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（感謝“獨樂齋主”題字）
吳洪淇，中國政法大學證據科學研究院教授、博士生導師、證據法學研究所副所長。在《法學研究》《中國法學》、《中外法學》、《法學家》、《政法論壇》等期刊獨立發表三十多篇論文。出版有《轉型的邏輯：證據法的運行環境與內部結構》（專著）、《證據法的理論面孔》（專著）、《法律職業的危機與改革》（專著）、《反思證據：開拓性論著》（譯著）、《證據理論：邊沁與威格摩爾》（譯著）、《證據法學反思》（譯著）、《對抗制下的法律職業倫理》（譯著）等。
曾獲得全國百篇優秀博士論文獎、錢端升法學研究成果獎、董必武法學青年成果獎等獎項。
感謝吳洪淇老師及《四川大學學報》（哲學社會科學版）的特別授權。
司法改革轉型期作為制度變革的過渡時期存在著一種失序的危險。這種潛在的危險受到司法改革的時間與空間、日漸發達的法律服務市場以及司法改革的行政化推進方式等三個宏觀因素的制約。
司法改革轉型期的失序困境主要源自於傳統司法秩序中五對基本關係的失衡，其中包括人員數量與辦案量、辦案人員所承擔的權責與待遇、入額人員與司法輔助人員、權力下放與權力控制以及司法事務與行政事務之間的關係。
為了平穩渡過司法改革轉型期，需要從時間安排、吸收民意和各界意見、統一規劃司法改革推進節奏以及協調頂層設計與基層經驗之間的關係等方面來進一步改善。
一
問題的提出
本輪司法改革已經推進三年左右時間，目前全國絕大部分省級地區都有部分法院檢察院不同程度參與了試點工作。從司法的員額制到司法的責任制，從省級人財物統管到司法人員職業保障制度改革，無論從改革的深度還是廣度來說，本輪司法改革都要遠遠勝過改革開放以來的任何一輪司法改革。改革的本質在於以一套新秩序來取代舊有的秩序，本輪司法改革同樣也是如此。在改革的進程當中，舊有秩序被打破，新的秩序卻還需要相當的時間才能形成，這樣就會出現相當一段時間的改革轉型期。
任何改革都會經過改革的轉型期，這一時期的特徵在於已經形成的傳統秩序被打破，新的秩序卻還未形成；許多既有的平衡關係被打破，新的平衡關係卻還未形成，出現了所謂的“失序困境”。費孝通在論述鄉土秩序向法治秩序轉型過程時曾經提出這樣一種困境：“法治秩序的好處未得，而破壞禮治秩序的弊病卻已先發生了。”[1]可以說，任何一項改革的實現都必然會面臨這樣一種“失序困境”，而改革能否成功的一個重要保障就是用恰當的制度安排和改革的前景來儘量克服“失序困境”所帶來的負效應，確保新舊秩序之間的平穩過渡。
我國當前的司法改革恰恰處於這樣一個過渡階段。在許多試點地區，改革已經展開，但尚未最後完成，改革仍然還在路上。通過對目前多個試點省份改革實踐的觀察可以發現，改革轉型期的“失序困境”已經開始顯現出來，“案多人少”困境加劇、法官檢察官流失等問題的出現其實都是這一困境的重要表徵。[2]這樣一些表徵不能簡單視之為改革過程中的必然產物而對其視而不見。經過一段時間的試點，司法改革方案的利弊也逐漸凸顯出來了，目前需要做的就是對試點過程當中出現的經驗與問題進行總結，以便為司法改革的下一步走向提供參考。
二
司法改革展開的三個制約條件
只要是改革就必然會涉及對舊有秩序的觸動從而帶來一定程度的失序感，這樣一種失序感並不必然會導致所謂的失序困境。只有當這種失序的狀態導致一定的不可欲的後果，而這種後果甚至可能完全消解改革正當性的時候，才會存在失序困境。因此，司法改革的成功與否某種意義取決於改革釋放出來的正能量與失序狀態之間的時間競爭。在司法改革推進的過程當中，失序困境的潛在危險因為以下三個制約條件而顯得更加突出。
第一是司法改革的時間和空間問題。本輪司法改革的推進是一項涉及多重製度、多個層面的立體式改革，並且又是在非常有限的時間與空間裡來展開的。
首先，從時間上看，我國司法改革的推進時間還非常短暫，從2013年算起只有三年左右的時間。但迄今為止，司法改革試點已經在幾乎所有的省市不同程度地推進。雖然名為試點，但與傳統的刑事司法改革試點相比較，本輪司法改革試點卻更多帶有自上而下推進的性質，地方的自主性受到更大的約束；而且這種試點推進的進度是在相對有限的時間制約下展開，必須在相對有限的時間內完成改革任務。[3]時間的制約在一定程度上加大了司法改革推進的難度，許多改革的問題可以通過時間的推移來逐步解決，這就是為什麼本輪司法改革規定了一個五年的過渡期，一些臨近退休的人可以通過這五年的過渡期來逐步過渡。但僅僅這五年的過渡期也許還無法完全消解時間對司法改革帶來的壓力，尤其是對許多年輕的法官、檢察官來說。
其次，從空間上說，我國是一個疆域廣闊、各地區發展很不均衡的國度，這是本輪司法改革推開的空間領域。疆域廣闊就意味著改革措施推進的深度要比一般的國家更為艱難；地區發展不平衡就意味著各地區社會經濟狀況差異很大，改革措施的具體內容上必然要有所區別。空間上的這一特徵也使得司法改革在頂層設計與基層經驗的結合上呈現更大的複雜性。
第二是法律服務市場的外部影響問題。經過改革開放30多年來的發展，我國已經形成了一個有著30萬左右律師、行業總收入高達2000多億的法律服務市場。這還不包括公司法務、政府公職律師、會計師事務所等其他行業。這個巨大的法律服務市場構成了當前司法改革的一個隱性但又極其重要的場域，因為這些行業某種意義上與正在進行改革的法院、檢察院構成了人才競爭關係。
從職業發展的前景來看，法院與檢察院當中的一部分辦案主力，尤其是30~40歲左右的法官與檢察官正處於年富力強的階段，這些人在法律服務市場當中同樣也是備受歡迎的。[4]這種競爭關係某種意義上為司法改革提供了一種檢驗標準，一旦司法改革使得司法體制內的一部分人的職業環境與前景相對而言變得更為糟糕的時候，他們就會選擇進入法律服務市場當中。
在這樣一個背景下，司法改革的推進必然要慎重地考慮各方尤其是那些在法律服務市場擁有更大選擇餘地的那部分人的利益，必然要將司法改革推進放在法律服務市場這樣一個整體環境中來予以考慮。從某種意義上說，法律服務市場必然對司法系統內部產生一種強烈的吸附效應。一旦在司法改革當中對於司法系統內部人員的人力資源價值評估出現偏頗的話，必然出現一種溢出效應，甚至可能出現劣幣驅逐良幣的現象。因此，司法體制內對人力資源價值的評估不僅要將其放置於司法系統內部來考量，還要將其放置於整體法律服務市場來加以考量，這樣才能更為全面地衡量出各類人員的人力資源價值。
第三是是司法改革的行政化方式問題。當前的司法改革是以規訓的方式來賦予司法者以司法主體性，通過建構一種新型的審判方式來實現“讓審理者裁判，讓裁判者負責”，終極目的是為了“讓群眾在每一個案件中感受到公平正義”。但司法改革的推進卻又不得不借助行政化的方式來展開，這主要體現在三個方面：
(1)從司法改革的推動力量來看，是一種自上而下的推進方式。本輪司法改革主要內容的苗頭固然肇始於基層一線自生自發的改革試驗，但卻藉助於黨和政府最高層的頂層設計來加以推廣。[5]改革的方向通過中國共產黨十三屆和十四屆全會決議的形式來進行推進，改革的方案以中共中央辦公廳與國務院辦公廳的名義下發，通過中央政法委和最高法院、最高檢察院的相應辦法來層層具體落實。
（2）從本輪司法改革的推進主體來看，各級政府主要都是通過本級政法委來主導司法改革的推進進程，而在法院、檢察院內部，改革的主要推動者是法檢的一把手領導，主要都是通過政治部門來承擔司法改革的具體事務。
（3）從本輪司法改革具體展開方式來看，也帶有很強的行政規訓色彩。比如，在進入員額的遴選上面，各個試點地區主要是通過考試方式來實現。[6]與提名制、選舉制等遴選方式相比，考試作為一種法官遴選方式無疑更具有行政規訓色彩。[7]整體上，我國是以一種行政化的方式來推進去行政化改革，其潛在的危險在於在改革推行的過程中，行政性權力實際上呈現一種擴張的趨勢，一旦這種擴張之後的行政性權力沒有得到有效制約的話，那麼，必然侵蝕目前已經確立的職業性權力並進而消解司法改革所追求的去行政化效果。
三
失序的潛在根源：改革中出現的關係失衡
司法改革的核心目的就是通過改革來打破傳統的司法運行方式，建立一套符合社會發展需要的新型司法運行方式。以司法員額製為例，司法員額制改革就是要通過優化現有人員結構、科學分類管理和精確劃分職能，使廣大法官從繁冗、瑣碎的程序性事務或非審判事務中解脫出來，專心致志行使裁判權，其最終目標是要推動建立以法官為中心、以服務審判工作為重心的法院人員配置模式。[8]
經過改革開放之後的制度重建和長期運轉，司法機關內部已經形成了一套相對穩定的運作秩序，而嵌入到這一秩序的個體之間已經形成了一種相對平衡的關係以及由此衍生出來的穩定預期。司法改革就意味著對這些相對平衡關係的打破，從而導致轉型期種種關係失衡或改革脫節的問題出現。基於對司法改革當前現狀的觀察可以發現，司法改革進程中已經或可能出現以下幾個關係失衡問題。
第一是案件數量與辦案人員之間的關係失衡。 案多人少一直是困擾我國法院系統的一個老問題，在司法改革的轉型期，這個問題進一步加劇。[9]司法員額制改革和司法責任制的初衷本是希望讓更多的辦案力量能夠投入到一線辦案當中。但隨著司法改革的推進卻發現在改革轉型期，辦理案件的審判力量是大大減少而非增加了，案多人少的矛盾不是緩和，而是更加突出了。許多法院尤其是基層法院的辦案人員降低了一半左右。
這主要基於以下三方面原因：
（1）由於員額比例限制，能夠直接辦理案件的法官總量減少了。目前中央確定的法官員額比例是39%，各地區由於需要預留部分員額比例，目前確定的員額比例都在30%左右，這樣一個比例大大低於原來能夠直接辦案的人員比例，使得能夠直接辦理案件的人員總量大大減少。
（2）許多原來作為辦案主力的人員現在因為沒有進入員額而無法辦案了。在司法員額制實施過程當中，對於申請入額都設置相應的工作年限，在相當一部分試點的基層法院，這些未滿年限的人員原來承擔了相當一部分辦案任務，甚至還有很多已經是辦案主力了。[10]而一部分原來擔任院領導職務的人員入額之後只能辦理入額人員平均辦案量的一部分，這樣其實又進一步降低了辦案的力量。[11]
（3）從2015年5月份開始實行立案登記制，法院受理案件數量出現大幅度增長，這進一步加劇了案多人少的困境。[12]司法改革的初衷是希望讓更多的辦案力量集中到辦案一線，讓有更多的辦案經驗的人去從事辦案業務，從而化解既有的案多人少的困境。但以上三點原因卻在一定程度上凸顯了案件數量與辦案人員之間的失衡關係，使得目前法院的員額法官普遍感到辦案壓力急劇增加，而不是如改革所預期的那樣，因為擁有更多辦案力量而使案多人少的困境得以緩解。
第二是入額法官與司法輔助人員之間的關係失衡。司法改革的初衷是通過新型審判團隊的組建使法官與司法輔助人員實現有效的分工，從而促使審判效率與質量能夠得到提升。但是在司改的轉型期，法官、檢察官助理問題已經成為制約司法員額制與司法責任制改革效果的一個瓶頸性問題。
目前主要存在三個問題：
（1）現有法官助理數量偏少，在大多數法院，無法達到組建“1∶1∶1”審判團隊的配備標準。而且目前的助理當中有相當一部分是處於過渡期的未入額老法官，無法承擔真正的助理角色。法官、檢察官除了依法獨立審判以外，還需承擔大量的法官助理的事務性工作，為司法責任制的推進帶來了客觀障礙。
（2）法官、檢察官助理未來晉升通道、待遇保障並不明確。目前許多在過渡期入不了額的助理審判員、檢察員對於過渡期結束後如何入額比較悲觀。這反過來進一步制約助理的招錄與補充，尤其在中西部欠發達地區的基層法院。[13]
（3）法官助理的單獨職務序列尚未成型，造成法官助理的考評體系和晉升機制無法運行，一定程度上削弱了入額法官對法官助理的管理權。法官助理的權責不明和缺乏監管，嚴重影響了辦案的質量和效率。上述三個原因疊加起來使得目前法官與司法輔助人員之間無法組成高效率運轉的新型審判團隊，未能發揮出因為分工而產生出來的高效率，也未能實現通過司法改革將更多的辦案力量充實到辦案一線的初衷。
第三是辦案人員的權責待遇之間的關係失衡。本輪司法改革內容豐富，既有涉及體制性的司法員額制、司法責任制、省級統管司法人財物、司法保障制度等，也有技術性較強的司法公開、陪審團改革、領導干預司法登記制度、立案等級制等等。從制度理性設計的角度來看，這些司法改革措施本來就是相互關聯、環環相扣的一套理想制度體系。
但在實際推行的過程當中，這些改革措施受限於外部制度環境的制約無法同時推進、全面鋪開，這就導致不同制度在推行過程中會出現一個時間差。[14]從改革的長時段來說，這種順序錯落幾乎是必然的，但具體到被改革者的感受來說，他們會深刻地感受到由此帶來的失衡狀態。
目前出現的主要問題是辦案人員的權責待遇之間出現嚴重的失衡：
（1）對於許多入額法官來說，他們經過重重的考驗，付出了很大的代價，終於進入員額。但是，在司法改革推進的過程中，一方面，絕大多數地區對員額法官的待遇保障還未跟上，原來承諾的待遇提升遲遲未能兌現，另一方面，司法責任制已經全面鋪開，錯案追究制甚至終身錯案追究制在媒體的宣傳下鋪天蓋地而來，這些讓入額的法官感到權力與責任、責任與待遇之間嚴重失衡，導致一些地方出現法官入額積極性不高甚至出現入額後退額的現象。
（2）對於院領導來說，有一部分人辭去了原來的行政職務選擇了進入員額，卻遲遲無法獲得承諾的待遇。由於檢察院電子辦案系統是全國統一的，在該系統中檢察院領導依然要承擔著案件審核的職責。但在許多試點單位中，檢察院領導已經不再進行實際的審核把關，但依然需要簽字提交，這樣許多案件就會出現案件負責者名實分離的現象。有一部分人以領導身份入額，在承擔司法行政管理職責的同時還需要承辦一定比例的案件量，但由於處於司法改革轉型期，司法行政管理職責並未因此有所減少反而有增加之趨勢，這一部分人也會感覺到權責的失衡。
第四是司法獨立與司法監督的關係失衡。本輪司法改革的一個重要目標在於建立一個“讓審理者裁判，讓裁判者負責”的新型裁判方式。一方面，取消院領導和庭領導的案件審批權限，將這些權限下放給員額法官/檢察官，消減案件審批的環節，以一種扁平化管理模式取代傳統的科層制管理方式。大幅度降低提交審委會、檢察委員會案件數量，逐步限制審委會、檢委會審查案件的範圍。[15]通過這種權力下放使身處一線的法官真正實現對案件裁判的決定權。
當然，正如一些論者已經看到的，傳統的裁判方式並非一無是處，權力迴歸審理者之後必然帶來的一個問題就是如何實現對案件審理質量的控制問題。為此，司法改革提供的一個重要替代性方案就是建立以審判為中心的裁判模式，最高法院也相應提出應該儘快實現庭審的實質化。[16]
以審判為中心與庭審的實質化提出的一個重要指向恰恰是要填補傳統案件審理模式消解之後遺留下來的空缺。傳統的案件審批模式消解之後，法官對案件的裁判無法通過案件的層層審批與請示來實現案件裁判質量的把控，來獲得對案件事實認定的內心確信和責任分擔。司法的親歷性要求法官需要通過庭審過程來獲得審判案件的有效信息和內心確信，也通過案件審理過程中審判者與控辯雙方的責任劃分來緩解法官的裁判責任。因此，在這樣一個背景之下，以審判為中心與庭審的實質化可以說是傳統案件質量控制方式消解之後的一種有效的替代。
隨著員額制和司法責任制的逐步展開，許多地區傳統的案件審批機制已經逐漸被瓦解，案件的審理權逐漸下放給入額法官。但與此同時，以審判為中心與庭審的實質化因為種種原因卻未能有效填補權力下放以後所需要的制衡機制。
其中原因主要包括：
（1）以審判為中心的訴訟體制的建立涉及到公安、檢察院與法院三家在刑事案件處理過程中關係調整，這種縱向刑事訴訟構造的形成有著根深蒂固的傳統和制度作為支撐，並非一朝一夕就能改變。[17]儘管最高法院通過司法解釋已經提出法院不得“提前介入案件審判”，不得做出餘罪從無的判決，但要真正實現以審判為中心還有漫長的道路要走。
（2）庭審實質化的前提是一個有效的庭審程序的展開，但這在很大程度上受制於以下一系列制約因素:一是證人出庭依然低下，在絕大多數案件中主要還是以證人證言筆錄為主。[18]在這樣一種制約下，法庭質證的過程變成了對證人證言筆錄的審查，無法通過交叉詢問來獲取更為有效的案件信息。
二是當前的庭審程序尚還存在許多含混之處，無法有效承擔起發現案件真相的重擔。庭審程序要像美國證據法大師威格摩爾所說的那樣成為“發現案件真相的引擎”，就必須建構一套完整、科學的交叉詢問規則。[19]從發現案件真相的標準來看，我國目前的質證程序還缺少一套相對科學的規則，誘導性詢問被禁止、異議機制還缺乏有效的回應機制、對異議還缺乏有效記錄備檔。[20]這些都使得我國目前的質證程序還難以承擔起“發現案件真相引擎”的使命。
（3）法官本人對庭審的駕馭能力還有待加強。庭審實質化對法官的庭審駕馭能力與臨時決斷能力都提出了很高的要求，這種要求並非一朝一夕就能養成與具備。由於傳統庭審的虛化，許多法官的庭審駕馭能力還存在很多欠缺，比如程序把握不熟練、舉證質證引導不到位、庭審節奏控制不緊湊、合議庭成員分工不太合理、配合不夠默契等等。[21]綜上意見，可以看出傳統的案件質量控制機制與新型的案件質量指控之間還存在需要銜接的地方，這種斷裂帶來的一個直接結果就是庭審的失控和案件質量的下降，因此要對這些趨勢做出準確的判斷還需要更為長遠的觀察。
第五是行政事務與司法事務之間的關係失衡。本輪司法改革的一個重要目的是實現司法的去行政化趨向，改變傳統的行政管理方式，實現司法的新型管理方式，讓司法機關回歸到司法裁判的本位。因此，改革的一個基本定位就是在人力資源上向辦案一線傾斜，只有承辦案件的人員才能進入員額，優化入額人員的待遇保障，從而促使精英力量進入辦案。這種思路其實是希望通過行政力量的削弱來倒逼行政事務的縮減，可謂用心良苦。
但這種思路在司法改革的實踐當中卻遭遇以下三重困境：
（1）法院、檢察院的行政事務並未減少，尤其在基層法院、檢察院更是如此。儘管司法改革方案當中有省級統管地方法檢人財物的制度設計，但這一制度設計還僅僅停留在設計的層面，遠未實現。[22]市級和基層法院檢察院並未擺脫地方的人財物制約，地方許多行政事務依然屬於法檢單位應當承擔的範疇。[23]
（2）隨著司法改革的推進，許多試點法院、檢察院的行政事務非但沒有減少反倒有增加之勢頭。司法改革試點工作的展開與推進恰恰是依靠法院政治部這一典型的行政機構來推進，這就意味著政治部的行政工作只能增加而不會減少。而且各省的試點地區法院、檢察院往往都是司法改革制度措施的先行者，是全省其他法院、檢察院模仿、學習、拜訪的對象，是上級各個層級領導部門檢查評估的對象，這些事務無疑進一步加劇了試點法院、檢察院本已繁重的行政事務。在這樣一種背景下，希望通過司法改革來消解其行政事務某種意義上將使試點法院、檢察院陷入拔著頭髮離開地面的“明希豪森困境”。[24]
（3）由於目前大部分地區法院、檢察院的待遇主要還是依據行政職級來分配的，法官、檢察官等級與行政級別的職務配套改革尚未完成，法官、檢察官等級還只是一個“虛名”。因此，許多從綜合部門進入辦案一線的人員就將自身的行政級別帶到了辦案部門，而在組織部沒有供應新的職級的情況下，綜合部門目前就沒有新的職級來吸引人才的進入。
這一方面妨礙了新型辦案團隊的形成，因為綜合部門裡入額的那些人還無法真正脫離綜合部門，融入辦案一線；另一方面也制約了綜合部門的工作效率，因為綜合部門的行政領導本身處在一種不甚明確的過渡狀態。
四
司法改革的方法論與制度救濟
在改革等社會急劇變遷當中，一定程度的失序以及由此帶來的預期落空可以說是不可避免的，甚至可能會導致種種失範行為。[25]就本輪司法改革而言，由於其本身的深度和廣度，這場改革必然要經歷一定階段的失序與震盪。當前最重要的問題是要將這種失序與震盪儘可能降低至可控的範圍內，使其所釋放的負能量不至於消解掉改革帶來的正能量。
為此，需要直面改革轉型期所帶來的這些關係失衡，並通過有效的制度供給使這些關係能夠平穩過渡到一種新的平衡狀態。針對當前司法改革轉型期出現的這一系列失範現象，大致可以從以下幾個方面來提供相應的制度供給，緩和過渡時期的失序危機。
首先，從時間上更為從容地安排司法改革的整體規劃，增強社會各界和司法系統對司法改革步驟的整體預期。從時間上說，要從最高決策層面設定一個相對長期的時間進程表。由於本輪司法改革任務繁重，涉及面廣，尤其我國疆域廣闊，各地區差異很大，又處在急劇變動的社會轉型期當中，各單位都積累了許多歷史包袱，這些決定了司法改革的推進需要一個相對長的時間。比如，法院系統四五改革綱要裡就設定了65項改革任務。如此之多的改革需要足夠的時間來進行試點、調試與推廣。
目前司法改革試點第一年有7個省級地區參與，第二年有11個省級地區參與，在三年內便在全國所有省份全面鋪開。眾所周知，改革措施的試點需要一定週期來觀察其運行效果，在此基礎上總結其經驗教訓，然後再全面進行推廣。本輪改革，名為試點，但輪番上陣，時間過於倉促，客觀上限制了對改革試點地區進行一個長時段的觀察與總結，也必然加大那些不成熟改革政策進行盲目推廣的風險。為此，司法改革的推廣需要有一個相對穩定的時間表與路線圖，而且這個時間表的跨越要達到一定的時段。
其次，進一步開放司法改革決策過程，增強社會與學界對司法改革決策過程的參與和評估。本輪司法改革的內容涉及司法系統內數十萬人的整體利益，涉及全社會的公共福祉，司法改革具體措施的恰當與否成為社會公眾與法律職業人士密切關注的對象。這兩年司法改革措施決策不夠公開已經遭到來自法學界和社會公眾的批判，妨礙了司法職業人士和社會公眾對司法改革措施的及時認知與積極參與。[26]
為此在下一步的工作中可以從以下兩個方面著手：
（1）擴大學者、律師等社會群體在司法改革決策當中的話語權。司法改革不僅是司法系統內部的改革，而且是涉及社會公眾重要福祉的重要改革。所以，在各個國家，代表社會公共利益的學者和律師往往都在司法改革決策中佔據重要的地位。日本在1999年啟動的司法改革中組成了司法制度改革審議會，負責向內閣提出司法改革意見書。該委員會一共由13名成員組成，其中學者5名、律師3名、企業家2名、作家1名、婦女代表1名、工會代表1名，從中可以看出其廣泛的代表性。[27]在臺灣地區，律師通過民間司法改革基金會等組織積極推動司法改革向前發展，通過法官評鑑制度和檢察官評鑑制度直接參與對司法制度運行的監督。[28]
因此，在司法改革決策當中，不能僅僅侷限在公檢法等部門的內部決策，而且還要廣泛吸收包括法學界、律師界在內各界人士的意見。除了吸收意見之外，還應該借鑑日本的模式，吸收法學學者、律師和社會各界人士進入司法改革的有關機關，使這些人士所代表的群體利益能夠在司法改革決策過程中得到充分的體現。
（2）增強司法改革決策過程的透明性，讓社會公眾更多參與到司法改革決策的過程當中。在司法改革決策出臺的過程中，要藉助現代互聯網技術通過網絡平臺廣泛地吸收社會公眾的意見。最近幾年，在刑事訴訟法等重要法律出臺的過程中，都通過網絡、報紙等媒體廣泛吸收社會公眾意見，取得了良好的效果。[29]
本輪司法改革也許因為任務繁重，出臺意見眾多，所以基本上都沒有經過這樣一個環節。在出臺過程中，通過媒體聽取社會公眾的意見不但是一個吸收社會公眾意見的過程，而且也是宣傳司法改革，擴大社會公眾對司法改革認同度的重要過程。因此，在司法改革措施尤其是重要草案出臺過程中，似乎還應堅持此種做法。
再次，司法改革的推進要總體協調，穩步推進。 司法改革是一個系統工程，涉及多部門的眾多改革措施，不同改革舉措所要解決的問題也不盡一致甚至彼此矛盾。如果不從整體上加以協調，很容易帶來整體改革效果的消解。比如，立案登記制度重在解決司法的可得性問題，而司法員額制重在解決司法改革的精英化問題，但兩者同時推開的後果就是洶湧而來的案件讓本來已經捉襟見肘的司法資源更加緊張，完全壓縮了司法員額制改革所需要的緩解空間。
因此，在下一步司法改革進展中應該進一步協同推進，以系統化的思維來推出改革舉措。可以從以下兩個方面著手：
（1）應該建立一個統一協調的司法改革機構，對司法改革舉措推進的順序與預期效果進行總體安排。中央政法委目前負責司法改革的統一協調工作，但在具體政策推進和進度上又交給法院系統、檢察院系統、公安系統等司法系統自身來推進。這樣容易陷入一種各自為政的境地。[30]應該在現有基礎上，成立一個相對超然的司法改革統一領導機構，吸收法學界、律師界和其他社會各界代表人士加入其中。同時要加強司法改革政策的預評估，對不同政策之間可能產生的後果做一個事前的預估。
(2)真正落實試點效果，強化對司法改革舉措的事後評估。目前全國18個省級地區展開司法改革的試點，但如前所述，由於時間緊迫，試點的效果並未得到及時的總結。一些地區即便進行宣傳報道，也是報喜不報憂，其試點的效果評估總結令人質疑。[31]
要更為科學地對待改革試點工作，一要對試點工作進行週期性觀察，許多改革舉措的運行需要一定週期才能看清其效果。二是要藉助社會第三方力量對試點效果進行客觀的評估。目前許多報道和所謂評估都是試點單位自身或其上級部門提出，無法客觀全面反映試點的情況，尤其是底層被改革者的聲音常常被遮蔽。通過獨立第三方來加以客觀、科學的評估，才能更好地展現司法改革舉措運行的真正效果。
最後，要進一步協調司法改革的頂層設計與基層改革之間的關係。在當前司法改革當中，奉行的是頂層設計與基層首創精神相結合的總體思路，這無疑是非常明智的。不過，由於試點單位深深地鑲嵌在當地司法體制和社會政治體系當中，許多問題僅僅通過倡導基層首創精神是無法解決的。基層改革的首創精神需要及時得到頂層設計的積極回應才能得以持續，而頂層設計需要找準基層實踐的需求才不會流於空泛。
為此，還需要從以下幾個方面來進一步改進：
（1）設定司法改革的試點特區，給予特事特辦的實驗機動性。目前許多地區的司改試點單位只有改革的任務，缺乏改革的配套措施，尤其在資金、人員編制等配套措施方面都未能及時跟上，使得改革的空間與積極性都受到很大的限制。既然司法改革要試點，就應該學習當年經濟特區的試點，給予特殊的政策配套，只有這樣才能使試點起到一個良好的示範效應。
（2）在司法改革試點當中，不僅要尊重基層的首創精神，而且要從頂層設計的角度給予必要的制度供給。比如在人財物省級統管改革、入額人員工作量測算方法、新型辦案組織的基本形式、入額人員待遇落實以及司法輔助人員的職業等級辦法等一系列制度設計方面，僅僅依靠基層首創精神非但解決不了，有些時候甚至會引發許多不必要的內部矛盾。
在這種情況下，中央和省一級的頂層設計應該給予積極的回應，提供有效的制度救濟。只有這樣，司法改革的未來道路才能越走越順，取得預期的改革成果。
【註釋】
[1]費孝通：《鄉土中國·生育制度》，北京：北京大學出版社，1998年，第58頁。
[2]據統計，近五年來，上海流失法官300多名，僅2014年一年就流失74名。北京辭職法官數量達到500多人。參見趙剛：《聚焦法官流失問題，讓法官職業“高大上”起來》，《人民法院報》2015年3月14日。
[3]傳統司法改革試點展開的特點，參見郭松：《刑事訴訟制度的地方性試點改革》，《法學研究》2014年第2期。
[4]比如，2014年一年，上海法院系統共有105人離職，其中86人為法官，法官流失人數較2013年同比上升91.1%。流失的法官呈現“高學歷、年輕化”傾向，且多為審判一線部門的業務骨幹。這86名法官中，有17個審判長，43人擁有碩士以上學歷，63人是年富力強的70後中青年法官。載王燁捷、周凱：《上海司改為留住青年法官開出“藥方”》，《中國青年報》2015年04月20日03版。
[5]比如本輪司法改革核心的員額制與司法責任制在2012年的佛山法院和深圳福田法院改革當中就都已經涉及了。相關報道參見劉長等：《深圳福田審判長負責制改革：不審案的人，不能判案了》，《南方週末》2013年3月14日。
[6]就目前推行司法改革試點的省份來看，所有省份都採取考試方式來遴選入額人員。差別主要在於考試的內容和通過考試進入員額的人員範圍。
[7]目前法治成熟國家一般通過任命制或選舉制來提名法官人選。具體可以參見韓蘇琳編譯：《美英德法四國司法制度概況》，北京：人民法院出版社，2008年，第215、363、465頁。相比於任命制或選舉制，考試這種方式更具有規訓色彩。有些學者發現，“通過對每次考試（以致一般地對每個獨立個體）的表現，作出經常性的監視和計算評斷，對學習者強加一種新的‘規訓性’權力”。參見霍金斯：《教育與學科規訓制度的緣起》，李金鳳譯、劉建芝校，載華勒斯坦等：《學科·知識·權力》，北京：三聯書店，1999年，第47頁。
[8]最高人民法院司法改革領導小組辦公室編：《最高人民法院關於全面深化人民法院改革的意見》，北京：人民法院出版社，2015年，第260頁。
[9]改革開放以來，我國法院受理案件數量已持續增長30餘年，由1978年的61萬件，增長到2011年的1200多萬件，是1978年的20倍。而法官人數僅從1978年的6萬餘人，增加到目前的21萬餘人，是1978年的3倍多。參見毛立新：《法院“案多人少”，出路何在》，《法制晚報》2012年11月21日。
[10]比如北京、山西等地要求擔任助理審判員或檢察員三年以上的人員才有資格申請入額。
[11]一些地方規定擔任院領導、承擔行政管理業務的入額人員辦理平均辦案量的三分之一。
[12]自５月１日全面實行立案登記制以來，截至９月３０日，共登記一審案件620餘萬件，同比增長31.9％，其中民事案件同比增長22.9％，行政案件同比增長75.8％，刑事自訴案件增長60.5％。毛思倩：《“立案登記制”實施以來 全國法院登記初審案件同比增長31.9%》，2015年11月16日，http:∥news.xinhuanet.com/legal/2015-11/16/c_1117159120.htm，2016年5月1日。
[13]詳細報道參見滑璇：《法官流失，助理也流失，留住法官助理》，《南方週末》2015年8月6日。在中西部一些欠發達的基層地區，通過公務員考試來招錄法官助理往往無法招錄到足夠的人數，導致報名與招考比例在不斷下降，法院時常出現缺編現象。
[14]劉斌：《從法官“離職”現象看法官員額制改革的制度邏輯》，《法學》2015年第10期。
[15]相關改革可以參見最高法院《關於完善人民法院司法責任制的若干意見》以及最高檢察院《關於完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。
[16]“推進以審判為中心的訴訟制度改革”是在中國共產黨第十八屆四中全會通過的《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確提出的。而最高法院從2013年12月召開的第六次全國刑事審判工作會議以來就一直強調要實現庭審的實質化。
[17]陳瑞華：《刑事訴訟的前沿問題（上）》，北京：中國人民大學出版社，2016年，第279-282頁。
[18]樊崇義：《刑事證據規則研究》，北京：中國人民公安大學出版社，2015年，第731頁。
[19]羅納德·J·艾倫等：《證據法：文本、問題與案例（第三版）》，張保生、王進喜等譯，北京：高等教育出版社，2006年，第114頁。
[20]關於誘導性詢問規定的批判，參見張保生：《證據制度的完善是實現審判中心的前提》，《法律適用》2015年第12期。關於異議機制與庭審備檔制度的缺陷，參見吳洪淇：《轉型的邏輯：證據法的運行環境與內部結構》，北京：中國政法大學出版社，2013年，第98-99頁。
[21]最高法院對全國部分法院的刑事庭審狀況進行調查之後，發現存在上述問題。參見最高人民法院刑一庭課題組：《全國法院刑事庭調查評比工作總結報告》，《刑事審判參考》，第100期，北京：法律出版社，2015年，第245頁。
[22]王亞新：《不完全財政與中國司法的去地方化》，《文化縱橫》2015年第12期。
[23]基層法院除了法院內部日常的行政事務之外，還包括本級黨委、政府攤派的各類活動，比如像森林防火、扶貧、上街執勤、維穩、招商引資等等。
[24]關於明希豪森困境的解說，參見舒國瀅：《走出“明希豪森困境”》（代譯序），載羅伯特·阿列克西：《法律論證理論》，舒國瀅譯，北京：中國法制出版社，2002年，序言第1-2頁。
[25]埃米爾·涂爾幹：《社會分工論》，渠東譯，北京：三聯書店，2000年，第328頁。
[26]來自學術界的批評不少，比如秦前紅：《當前司法改革存在的五大隱憂》，載中國法學網，2015年4月24日，http:∥www.iolaw.org.cn/showNews.aspx?id=44967，2016年5月25日。
[27]最高人民檢察院法律政策研究室組織編譯：《支撐21世紀日本的司法制度》，北京：中國檢察出版社，2003年，第109頁。
[28]關於律師參與到臺灣司法改革，參見林峰正：《司法改革不能沒有律師參與——臺灣司法改革的經驗與癥結》，《南風窗》2009年第7期；關於法官評鑑制度，參見王上仁：《臺灣法官評鑑制度與問題——以“法官法”為核心》，《司法改革論評》2015年第2期。
[29]左衛民：《現實與理想：關於中國刑事訴訟的思考》，北京：北京大學出版社，2013年，第84頁。
[30]相關批評參見秦前紅：《當前司法改革存在的五大隱憂》。
[31]比如一些地區對司法改革的報道完全是形勢一片大好，有些地區領導甚至放言“十年內不再需要進人”。
本文原發表於《四川大學學報》（哲學社會科學版）2017年第3期。（原責任編輯：魏 萍）
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