新冠疫情對我國經濟的衝擊程度可能已超過2008年的全球金融危機，至今我國企業復產率可能不到70％，一季度GDP或出現多年來的首次負增長。在此背景下，最近資本市場上最火爆的一個詞，非“新基建”莫屬。不少人士建議政府效仿2008年時的“四萬億刺激計劃”，通過大規模的“新基建”投資來穩增長。而央視在去年3月一則新聞報道中所羅列的新基建七大領域也被不少媒體和市場人士奉為圭臬。這七個領域包括5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、數據中心、人工智能和工業互聯網。各家券商則爭先恐後推出相關概念股，多個股票大漲，股市已經提前共享一場名為新基建的盛宴。
我認為政府確實需要推出一定規模的刺激計劃來穩定總需求。疫情延續時間越長，全球波及越廣，對總需求打擊程度越深，疫情之後針對基建和其他板塊的刺激規模就應越大。在基建方面，我們也確實應該緊跟科技前沿，通過建設一批新項目來推動我國經濟的轉型升級。但我們也應吸取以往的經驗教訓，清醒地認識到以下幾點。一是不能將產業混淆為基建，不能借疫情讓政府過度補貼某些產業。二是基建不分新老，關鍵是提高回報，應根據國情來選擇合適的項目和確定基建的區域佈局。三是在逆週期調節方面，積極推進在建基建項目和房地產項目的復工，加速推進已規劃項目的開工，而非倉促審批新的基建項目、重走產業補貼的老路，導致新一輪的尋租行為。此次疫情既是需求衝擊又是供給衝擊，因此應格外重視復工復產，加大紓困力度。給予封城之中的武漢乃至湖北全省居民現金補貼既能促進公平，又是高效的逆週期調節政策，能顯著擴大消費需求。為降低擠出效應，紓困資金宜由央行借道財政來支出。最後，我們應該看到過去十幾年來，經過三輪寬鬆刺激，我國刺激需求的空間大為縮小，政府應慎用手中資源，珍惜調控的空間。
什麼是“新基建”？為什麼不能把產業混淆成基建？
什麼是基礎設施？從經濟學的角度來講，基礎設施帶有規模效應、外部性、網絡性和不易收費等部分或全部特徵。狹義的基礎設施指能源、交通、郵電等設施，而廣義的基礎設施還包括涉及商業服務業、教育、科研、文化、體育、衛生等方面的公共設施。城市是基礎設施密集的區域，一般包括能源、水資源和供排水、交通運輸、郵電通信、城市生態環境、城市防災等系統。在很多情況下政府建設和提供基礎設施服務的效率可能較高，但實際上，在適度的政府管制下，私營部門也能參與投資乃至運營多種基礎設施。自2018年12月的中央經濟工作會議以來，中央和一些部委先後把人工智能、工業互聯網和物聯網、數據中心和5G網絡等四個領域稱為新型基礎設施。但在我看來，我們應該從一個戰略高度來看待中央高屋建瓴的指引，而非機械地套用傳統的思維來去理解甚至運作這些新興領域。
具體說來，作為新一代通訊基礎設施的5G網絡確實既“新”又屬於“基建”，是若干新興產業的基礎。人工智能、工業互聯網、以及數據中心雖然具有基礎設施的某些特徵，卻更像是通訊和數據傳輸平臺上的應用。對政府而言，5G網絡和交通運輸與能源供應網絡相似，在嚴格論證的前提下，國家可通過其國企平臺進行大規模的佈局和投資。但在通訊網絡的運用領域中，政府應給市場留下足夠的空間，讓市場充分發揮其資源配置的決定性作用。我認為中央政府認識到上述產業領域的光明前景和戰略重要性，將其提升到“新基建”的高度，並非是要對在這些領域大幅度增加政府直接投資，抑或通過大額財政補貼來推動這些產業發展。政府的功能在於為這些產業的發展制定規則，保護產權，清理障礙，讓市場去有序運行。
互聯網和電商在我國的高速增長就是最好的例子。互聯網發展的基礎是我國通訊行業的改革和迅猛發展，而諸如阿里、騰訊、百度、網易和京東等大量民營企業在我國互聯網的發展中也都扮演了極為關鍵的角色。當前人工智能方面的領軍企業也大多是民營企業。我國在人工智能領域的快速發展，主要原因是市場需求強勁，而非大規模的政府投入。在工業互聯網和物聯網方面，企業需要根據市場需求，以通過無數次試錯和殘酷競爭的方式來找到最佳的市場切入點和應用場景，但這些都不是政府的職能和專長。數據中心或許特殊一些，我國幾大國有電訊運營商都在這方面有巨大投資，但縱觀境內外，民營企業在數據中心的建設和運營方面毫不遜色，國家也完全可以靠市場需求來推動數據中心這個產業的發展。事實上，數據中心這個產業並不“新”，十來年前我國不少地方政府就已開始大力投資數據中心，但在不少地方，雖然房子蓋了，先進設備也買了，卻疏於管理，不能對接市場需求，最後大多變成低效甚至無效投資。曲解中央的戰略規劃，試圖用大量政府投資或補貼的方式來推動人工智能、工業互聯網、以及數據中心的發展，可能會破壞這些領域現有的較為健康的生態，導致大量的尋租行為，造成較大的人力財力的損失。過去十幾年我們在光伏面板、風電和新能源汽車方面的教訓頗為深刻。
央視所列的新基建七大領域中的新能源汽車充電樁、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通三個領域比較特殊。我們經過仔細查證，發現這三個領域其實並沒有在最近被中央或相關部委明確列為新型基礎設施。
這三個領域中，充電樁勉強能算基礎設施，但不是嚴格意義上的基礎設施，就比如公路是基礎設施，但公路邊的加油站不能算基礎設施一樣。充電樁的問題首先是一個行業標準的問題，政府或者行業協會可在這方面可以更有所作為。政府為推進新能源汽車的使用，或可通過一些行政手段和補貼來鼓勵甚至強制各大停車場建設一批標準充電樁，畢竟補貼充電樁比補貼新能源汽車要合理得多，也能避免過去普遍出現的尋租行為。但若政府直接撥款投資於充電樁則未必妥當。
特高壓屬於能源基礎設施，但在上個世紀中葉就已存在，不是什麼高新科技，談不上是新基建。特高壓有利有弊，關於其的爭論很多，全球普及率並不高，採用特高壓與否的關鍵是要考慮其經濟效益。未來在是否要大規模推進特高壓的問題上，我們應吸取發達國家和前蘇聯的經驗教訓，仔細考慮未來我國能源供需的區域佈局，充分論證，多聽取非直接相關利益單位的專家意見，謹慎推進。我們要避免的是將特高壓冠上“新基建”的帽子之後，不經充分論證，為拉動需求而過快推進特高壓的投資建設。
城際高速鐵路和城市軌道交通是標準的基礎設施，但不是什麼新基建，過去十幾年我國已經搞得轟轟烈烈，中國大陸第一條高標準、設計時速為350公里的高速鐵路就是2008年建成通車的京津城際鐵路。2008年全球金融危機之後，我國就開始大規模建設高鐵，2015年股災之後，政府審批了大量城市軌道交通項目，但在上一輪2017年的去槓桿運動中，為防止一些地方政府過度舉債投資於低效的基建項目，中央甚至終止了一些已經開工在建的地鐵項目，中間包括被媒體廣泛報道的包頭和呼和浩特地鐵項目。
基建不分新老，關鍵是要回報
中央高瞻遠矚地提出要重視新型基礎設施建設，關鍵是看到我國在高速發展的過程之中，具備後發優勢和某些關鍵的相對優勢，有些方面可以大幅跨越，移動互聯網就是一個很好的例子。未來基於更高速通訊網絡在人工智能和工業互聯網也將使我國在相關領域處於世界前列。但我們同時也要看到，我國還是中等收入國家，城市化程度還只有60％，城市中尚有兩億多的流動人口，人均GDP在全球僅排80來位，我國人均基礎設施資本存量與世界平均水平相比並不高，城市基礎設施還有大量缺口與短板，因此在基建投資方面，以及養老、教育、醫療等民生領域的投資方面仍有很大的空間。我國未來很多年的基建，關鍵不在新舊，而在於選對位置、選對項目、保障民生、追求較高的綜合回報率。
疫情過後，面對疲弱的需求，一定程度的需求刺激確有必要。根據我們的估算，5G網絡基站，特高壓、新能源充電樁和數據中心這幾個領域今年安排的投資總額滿打滿算也就是在4000億人民幣左右，和去年投資規模相比的新增部分更是有限。5G網絡基站投資方面，今年電訊運營商的投資規劃相較去年已成倍增長，現在或可根據疫情適度加速，但其他領域的投資規模在短時間內不可能也沒有必要大幅加速，因此綜合起來，這四個領域拉動需求的能力有限。我國現在一年的基建投資總額在18萬億左右，其中光是城市軌道和城際高速一年的投資應該在6000億左右。真要通過拉動基建需求來保增長，最後關鍵還是在傳統基建，尤其是交通和城市基礎設施方面。這方面如何來保證投資效率？我認為要注意三點。
一是堅定中心城市和城市群為主導的城市化戰略。和房地產一樣，基建有很強的區域屬性，高鐵和城軌都不是什麼新科技，關鍵是能否在合適的地方建設合適的項目。從發達國家的經驗來看，城市化和人口向大城市集中是必然趨勢。過去幾年中的某些政策一方面限制了大城市的發展，另一方面又通過貨幣化棚改等政策對三四線城市的地產和基建實施了一輪大規模的刺激，這與中國人口流動和城市化的長期趨勢是相違背的。我國包括城際鐵路和城市軌道交通在內的城市基建的潛力還相當大。我們要避免的，是在一陣名為“新基建”的刺激浪潮中，過去政府明令終止的低迴報項目都能死灰復燃。與此同時，我們也要避免不經嚴格論證，先是加速審批新項目、補貼一些名為基建實為產業的項目，之後在去槓桿時又不得不叫停一批在建項目的情況。中國還是發展中國家，家底不算厚，不能如此反覆折騰。過去十年，尤其是最近五年，中國基建的投資回報率顯著降低，隨著中國儲蓄率的降低，經常項目盈餘的下降甚至可能出現赤字，地方政府債臺高築，我們已經到了必須要關注基建投資回報率的階段。
二是吃一塹長一智，未雨綢繆，這次疫情暴露出中國不少大城市缺少基本的防疫設施和能力，疫情之後，如需拉動內需加速GDP增長，中央政府可補貼地方政府，在一定規模以上城市新建永久的而非臨時的防疫中心兼傳染病醫院。這些設施可能沒有資格被稱為新基建，但對我國而言實在是過於稀缺。在這方面，五年前就落成的南京市公共衛生醫療中心就是一個很好的例子。中央政府可根據南京等地的經驗快速複製此類設施到其他地區，從而做到既拉動內需，又做到防患於未然。另外，對於一個以追求人民幸福為初衷的政府，那些“看不見的投資”也同樣重要，這次疫情暴露出中國在醫療衛生體系、醫護人才培養和藥品等相關科研方面的巨大不足，因此政府支出應該加大力度向這些方面傾斜。
三是要量力而行。最近媒體熱衷於報道若干省份制定幾十萬億投資方案等故事，我認為我們在這方面應該保持清醒的頭腦。受疫情影響，一定規模的刺激確實有必要，但我們必須看到，過去十來年經過三輪寬鬆刺激，我國逆週期調控的空間大為縮小，政府應慎用資源，珍惜調控的空間。與2008年時的全球金融危機和2015年中國股災發生時相比，如今中國政府宏觀逆週期調控的空間大為縮小，表現在儲蓄率下降，經常賬戶幾乎沒有盈餘，人民幣有貶值壓力，外匯儲備佔比下降，外債上升，內債高企，投資回報率降低，資源過度集中於地產，不少中小銀行資產質量堪憂。此一時彼一時，政府不大可能也沒有多少空間再次大規模刺激經濟。宏觀政策刺激是有成本的，每一輪的刺激，都應該考慮為下一次危機爆發時的寬鬆政策留有餘地。過去十來年，經過數輪放鬆刺激後，政府在有意無意中用掉了大部分政策空間。以降息為例，給定如今已經很低的存款基準利率，降息的空間微乎其微。從信貸增速來看，上一輪刺激採用了好幾個新的融資渠道，但P2P和股權質押融資等渠道已經引發了眾多嚴重問題，境外美元債和境內高收益債等渠道進入償還高峰，需要大量新發債券才能維持存量融資的增長，這些渠道都很難被再度用來有力地拉動經濟。
加速在建項目復工和加大紓困力度更能在短期拉動需求
社會各界呼籲推動新基建的主要動機在於提高投資來對沖經濟下行。除了城際鐵路和城軌之外，新基建中的大部分領域並沒有較大的在建規模，也缺乏大量的儲備項目；產業補貼易造成尋租行為，未必真能拉動經濟；倉促上馬一些所謂的新基建項目可能造成不必要的浪費。實際上，紓困和推動復工是目前更有效的逆週期調節政策；真正能夠在短期拉動需求的，一是加快復工，二是加大紓困。
春節之後，製造業、建築業和大部分服務業復工舉步維艱，各種高頻數據顯示迄今為止農民工返城復工比例可能不到65％，企業復產率可能不到70％。現在看來，能在三月底時做到湖北以外九成左右企業的復工復產已是理想情況。復工復產不足，首先衝擊供給，但同時也降低對產品原材料的需求。工廠和建築工程不能快速復工，大部分工人的工資收入也受很大影響，從而降低家庭的消費和投資需求。對沖短期總需求不足的問題，新基建規模不夠，鞭長莫及。真正比較務實的辦法就是重點保障現有基建項目的復工，保障建築工人的及時到崗和原材料的運輸。已經完全規劃好在今年啟動的項目，政府可通過貨幣政策甚至一些應急性的財政政策來提供資金支持，加速推進這些項目的開工。政府甚至也可以給房地產在建工程予適當的資金支持，從而保障我國投資增速在三月及之後幾個月有一定的反彈。
紓困方面，最近政策密集推出，從延長貸款期限，階段性減免利息、稅費、租金、公路收費、水電氣等公用事業收費，到增加失業救濟金的撥付，這些政策都非常值得肯定，未來幾周若疫情延續，對企業的紓困力度還應及時加碼。
紓困的另一方面是補助受疫情影響的居民。武漢之外，宜通過補貼受疫情影響的企業，讓此類補貼和保留員工掛鉤及復工掛鉤，這樣就能在維持企業生存的同時，也間接補貼員工，併為復工復產提供基本的保障。武漢封城之後，武漢城內的本地居民和外地人士為我國的疫情防控做出了巨大的犧牲，中央政府應給予一定的補貼。疫情之後，湖北尤其武漢可能還會面臨企業復工、人員就業、部分行業需求不振（尤其是旅遊餐飲等服務業）等種種困難，國家也應該出手相助。
這些補貼可以現金或者購物券的形式按人頭髮放，當然我認為從便利角度，現金形式更為妥當。假定封城後城內人數800萬，按每人一萬發放補貼的話，總計800億人民幣，相當於我國年度GDP的千分之零點八。如果擴大發放規模，湖北封省期間除武漢外的另外5000萬人平均每人補貼3000元，則規模為1500億，這樣湖北全省總計2300億，約為我國GDP的千分之二點三。至於資金來源，為了不產生擠出效應，我認為最好由財政部通過向央行發行特別國債的方式來籌集資金。我認為這種補貼既能促進社會公平，又能擴大居民消費需求。
本文源自首席經濟學家論壇
閱讀更多 金融界 的文章
