美國製造業計劃評估研究及對中國的啟示

來源:中國科協創新戰略研究院《創新研究報告》

第60期（總第326期）2019-12-20

編者按：本報告介紹了美國製造業計劃的概況和實施進展，分析了該計劃評估機制，並對2016—2017年間美國政府問責辦公室、德勤公司分別對該計劃實施情況開展的評估和美國國家科學院、工程院、醫學院舉辦的專題研討會進行了案例研究，闡明瞭對中國重大國家戰略評估的四點啟示：一是高度重視評估活動的多樣性；二是加快改進專家評估的慣常模式；三是大力支持評估機構加強能力建設；四是積極推動評估資料的信息公開。

一、美國製造業計劃概況和實施進展

美國製造業計劃的前身是美國國家制造業創新網絡（The National Network for Manufacturing Innovation）計劃，源於美國近年來大力實施的重振製造業，推動製造業迴歸的重大國家戰略，這一戰略比較罕見地得到了美國民主黨和共和黨兩黨的一致贊同。2012年3月，時任美國總統奧巴馬宣佈，要建設總投資10億美元，包含新建15家制造業創新研究所的國家制造業創新網絡。同年8月，美國首家制造業創新研究所——國家增材製造創新研究所在俄亥俄州正式掛牌成立。2014年12月，《振興美國製造業和創新法案》（Revitalize American Manufacturing and Innovation Act）在美國國會獲得通過，美國國家制造業創新網絡計劃正式更名為美國製造業計劃。

2018年9月，美國國家標準和技術研究院（隸屬於美國商務部）發佈了《美國製造業計劃2017財年年度報告》。報告顯示，美國製造業計劃在2017財年實施成效顯著，正按照最初規劃，朝著既定目標，穩健高效地推進。在國家制造業創新網絡發展方面，新增6個國家制造業創新研究所，總數達到14個。與此同時，承諾投資該計劃的資金增至30多億美元，其中包括10億美元的聯邦資金和20多億美元的非聯邦投資。此外，有關各州還向國家制造業創新研究所捐資4億多美元。由於研究所數量增加和單個研究所會員單位數量增加，14個研究所會員總數增至1291個，增幅超過50%。在新增會員中，65%來自產業界；在來自產業界的會員中，65%是中小型企業。在製造業技術開發和轉移轉化方面，美國國家制造業創新研究所一直致力於開發對經濟和國家安全可能產生重大影響的新技術，力求在最大範圍內助力提高製造能力，已經湧現出一批成功案例。在開展教育培訓促進人力資源發展方面，研究所組織開展的教育培訓活動，特別是科學、技術、工程和數學（STEM）教育活動，取得了巨大增長。數據顯示，超過191000名工人、學生和教育工作者參加了美國製造業計劃領導組織的勞動力發展活動，從相關活動受益的人數增加了7倍。

二、美國製造業計劃評估機制建設

美國製造業計劃評估機制建設主要體現在如下三方面：

一是在相關法律中闡明評估事項。在《振興美國製造業和創新法案》中，對美國製造業計劃評估的責任單位、評估類型、頻次等進行了明確規定。美國製造業計劃實施情況評估的法定單位是美國政府問責辦公室。法定評估類型包括定期評估和終期評估，定期評估至少兩年一次，終期評估最遲應於2024年12月31日前完成。美國政府問責辦公室負責人——總審計長需按時向美國國會提交相關評估報告，評估報告應當包括對計劃管理、協調和行業影響的評價，對計劃單項任務實現情況的評價，總審計長提出的立法和行政建議及其被採納和落實情況的評價四方面內容。此外，《振興美國製造業和創新法案》中還規定，有關部門需制定區域創新計劃，鼓勵和支持實施區域創新戰略，並要求至少每三年委託一家獨立機構（如美國國家科學院）對區域創新計劃的實施情況進行評估，評估有關計劃是否實現既定目標，是否應該繼續實施或終止等事項。

二是指定專業機構研究評估工作。根據《振興美國製造業和創新法案》的規定，美國國家標準和技術研究院成立了國家制造業創新網絡計劃辦公室，其職責之一是監督美國國家制造業創新網絡計劃的實施。該辦公室下設績效評價組，負責研究美國國家制造業創新研究所和製造業計劃績效評價問題，提出評估原則、評估方法和評估指標，助力提高製造業創新研究所建設效率和綜合影響力，進而推動美國製造業計劃目標的順利實現。

三是出臺規範性指導文件。2013年11月，美國國家標準與技術研究院公開發布了《國家制造業創新網絡研究所績效指標草案》。以此草案為基礎，在廣泛吸納公眾意見和有關研究成果基礎上，於2015年出臺《研究所績效指標指南：國家制造業創新網絡》。該指南基於對製造業創新研究所開展活動和可持續發展的要求，闡明瞭研究所績效評價指標的分類維度和具體內容。該指南還在美國國家標準與技術研究院經濟分析辦公室相關工作基礎上，提出了通用性評估方法，如原始數據收集、行政數據分析、案例研究、成本收益分析等。該指南主要基於魯格（Ruegg）和費勒（Feller）等對政府研發投資評價工具進行研究，概述了各種評價方法，詳見表1。2016年2月，美國製造業計劃首個三年戰略規劃發佈，在規劃中提出了評估工作應遵循的主要原則。一是建立或利用現有的數據基礎設施，以管理評估美國製造業計劃在多大程度上實現其任務和目標所需的信息。二是將數據收集聚焦在能夠最佳地提供嚴格和可以重複分析的領域。三是汲取在個別研究所內開展的評估工作，以及從其他類似項目評估中積累的經驗教訓。四是提出可靠的績效評估指標，足以支撐各製造業創新研究所和整個網絡未來設計和活動開展的流程改進分析。五是利用合作伙伴關係提高數據質量，在適當情況下將美國製造業計劃數據與外部數據源密切關聯，並建立評估實踐社區。

表1 評價方法概覽

資料來源：根據參考文獻7第8至9頁整理

三、美國製造業計劃評估的三個案例

迄今為止，針對美國製造業計劃實施情況，已經開展了兩次正式評估，一是德勤公司接受美國國防部等部門委託，組織開展的第三方評估；二是美國政府問責辦公室根據《振興美國製造業和創新法案》的要求，獨立開展的法定評估。此外，美國國家科學院、工程院、醫學院曾於2017年召集了以美國製造業計劃作用為主題的專題研討會，並將研討會記錄彙編成冊後公開發布。

1．德勤公司第三方評估

2016年初，美國國防部、能源部、商務部等負責推進美國製造業計劃的主管部門達成共識，應當委託第三方對美國製造業計劃設計和實施進展進行評估，重點評估、驗證項目模式，並闡明該計劃對已建制造業創新研究所、成員和正在進行的項目等的綜合影響。經過與多個機構的洽談協商，選定德勤公司作為第三方評估承擔單位。德勤公司於2016年8月—2017年1月獨立開展了第三方評估工作，召集先進製造業及相關領域的專家，應用世界一流的研究諮詢方法和分析工具，形成了評估報告。

德勤公司第三方評估主要聚焦三個核心問題，一是美國製造業計劃方案是否適宜，是否需要修改；二是美國製造業計劃階段性目標實現程度和定性定量評價指標；三是美國製造業計劃和製造業創新研究所如何提高績效和擴大影響。評估主要採用“由外及內”（outside-in）的方法，具體評估方法如表2所示。

表2 德勤公司第三方評估方法一覽表

資料來源：根據參考文獻10第5頁整理

德勤評估報告指出，作為美國振興製造業的國家重大戰略之一，美國製造業計劃方案設計合理，政策舉措得當，已在多個方面實現既定目標，並取得良好的階段性成效。

德勤評估報告建議，應當從七個方面改進美國製造業實施工作。一是為製造業創新研究所佈局制定和實施一項總體戰略，充分考慮新研究所建設、成員重疊和競爭關係。二是促進與相關組織和資源的深入聯繫，首先是與相關機構的聯繫，以求提高計劃的影響力。三是加強美國製造業計劃在提供共享服務和項目倡導方面的作用，鼓勵研究所通過提高運營質量獲得成功。四是加快開發一種深思熟慮的方法，確保在研究所層面，在獲得原始資金資助之後能夠持續維持以美國為中心的目標。五是研究所的技術開發工作應注重成果轉化和部署，以求增加商業化和協同努力。六是資助機構應當鼓勵減少限制性合同和成員協議，促使各研究所以工業速度更好地發展。七是進一步促進研究所的勞動力項目與現有聯邦政府、州和地方政府的資源和戰略有機結合。

德勤評估報告建議，在美國製造業計劃評估中，為持續提高績效管理能力，應當分別針對研究所建設和總計劃實施，採取分階段評估方法。依據計劃實施時間，在研究所建設方面，可劃分為啟動（1~3年）、研發執行（3年後）、長期產出（5年後）三個階段；在總計劃實施方面，可劃分為啟動支持與共享服務提供（1年後）和長期產出（5年後）兩個階段，每個階段均有具體的評估內容。

2．美國政府問責辦公室法定評估

美國政府問責辦公室根據《振興美國製造業和創新法案》相關規定，於2016年2月—2017年4月，對美國製造業計劃實施情況開展了首次評估，並向美國國會委員會提交了名為“先進製造業——商務部應當和其他部門在建設創新研究所方面加強合作”的報告。

美國政府問責辦公室評估重點關注美國製造業計劃是否依法實施，主要評估美國製造業創新網絡狀況和製造業創新研究所的運行，為實現法定目標制定的績效評價指標的完成程度，以及美國商務部與推進計劃實施的其他機構之間的協調合作表現。美國政府問責辦公室評估方法主要包括三種：一是資料分析。梳理分析政府政策文件、製造業創新研究所建設合作協議等相關文獻資料。二是調研訪談。設定一系列核心議題，對有關政府部門負責官員和製造業創新研究所主要負責人進行深度訪談。三是分組討論。在有關製造業創新研究所成員單位中，選擇4家小型製造企業、8家大型製造企業和7家學術機構或非營利組織，聚焦評估重要問題，深入討論交流。為了獲得如何協調更多政府機構共同為美國製造業計劃做貢獻的實用信息，評估方還與來自美國教育部和勞工部的相關官員進行了深入交流。

美國政府問責辦公室評估報告發現，製造業創新研究所對相關企業、機構等具有較高的吸引力。在2016年5月—2016年9月，約有780個機構加入美國政府問責辦公室抽查的7個創新研究所。美國製造業計劃績效評價指標已初步建立，正在持續改進和不斷完善。美國製造業計劃的協調推進機制仍存在不足，治理體系和聯合工作機制仍不完善，美國勞工部、教育部等部門沒有參與工作、發揮專業作用。美國政府問責辦公室評估報告建議，美國商務部與勞工部、教育部等部門需要強化合作，充分發揮各相關部門在製造業計劃實施推進過程中的專業作用。

3. 美國國家科學院、工程院和醫學院針對美國製造業計劃的專題討論會

鑑於美國製造業計劃的重要性，美國國家科學院、工程院和醫學院在美國國家標準和技術研究院、IBM公司的支持下，於2017年5月組織召開了專題研討會，核心議題是探究美國製造業計劃倡議的作用。研討會主要任務包括審視對美國製造業創新研究所的外部評價；深入分析討論特定的製造業創新研究所；闡明製造業創新研究所對勞動力和經濟發展的貢獻；分析其他國家支持先進製造業的重點舉措；討論美國可能選擇的優先事項和政策選項。專題研討會由美國國家科學院創新政策論壇支持的一個規劃委員會組織召開，該規劃委員會將專題研討會會議實錄和相關材料彙編成冊，後經專家評議，形成並公開了名為“確保美國先進製造業：美國製造業計劃的作用研討會會議紀要”的報告。

專題討論會報告全面收錄了來自各界與會者關於美國製造業計劃的研究或評價成果，內容涉及美國製造業計劃和區域經濟發展，針對美國製造業計劃已開展的評估工作，如何改進完善美國製造業計劃等方面。專題討論會報告中闡述了討論會的主要論斷，主要包括以美國為基礎的製造業對國家安全和經濟增長非常重要；以往對製造業投資不足已經損害了美國利益；美國的競爭對手在投資先進製造業方面比美國做得更多；美國製造業計劃是促進製造業部門吸引創新和建設創新生態系統亟需的重要戰略；建立公私夥伴關係以加強制造業的想法並不新鮮，美國在製造業領域公私合作方面有悠久的歷史傳統。相關評估表明，美國製造業創新研究所雖然建設時間不長，但已經產生重要影響。

四、經驗啟示

借鑑美國相關經驗，建議中國應全面建立國家重大戰略規劃評估制度，加快改進完善評估理論與方法體系，大力支持開展嚴格意義上的第三方獨立評估。進一步講，還應特別注重以下幾方面：

一是高度重視評估活動的多樣性。美國製造業計劃評估包括官方機構依法進行的審計式評估，第三方機構受託開展的獨立評估，學術團體自發開展的研討式評估等多種類型，顯然能夠相對全面、客觀、準確地反映評估對象。我國重大戰略規劃評估多以體制內事業單位受主管部門委託開展的評估為主，嚴格意義上的第三方評估相對較少。

二是加快改進專家評估的慣常模式。我國重大戰略規劃評估慣常模式是“評估承擔單位+專家判斷”，評估承擔單位主要的職責是組織實施評估工作，準備評估材料，評估結論的得出主要依賴於專家判斷。比較而言，美國製造業計劃的兩項正式評估實例均主要依靠評估機構自身的專業人員實質性開展評估工作，形成評估結論。

三是大力支持評估機構加強能力建設。

四是積極推動評估資料的信息公開。美國製造業計劃各類評估資料的形成過程和最終文稿多數都公開發布在相關官方網站上，可以便捷地公開獲取。一方面可以使有關各方通過公開信息更加全面準確地瞭解美國製造業計劃實施緣由和進展情況；另一方面還有利於充分吸收社會公眾的意見建議，助力美國製造業計劃的改進完善和實施推進。我國重大戰略規劃的評估資料多數難以通過公開手段免費獲取，信息公開工作需要結合國情和具體評估事項，與時俱進，加快推動。

趙正國. 美國製造業計劃評估研究及對中國的啟示[J].自然辯證法研究,2019,35(05):29-34.

編輯部成員：張麗琴 王國強 劉 薇 王 達 曹學偉 苗晶良

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