行、中國農業銀行和中國郵政儲蓄銀行向城鎮和非農業流出了3.2萬億元之巨。
簡言之，在中國的農業和農村中，由於土地不能交易，不能合理定價，因而不能轉化為資本，也不能與城鎮和銀行的資金結合形成更緊密的農村經濟資本，勞動力、土地和資本要素組合扭曲，使要素錯配而形不成合力，如果這樣基礎的問題得不到解決，其他振興農業和農村的舉措再多，也會效果欠佳。
（二）土地體制不同與農民財產性收入的多少
一般農業經濟和農村社會向市場經濟和城鎮社會發展的過程中，隨著經濟發展經歷不同階段，農村居民的收入中，在家庭收入方面呈現出以下幾個特徵：一是開始時以農業糧食種植收入為主，後來因種植業結構調整而使經濟作物收入比例上升，再後來養殖業收入比重也有所提高；二是進入農業與務工收入並舉的階段，農業勞動力逐步地從農業領域退出，進入城鄉第二、三產業就業，獲得工資性收入，開始和前期收入流回農村居民家庭，後來隨著年輕人外出務工比例的上升，他們的工資性收入迴流農村家庭的比率和規模都趨於下降；三是從東亞經典模式的國家和地區看，農村居民開始或以土地為小額資本，或利用土地與外部投資結合創辦企業，越來越多地得到創業資本收入，一些農村居民出租房屋和土地，土地股權入股，獲得土地作為資本租賃和入股回報的財產性收入，還有一些居民，因從農村遷移到城鎮創業、從業和居住，將自己的耕地、宅地賣出，獲得財產出售收入，成為其到城鎮中的創業資本和購買住宅的積蓄。土地，不僅使農民獲得農業生產性的收入，更重要的是他們能夠以地為本金進行創業和獲得財產性收入。
從日本、韓國和中國臺灣地區的農村建設用地和農業用地制度看，它們大都經歷了不同的階段和不同的體制。初始階段，通過贖買的方式，將一些集中度較高的土地大戶的耕地，較為平均地分配給了農戶，並且對於農業用地的交易，開始都進行了嚴格的控制，主要是擔心土地兼併和農業土地過度炒作。對於宅基地等建設用地，交易限制要比農業用地少，有的是農用土地要由政府集中交易、增值收稅，有的是農戶交易、政府收稅。農業用地轉為非農業建設用地，需要符合地方政府的規劃管理。
在農業機械化、化學化、水利化、電氣化，以及農業技術進步較快速的現代化進程中，小規模農業的問題在於，糧食等生產沒有達到規模經濟效應，在農業產品國際競爭中處於劣勢，政府對於小農經濟的財政補貼越來越多，農民農業收入相對越來越低，而且由於農業低收益，也出現了農用地撂荒的現象。就日本、韓國和中國臺灣地區農村土地制度的變化看，在進行了“耕者有其田”的初次改革後，經歷工業化、城市化、市場化和經濟國際化，後來都進行了二至三次改革：適應農業現代化和人口城市化的要求，放寬和促進農業用地的流轉集中，先是推行農用耕地的委託信用經營，在符合規劃的前提下更加放開非農業建設用地的交易。在這種土地產權結構和配置方式下，農民不僅可以得到農業規模經營帶來的收入增長，也可以更多地獲得土地為本的財產性收入。而中國大陸的農村居民，則因土地的不可交易性，無法合理定價，失去了非常重要的一部分與土地有關的財產性收入。
（三）農村居民財產性收入多少與宏觀經濟供需平衡
從城鎮與農村居民的收入來源看，農村居民從農業中獲得的收入比例下降，其務工收入與城鎮居民的工資收入相比，呈現水平低和不穩定的特徵。城鎮居民可以通過以大換小、以舊換新、異地換房、投資增值等交易方式，獲得住宅交易性財產收入；而農民的住宅不能出售，宅基地不能建設多層住宅，即使建設了也不能銷售。城鎮居民因為人口向城鎮集中，特別是農民工向城鎮流動，可以向流動和常住人口提供出租服務，獲得租金收入；而農村居民的住宅庭院，對外租住需求較小，而一些旅遊地區有遊客入住，也受到一些行政部門的干預，有各方面的市場準入限制。城鎮居民可將住宅投資和出租獲得的收入，用以再投資和作為創業本金，也可以進行抵押以從銀行獲得資金，注入創業的資本；而農村土地不能抵押獲得資金，也不允許以土地資產折價入股，或者以折資本金開辦企業，因此也就得不到以財產為本而創業或再投資的收入。農村居民的土地，從農村土地轉移成城鎮用地時，其用途改變形成的價值溢出和土地收入，沒有讓農民獲得，基本上收入到地方政府預算。農村居民土地因交通、其他設施、稀缺等因素形成的價值增值，不能通過市場交易而獲得增值收入，而城市居民的住宅等資產，通過地方政府飢餓供地法、交通位勢變化、生態環境改善等形成的價值增值，可以由交易而實現他們房地產增值所得的收入。
實際上，除了非農業投資經營、農業生產、工資性收入之外，更重要的是財產和財富的多寡，是居民消費支出的重要基礎。負債合理，自有房地產資產和財富雄厚的居民，在生活消費支出方面，沒有後顧之憂；而自有資產和財富微薄的居民，其收入需要考慮防範大病、教育、失業、養老等的大額和未來開支，消費水平要低一些。從改革開放以來居民投資的實踐看，房地產等財產性投資和收入，通常要比農業生產、外出勞務和固定工作等收入多得多，有財產性收入並且佔收入比例較高的居民，對消費的支付能力要強得多。因而，城鄉居民收入差距中，除了農村居民農業、務工勞動收入與城鎮居民固定工作收入有差距外，差距更大的成因來自財產能不能定價交易造成的財產性收入差距。
從表4可以看出，1998年實行土地有償出讓政策後，到2018年，地方政府徵用土地4500萬畝左右，出讓得到的土地財政收入合計為430950.7億元。其中分配給農民的數據沒有統計，筆者估計最多不超過5%。如果允許市場交易，政府收30%的稅，則農民應分而未能分配得到的土地收入為30萬億元。
2018年工業產能過剩111171億元，而農民在農村土地轉移為城鎮建設用地時，當年土地出讓金全國總收入為65096億元，如果收稅30%，政府收入為19528.8億元，假定集體提留15%，為9764.4億元，則農民家庭少分了35801億元。根據國家統計局2018年的統計公報，農民居民人均消費支出與其人均可支配收入比率為82.95%。如果將這年應有而沒有的農民土地財產性收入和以地為本創業收入還原，平滑計算，農民因得不到土地出讓金中應有的收入而損失的消費能力為23629億元，為過剩產能的21.25%。
從需求側看，有支付能力的消費需求不足，是造成工業產能過剩的最主要的原因。除了失去的城鎮建設用地徵用收入，加上其他應得但失去的土地交易等財產性收入，體制安排方面造成的農民財產性收入幾乎為零，是造成工業產能過剩特別是工業品消費不足的很重要的原因。
農村居民和城鎮居民之間收入和財產的差距，是造成國民經濟生產過剩的重要原因之一。從國民經濟流程看，居民收入水平越高，其消費率就越低，其收入中更多的比例用於投資，生產能力越來越大；而居民收入水平越低，其收入的消費率卻越高，但是，由於其收入水平較低，其消費的支付能力卻不強。當收入向城鎮居民，特別是城鎮中資產和財富雄厚的較少數居民集中，而農村中多數居民，以及城鎮中許多非戶籍居民收入水平偏低，滿足消費慾望的貨幣支付能力不強，則城鎮居民投資和技術進步增加的生產能力，不能被更多有支付能力的居民消費需求所平衡，就會造成總供給與總需求的不平衡，也即生產過剩。
其實，即使在私有體制的經濟體，因人均土地面積不同，土地資源配置的方式有所差異。東亞經典模式國家和地區，人口密集而人均國土地面積，特別是耕地面積較小；在第二次世界大戰後，又按照耕者有其田進行了土地從集中向分散平均的改革。美國則是人均耕地面積較大，農場基本是家庭經營，每個農場平均耕地面積要比東亞國家大得多。因此，土地交易政府管制的程度也不同。美國的土地所有制有兩種情況：私人所有制和土地公有制，其中私人所有制占主導地位，大約佔到全國土地面積的60%；土地公有制分為兩個層面，一是聯邦政府所有，約佔全國土地面積的33%，二是州政府所有，大約佔到5%。還有2%的土地是印第安人的原始保留地。美國的農業用地的流轉以租佃製為主，擁有土地所有權的私人或政府可自行或通過中介出租土地，也可以出售農業用土地。其他所有土地，土地所有者擁有地下的一切財富，可以自由開採地下資源，或者將地下資源單獨出售給別人。所有土地都實行有償使用，美國法律明確規定土地可以買賣和出租。聯邦政府為了國家和社會公益事業，興建鐵路、公路及其他設施，需要佔用州屬公有土地或私人土地，也要通過交換或購買的方式取得，交易價格由市場和雙方協商決定。上述行為的條件是，建設用地需要符合政府的規劃，必須遵守政府關於環境保護的規定並照章納稅。
從土地人均多少來看，在上述經濟體中，日本、韓國和中國臺灣地區較為稀缺，由於均為海島和半島區域，可利用但未利用的土地面積比例小；中國大陸次之，雖然目前已經利用土地面積規模較大，人均面積水平也不高，但未利用土地經過改造後可利用的面積潛力很大；美國人口相對少，而國土面積大，人均已利用土地面積水平最高。從這個角度看，對於耕地，包括建設用地配置的政府幹預程度最重的應當是日本、韓國和中國臺灣地區，中國大陸次之，美國則最寬鬆。然而，實際上目前中國大陸對於土地要素配置的政府幹預最多並且程度最高，資源配置市場化程度最低。從土地寬鬆程度和國民經濟優化良性運行的方面觀察，這是一種非常扭曲的體制安排。
簡言之，如果一個國家要實行市場經濟體制，勞動力、資金、技術等要素必須要有清晰的產權，可以自由交易和流動，通過市場可以形成價格，市場調節要素進行合理優化配置，特別是勞動力、土地、資金和技術之間，也需要合理組合配置。如果勞動力、資金和技術等要素可以按照市場經濟的規則自由流動、互相交易、競爭定價、價值表達、市場調節，而土地要素卻在上述方面不同程度地受限，則會導致國民經濟運行的紊亂：要素總體配置效率低下，農業中勞動力淤積，資本要素不能流入農業和農村，農民失去以地為本進行創業和獲得土地財產性等收入的機會，從而導致農村和城鎮非戶籍居民有支付能力的消費需求不足，進而使得城鎮中工業品生產過剩，國民經濟將增長乏力。
三、結語：土地體制改革的方向
首先，土地確權改革。土地分為國有和集體所有，使用權可以永續但能夠通過交易轉讓，使用財產權應當確權發證。農村的終極所有權屬於農村集體農民，農民承包的耕地和居住的宅地有永續使用權，而村集體集中的土地部分，其價值應當股份化劃歸每個農村家庭。農村的各類土地永續使用權，可以進行出售，也可以出租。農村土地永續使用權，可以在二級市場上的不同用地需求者之間進行交易，或者轉租。對永續使用權的交易，政府在改變業主後，對於使用財產權轉移應予以確認。
土地永續或者長久使用，可採用兩種方案：（1）一級使用財產權，可為永久；（2）農村耕地、林場、牧場和其他生態用地等的土地使用年期可為999年，住宅建設用地的使用年期可為500年，企業、社團和行政等法人土地使用權年期可為300年。
其次，形成競爭性的土地資源市場配置方式。明晰土地產權，是建立開放、競爭、統一而有序的土地市場，發揮市場優化土地資源配置作用的必要前提。建立城鄉統一的建設用地市場，關鍵是轉變配置方式，讓市場發揮決定性作用，只要是市場主體，無論是農民擁有使用權的土地，還是城市企業擁有土地使用權的土地，都可以同地、同價和同權入市進行平等交易。只有這樣配置土地資源，維護土地使用財產權益，才能形成對農民的合理、規範、多元的保障機制。
對於非公益性用地，不再經政府徵用，農村土地直接進入市場，由用地商到土地交易所尋找，其交易中的級差地租，由政府以稅收的方式加以調節。對於公益性用地，政府也要先進入土地交易中心登記需求信息，尋找土地供給者，按照市價進行收購，價格太高的，與非公益性用地一樣，可以通過稅收的方式調節，而不是強行從農民手中以低價徵地。
農村土地只要符合規劃，就應該與城鎮土地一樣，同地、同權、同價。具體來說，一是所有土地都平等進入農用、建設等用地交易市場，改變土地供應的行政寡頭壟斷；二是農村土地的有關權利，只要符合法律規定，不管是承包地使用權、宅基地使用權，還是建設用地使用權，都可以自由入市，通過市場競爭形成合理的價格，優化土地資源配置。
再次，農民要有自己土地的建設權。縮小徵用土地的範圍，非公益建設不得強制徵收農村集體的建設用地。農民家庭宅地面積，樓高允許三層，原則上不予以行政控制，而是採取價格和稅收的方式加以調控。農村和集鎮，不宜建設幾十層高的住宅樓，鼓勵“一戶建”，隨著農民收入和富裕程度的提高可提升為別墅。允許進城定居而農村宅地閒置的家庭將其出售，出售對象不限於農村村民，鼓勵城鎮居民到農村購買宅院，並改造翻新。允許農村村民，包括城鎮居民，以適當的價格購買農村的荒地坡地，建設“一戶建”住宅，包括城市居民合作建多層住宅樓。
調水改土，擴大可利用土地供給，農民有在自己土地上建設的權利。如像日本、韓國和中國臺灣地區一樣，實行農村土地資本化改革，鼓勵以地為本創業投資，允許農民在自己的土地上建設小加工廠、餐館、客棧、加油站、大棚、倉庫、禽畜場。當地村集體和最基層政府，要及時和超前規劃。應當以積極的思路和行動解決耕地短缺和保障糧食安全，即調節水資源分配、改造未利用土地、擴大發展空間，交易集中耕地、規模化大生產、提高產出效率。
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