1948年4月初，黃龍山麓戰役落幕。此役，西北野戰軍殲敵約3000人，繳獲榴彈炮1門、野炮8門、山炮6門、迫擊炮211門、重機槍76挺、長短槍597支、炮彈689發、槍彈35萬餘發。
此役殲滅的多為蔣軍地方部隊，攻克洛川和圍殲援敵這兩大目標均未實現。從這個角度來說，西北野戰軍未能達成戰役目的。
不過，此役迫使胡宗南將部署在豫西和晉南的大量兵力調回，造成了豫西和晉南空虛，為華野、中野攻克洛陽、晉冀魯豫軍區部隊及晉綏軍區部隊攻克臨汾創造了條件。從這個角度看，失之東隅，收之桑榆，黃龍山麓戰役的意義和影響已經遠超戰役本身。
此外，出擊黃龍山區，也擴大與鞏固了黃龍分區，使西北解放區與晉綏、晉南連成一片。黃龍分區與關中分區相互呼應，孤立了延安守敵，解決了河西運糧通道的問題，也讓西北野戰軍擁有了更大的迴旋餘地。因此，綜上所述，黃龍山麓戰役仍然是得大於失。
4月13日下午，西北野戰軍在馬欄鎮楊坡頭村召開旅以上幹部會議，討論下一步的作戰計劃。彭德懷的意圖是，尋找一個既可以籌集到大批糧食，又可以把胡宗南打疼的作戰目標。西府地區正符合他的要求。
西府是古稱，係指西安以西涇河和渭河之間的地區，包括寶雞、武功、扶風、峽山、彬縣、麟遊、咸陽等十數縣市。首府鳳翔，地處關中平原西部，為連接關中、漢中、甘肅和四川的咽喉要衝，是大西北的戰略要地。這裡是“八百里秦川”的一部分，土地肥沃，風調雨順，農業發達，是西北最重要的產糧區。
從抗戰開始，這一地區就未被戰火破壞。胡宗南長期以來將此地區視作他向陝北、晉南與豫西進攻的戰略後方，並將寶雞作為他最重要的軍事補給基地，不僅在此囤積了大量糧食、被服、醫藥、軍械、彈藥等軍需物資，而且把西北地區有限的近代工業，尤其是軍火工業也集中於寶雞附近。對於西北野戰軍來說，以寶雞為中心的西府地區絕對是一個極富誘惑性的目標。要知道，西北野戰軍不僅糧食供應緊張，而且其他物資也極度匱乏。全軍指戰員們還是在1947年5月打下蟠龍時，才每人發了1件黃襯衣、1條軍褲，連內褲和襪子都沒有。
西北野戰軍主要指揮員，左起：趙壽山、張宗遜、彭德懷、甘泗淇
馬欄會議召開時，胡宗南部主力位於西安以東的洛河東西兩岸地區，西府地區的兵力十分薄弱。寶雞僅有在清澗被殲後重新組建的整編第76師師部、特務營、工兵營、整編第144旅40團和陝西保安21團防守，兵力才2000人左右；在乾縣、永壽、彬縣一帶沿涇河有青年軍第203師分兵防守；其餘廣大地區都由地方團隊守備。以上各部兵力既少，戰鬥力又差。
有鑑於此，彭德懷決定集中西北野戰軍主力，對胡宗南的戰略後方作深遠突擊，直插西府。第一步是建立麟遊山、千山山脈根據地（包括麟遊、旬邑、長武、咸陽、靈臺、千陽、隴縣、鳳翔、寶雞、永壽、乾縣、興平、武功、岐山、扶風等15個縣），並從外線的進攻中達到收復延安，奪取洛川，鞏固黃龍新解放區的目的。第二步即是依靠麟遊山、千山山脈根據地北出平涼、固原，速達收復隴東，逼退三邊之敵。
會上，彭德懷指出，即將開始的西府戰役是調虎離山。我們威脅胡宗南的戰略後方，搞他的補給基地，他就顧不上延安了，可以迫使敵人不戰自退，撤出延安。 只要能把敵人調動起來，我們就可以在運動中捕捉戰機各個殲滅，並奪取敵人的軍需物資和武器彈藥，解決給養，改善我軍裝備。
趙壽山曾任西北野戰軍副司令員，被授予一級解放勳章
也就是說，由於糧食困難，對於洛川的整編第61旅，延安的整第17師，彭德懷已經放棄了圍殲的打算，改為通過“攻敵所必救”來逼退這兩坨敵人。這在當時的情況下，是唯一正確的選擇。
對於出擊西府的決策，絕大多數西北野戰軍的將領都非常支持、擁護，大家都信心滿滿。只有時任西北野戰軍副司令員、前委委員的趙壽山持保留態度。他認為部隊在胡宗南、馬步芳兩軍的夾縫中跳出外線作戰，必須慎之又慎，第一步佔領麟遊山地後，應當停下來觀望，待局勢穩定後再向寶雞方向發展。
趙壽山的話，乃老成持重之言。不過因為他是起義將領，擔任西北野戰軍副司令員才3個月光景，平日裡也沒負多大實際責任，因此他的意見沒人認真考慮。就連身經百戰的彭德懷，也受將領們情緒高漲的感染，頭腦開始發熱了。
會議從13日下午一直開到深夜。進軍西府，相機奪取寶雞的決策最終拍板定案後，西北野戰軍參謀長張文舟擬定了作戰命令：
1、西北野戰軍副司令員張宗遜率2縱王震部、4縱王世泰部共5個旅為左路兵團。4縱在左防禦裴昌會兵團，2縱在右，取道高王鎮南渡涇河，奪取監軍鎮、乾縣，得手後一部奪取禮泉、興平向咸陽佯動，主力迅速奪取武功、扶風、岐山，相機攻佔寶雞，並徹底破壞興平附近鐵路。
2、1縱賀炳炎、廖漢生部2個旅為中路兵團，攻佔旬邑後，經張洪鎮渡涇河，奪取彬縣，向麟遊、鳳翔挺進，協同2縱相機奪取寶雞；
3、6縱羅元發、徐立清部部2個旅為右路兵團，在消滅職田、大峪、世店三鎮的國民黨地方武裝後，強渡涇河，佔領邠縣（今彬縣）、長武、靈臺一線，切斷西蘭公路，抗擊可能來援的青、甘、寧“三馬”——馬步芳、馬鴻賓、馬鴻逵，保證主力側後安全。
4、3縱許光達部2個旅仍在洛川地區佯動，牽制敵人。
5、野司隨中路兵團行動。
6、全軍於4月16日統一開始行動。
從這個部署不難看出，不但趙壽山的意見沒得到充分考慮，而且彭德懷實際上也改變了原先先建立麟遊山、千山山脈根據地，再相機奪取寶雞的設想，變成了全軍馬不停蹄直撲寶雞。雖然作戰計劃中對分別阻擊胡、馬援兵也作了安排，但從這個安排看，彭德懷太過輕敵了。
寶雞是胡宗南部的總兵站基地，是萬萬不容有失的。一旦察覺西北野戰軍主力攻取寶雞的意圖，胡宗南必然會遣裴昌會兵團掉頭南下，傾全力救援。此時的裴昌會兵團不僅下轄整編第36師（轄整編第28、第123、第165旅）、整編第38師（轄整編第55、第177旅）、整編第65師（轄整編第160、第187旅），還一併指揮整編第1軍的整編第1師（轄整編第1、第78、第167旅），整編第29軍的整編第30師整編第27旅，以及該整編師的整編第30旅第88團，總計有11個旅另1個團，兵力在10萬人以上。
而西北野戰軍派出阻擊裴昌會兵團的兵力，卻是全軍戰鬥力最弱的4縱。該縱隊實際能作戰的，只有2個旅共4個團的兵力。這個縱隊下屬各團多由陝北紅軍演變而來。自抗戰開始，這些部隊就一直留守陝甘寧邊區，雖對西北地形民情極熟，但長期脫離戰爭環境的後果，便是部隊沒有在殘酷的戰鬥中提高戰鬥力、養成頑強戰鬥作風的機會。時間一長，戰鬥力自然每況愈下。用這樣戰鬥力弱而又兵力單薄的部隊來阻擊裴昌會兵團，其出發點就是認為該兵團仍會像援救洛川那樣謹小慎微，阻擊壓力並不大。
相形之下，負責阻擊右翼來犯之敵的第6縱隊戰鬥力就強得太多了。該縱隊下轄的教導旅、新4旅戰鬥力穩居西北野戰軍三甲之列。其中，教導旅第2團是紅28軍餘脈，抗戰初期的120師358旅716團2營，新4旅771團系由紅31軍91師演變而來，故而6縱戰鬥骨幹多，戰鬥作風頑強，組織紀律性也強。
不過，強與弱是相對的。6縱此前在宜瓦戰鬥中主要擔負攻堅宜川的任務，戰鬥骨幹損失不小。其後未經休整，又馬不停蹄南下攻打洛川。全縱隊指戰員冒雪攻堅20餘日，不但疲憊之極，而且又傷亡了一批骨幹。因此，西北野戰軍戰鬥力最強的6縱，此時戰鬥力已經大不如前。
這次出擊西府，彭德懷讓6縱負責掩護全軍右翼安全，顯然是考慮到了6縱當時的實際情況。他將阻擊可能來援的青、甘、寧“三馬”的任務交給6縱，也反映出他對“三馬”，尤其是青馬的威脅，看得比裴昌會兵團更重一些。
令人費解的是，如果彭德懷已經決心全軍不顧一切直取寶雞，鑑於西府地區蔣軍兵力空虛，戰鬥力很弱，那麼他就應該讓在前一階段作戰中損失很小的1縱、2縱擔任兩翼掩護，讓6縱、4縱打主攻。這2個縱隊雖然1個疲憊不堪，1個戰鬥力弱，但攻克只有2000守軍的寶雞還是有把握的，橫掃中途遇到的蔣軍地方保安部隊和少量正規武裝也不在話下。
從13日深夜才開完會，到4月16日出擊西府，中間留給西北野戰軍各縱隊的準備時間，只有區區兩天。不能不說，這未免太過倉促。畢竟部隊要深入以前幾乎沒涉足過的蔣軍腹地作戰，需要做的準備工作可著實不少。
出擊西府的4個縱隊此時到底有多少人馬呢？相關歷史資料裡並沒給出直接答案，後人只能憑藉其他材料推測了。
1948年1月底結束冬季整訓後，各部隊實力統計如下：1縱1.7萬人，2縱2.5萬人，3縱1.2萬人，4縱1萬人，6縱1.3萬人。宜瓦戰役，全軍亡1059人，傷4193人。黃龍山麓戰役，3縱、6縱傷亡1500餘人，1、2、4縱傷亡不詳，估計在數百左右。以上總計傷亡超過7000人。此外，全軍在風雪中野外待機近1個月，生病減員應該為數不少。加以來應該減員萬人左右。雖說在出擊西府前，首批完成初步改造的宜瓦戰役俘虜已趕到馬欄地區，補入各縱隊，但人數並不多。前期傷亡最大的6縱才補入1000人左右，全軍補充的解放戰士應該不到3000人。
綜上所述，出擊西府前，西北野戰軍人數應當下降到了7萬人左右。除去留在洛川地區的3縱1萬多人。實際出擊西府的4個縱隊加上野司直屬隊，應當在6萬人左右。各縱隊除了缺乏重炮外，武器裝備得益於歷次繳獲，已經相當精良：步兵連有步槍90支、輕機槍4挺至6挺、衝鋒槍15支，60迫擊炮4門。營屬重機槍連擁有重機槍6挺。團直轄輜重排、擔架排、偵察排。旅直轄輜重連、擔架連、偵察連。
4月16日晨，在未經充分準備的情況下，西北野戰軍三路大軍同時開拔，揭開了西府戰役的序幕。這場戰役，後來被彭德懷寫進了《自述》，稱這是他平生“四大敗仗”之一。
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