NO.189

Seele/文

“ 就廣州來說，在晚清時期，廣州獨立設市的呼聲已不時見於報端。

分解

校/一條人文主義狗 畫/捕風者 圖/地緣谷

我們現在經常說某某市，某某市，比如長沙市等等，這個“市”指代的是我國現在所採取的行政區劃，可能是歸屬於地級行政區劃的地級市，也可能是歸屬於縣級行政區劃的縣級市。但這個“市”作為行政區劃還是近代中國的獨創，而第一個建市的地區就是我們今天要講的廣州。

遠眺廣州

廣州，一顆珠三角的明珠，地理位置優越，地處中國南部、廣東省中南部，東連博羅縣，西鄰順德，北靠清遠市區，南接東莞市和中山市，擁有7434.4平方公里的面積和1490.44萬人的人口數量，下轄越秀、海珠、荔灣、天河、白雲、黃埔、南沙、番禺、花都、增城、從化十一個區。那麼，廣州市怎麼形成了今天的樣子呢？

清朝的廣州

清朝最早控制廣州的時間是順治三年（公元1646年)年底，清兵進入了廣州，消滅了南明紹武政權，任命佟養甲為兩廣總督兼廣東巡撫，但由於廣州人民一直沒有放棄反清鬥爭，包括“嶺南三忠”陳邦彥、張家玉、陳子仕的領導以及隨後的李成棟反正、南明永曆政權的反攻，明清在廣東及廣州地區的拉鋸戰使得整個廣東政局動盪不安。

局面一直到順治十八年（公元1661年），南明戰事徹底失敗，永曆帝被緬甸人於十二月在緬甸舊晚坡（今阿瓦城東六十里）獻給前來要求其的清軍，這以後，廣東的政局才得以穩定下來，清朝開始逐步確立行政和軍事建制。

大明不亡，大清惶惶

在地方政區設置方面，清朝大致採用了明制，保留了省一級的政區。廣東省的轄區範圍也和明代大致相同，即“東至福建詔南，西至廣西宣化，南至海，北至湖南桂陽，東南至海，西南至崖州海，東北至江西長寧，西北至廣西賀”，設有廣州府、肇慶府、韶州府、惠州府、潮州府、高州府、雷州府、廉州府、瓊州府等九個。

其中的廣州府在清軍進入廣州後已經建立，自康熙繼位和平定藩亂後大致確定了其範圍。廣州府下轄十四個縣，分別是南海、番禺、順德、東莞、從化、龍門、新寧（台山）、增城、香山、新會、三水、清遠、新安（今深圳市）、花縣。

大家如果願意去了解一下這些縣的地域範圍可以發現，這時候廣州府的轄地已經包括了

確實很大

那麼，廣州府是怎麼縮小，最後形成了現在的廣州市呢？

建市風波

不得不說，廣州在清代也

沒有城區，只有城牆

但是就算有著如此重要的地位，廣州城仍然沒有單獨設置政區，城區還是分歸南海番禺兩縣管理，城以老城的雙門底和新城的小市街為界，東屬番禺，西屬南海，也即“南海分治西境以內城之正北、正西、歸德，外城之太平、竹欄、油欄、靖海、五仙八門”，“番禺分治東境以內城之正東、小北、正南、文明、定海，新城之永安、小南、永清八門”。

鄉村的居民白日進城販賣農貨，晚上回到鄉下，使得人員管理和流動非常混亂

一分為二

這種治理方式被稱為城鄉合治，即城市作為各級官衙的所在地，但沒有專門的城市管理機構或區劃，而一般均有管轄全縣城鄉的縣衙門兼管。不僅僅廣州如此，這也是近代中國城市的一個行政特色。

這種特色的形成與早期中國的城鄉關係密不可分。早期中國的城市與鄉村被維繫在自然經濟的古老軌道之中, 它們彼此直接聯繫在一起, 城鄉之間的界限從來就沒有過明確的劃分。由於自然經濟長期佔統治地位, 城鄉間社會分工非常落後, 城鄉經濟的同質性很高, 正如馬克思所說 :“亞細亞的歷史是城市和鄉村無差別的統一 。”

但是，自鴉片戰爭起，清王朝就被拉進了世界市場經濟體系內，這意味著中國傳統的城鄉經濟中注入了工業經濟的因素，這個比重隨著一次次入侵和不平等條約的簽訂而愈發增大。因此，再不明確城鄉的界限將為治理帶來很大的阻礙。在認識到這一點的情況下，清朝於1909年頒佈了《城鎮鄉地方自治章程》,規定府、州、縣、廳治所在的城廂為城；城廂以外的村、鎮、屯、集、圩等聚落，5萬人以上者為鎮，5萬人以下者稱鄉， 仿效國際的治理模式第一次以法的形式將城鎮區域與鄉村區域區別開來。

租界的井井有條和租界外混亂的管理也是促使市政改革的重要原因

事實上，這個章程的頒佈不僅僅是某個官員一拍腦門就可以決定的，而是在經歷了一段時間的考慮和研究。就廣州來說，在晚清時期，廣州獨立設市的呼聲已不時見於報端。

1907年《農工商報》（雜誌名。清光緒三十三年五月十一日(1907.6.21)在廣州創刊。旬刊。廣東農工商總局主辦，江寶珩(字俠庵)主編。“專為開通風氣，挽回利權”而創辦，設論說、新聞、新法、學理等欄目，編譯中外農、工、商、礦、交通等“新法新理”。宣統元年(1909)廣東農工商總局改為勸業道，該報遂更名為《廣東勸業報》，前後共出一百二十二期，次年底停刊。）刊載論及這一問題的專文。該文指出：“羊城（即廣州）市面不可不劃出地段，直隸治臺，不受南（海）、番（禺）管轄，即設市長以司之。市域之內分出數區，設區長以司之，受市長之指揮。”隨著南海和番禺兩縣治權的逐步萎縮，廣州設市一步步浮出水面。1902年，清廷頒發巡警章程，通令各省籌辦警察。10月，廣州開始籌辦警政。1903年，廣東巡警總局成立，除監管警務外，兼負市政管理，從此兩縣的治權開始縮小（“由是兩縣治權因之減縮”）。

清朝建立的警政，可以算是推廣到廣州影響力舉措的一部分，但影響力著實有限

大家可以發現，清朝雖然準備獨立建市，但是晚清國力疲憊，內憂外患，城鄉合治的弊端還不是國家改革的主要對象，所以雖然已經用法律形式確定了城市的概念，也有一定的實質性舉措但是仍然沒有任何一個城市設置了獨立的政區。但，清朝的探索為後面建市總結了經驗是後者廣州等城市市制兼置

1911年11月9日，廣東光復。12月5日，廣東軍政府副都督陳炯明在粵省臨時大會上，曾提出廣州獨立設市的設想，他指出：“廢道、府兩級制，以縣直隸（受統轄、管轄）于都督，每縣一縣令主之。”“取用東西各國市區獨立制度，宜劃出省城及河南鋪戶別為區域，直隸于都督府，不分隸於南、番兩縣。”，但是當時的廣東作為孫中山的家鄉，一直以來都是資產階級革命派的主要活動地，剛剛革命成功的廣東僅僅維持了軍事的充實，還沒有多餘的精力改革政區制度（“軍事方殷，市制問題，不遑兼顧”），所以廣州獨立設市的設想一直到了十年後才正式實現。

陳炯明在制度改革上的努力，應該來說還是值得一定讚賞的

1912年1月1日，中華民國成立，廣東省仍屬於中華民國的範疇，廣州仍為其省會。此時廢除了清制，實行省縣兩級制，並在省和縣之間設置了11個綏靖處，分別為廣陽、肇羅、南韶連、潮州、惠州、瓊崖、梅州、高州、廉州、雷州、欽州綏靖處，而廣州屬於廣陽綏靖處管理。

這個制度在袁世凱復闢後有所改變，主要變更在於1914年5月，袁世凱政府頒佈了《道官制》，在省和縣之間恢復了道制，廣東全省被分為了六道，分別是粵海道、嶺南道、潮循道、高雷道、欽廉道和瓊崖道，廣州屬於粵海道。

清末民初的廣州

廣州正式建市的設想雖然在1921才得以實現，但相關機構和舉措一直在一步步落實。辛亥革命後，廣東軍政府設立了廣東警察總部。次年2月，改稱廣東警察廳（後又改稱廣東省城警察廳），兼負公安和市政職能。從此，南海和番禺兩縣對於廣州城保留形式上的行政管轄。（“其事權比前清略微擴大，而南、番之省會管轄權，遂完全消滅矣”）1918年10月，廣州在育賢坊禺山關帝廟內（今北京路名盛廣場）成立市政公所，籌備建市，但是這個機構

1921年廣州市政廳正式成立，規定“廣州市為地方行政區域，直接隸屬於省政府，不入縣行政範圍”（出自《廣州市暫行條例》，《廣州市市政公報》，第1號，1921年2月28日）。從此廣州市正式成為近代中國第一個城市型的政區。

當然，也有安定人心，牢牢掌握地方主要財稅的需要

廣州市最初的市區範圍並沒有侷限於廣州城的城牆。因為隨著近代軍事和經濟的發展，城牆的保護作用已經喪失殆盡，反而成為了城市市政建設和交通的阻礙，所以，在清朝沒有拆除城牆的情況下，辛亥革命後的廣東軍政府把拆除城牆作為了施政的重要組成部分。

在廣州市政公所成立後，其公佈的第一號佈告就指出：“近世城垣，已如古代兵器，無存在之理由。廣州老城新城，尤為天然障礙。辛亥鼎革之初，早經議拆，今當賡續實行，廓當清之。然後一切交通，方可措手。”在經過三次調整後，廣州建市後市區範圍了日後廣州市區域的基礎。

1924年1月，廣州市區域為:北部以白雲山為界;西部以增涉對河之兩島為界;西南部以貝底水、石圍塘為界;南部以河南黃埔為界;東南部以黃埔對河之東圃圩及沿下車陂湧北上至水土崗為界。此界於1923年12月25日經奉省長及市長令准予立案面積(連水面)為29萬畝(193.33平方公里)。1928年8月22日，廣州市政府公佈本市區域範圍:東至東圃、車陂，南到河南、黃埔，北盡白雲山，西達增涉對河之兩島。

民國廣州範圍

自從建市以來，由於軍閥割據加上日本侵略者入侵，廣州的行政區劃變動較大。1925年，國民政府在廣州成立，7月改廣州市政廳為廣州市政府，並增設市政委員會。1928年8月改市政委員長為市長。1930 年1月依照特別市組織法，改稱廣州特別市，直隸中央，仍為廣東省省會。8月取消“特別”兩字，改為廣州市，隸屬於廣東省政府。1947年6月又改為國民政府行政院院轄市，由中央直轄，但仍為廣東省省會。

日本入侵

新中國成立前的最後一次市區地界公佈是在1947年11月16日，此時地界如下：北部以白雲山為界;西部1947年11月16日，廣，州市地政局公佈本市新劃市區地界:北部以白雲山為界;西部以增步對河兩島為界;西南部以貝底水、石圍塘為界;南部以河南、黃埔為界;東部以黃埔對河之東圃圩及沿下車陂湧北至水土崗為界。全市水陸面積29萬畝(193.33 平方公里)，內水面積約2900畝(1.93 平方公里)。近郊10個鄉(龍洞、 石牌、冼臘楊、彬社、瀝洛、敦和、公和、崇文、恩洲、車陂)劃歸廣州市管轄。據1949年6月統計結果，廣州市共轄243135戶。

新中國的廣州

1949年10月14 日，廣州解放。10月28日，廣州市人民政府正式成立，並開始接管各區，同時，對市屬行政區劃作部分調整，但對於廣州市面積影響不大。此時廣州共有：太平、陳塘、永漢(漢民)、東堤、長壽、西禪、惠福、靖海、大東、東山、前鑑、德宣、小北、西山、黃沙、逢源、蒙聖、海幢、洪德、沙面、南岸、珠江（水上區）等二十二個區。

大家可以發現，此時廣州仍然沒有達到今天的面積，其實在新中國成立後，廣州行政區劃根據國家的發展戰略前前後後一共有六次大的調整，其中影響了廣州市管轄面積的是以下幾次。

1953年3月，廣州市為直轄市。此時廣州的區劃經過了調整和合並剩河南、市中、市東、市西、市北、白雲、珠江、西村、芳村、新滘等十個區。同時，根據關於“土改地區在土改完成之後，應以適應建設需要為原則，重新調整區轄”的規定，對郊區區劃作了重新調整。

雖然解放了，但是任務還是很重

主要調整是:①撤銷西村區，將原西村區絕大部分(除三沙鄉)及番禺縣劃入市界的長湴鄉併入白雲區;②以原來的黃埔港及由番禺縣劃入市界的第二、四區及第五區的黃埔、東圃、車陂、魚珠一帶地區45條自然村(長洲、新塘、觀音約、茅崗、車陂、黃村、珠村、石宦龍、棠下、文衝、橫沙、暹崗等鄉及玉樹村)，成立黃埔區;③番禺縣屬劃入市界的官洲併入新滘區。至此，廣州市郊區範圍和建制都擴大了，從原來的47個鄉、9個鎮，調整擴大到55個鄉、15個鎮。

直轄時期的廣州

1954年6月，撤銷芳村區，其城市部分(非農業人口集中的山村、花地、芳村、大涌口地區)併入河南區，農村部分併入新洛區。同年6月19日，廣州市劃歸廣東省領導。自此，廣州市一直為廣東省轄市和省會。

1960年9月20日，國家批准將從化、花縣兩縣劃歸廣州市管轄，從而開始實行“市管縣”的行政建制。同時，恢復了佛岡縣。經過調整後，此時廣州至此，廣州市轄屬市區4個區(東山區、荔灣區、越秀區、海珠區)、郊區3個區(黃埔區、江村區、芳村區)和3個縣(花縣、從化縣、佛岡縣)。

1975年3月24日，佛山地區的番禺縣，惠陽地區的增城縣、龍門縣，韶關地區的新豐縣劃歸廣州市。全市在經過調整後，除轄東山區、荔灣區、越秀區、海珠區、黃埔區和郊區外，還有花縣、從化、新豐、龍門、增城、番禺縣，共轄六區六縣。這一行政區建制，一直維持到80年代。廣州市所轄縣、鎮、公社，有一個相對穩定的時期。

1983年12月22日，韶關地區所轄的清遠、佛岡二縣劃歸廣州，至此，廣州市管轄6個區8個縣:東山區、海珠區、荔灣區、越秀區、黃埔區、郊區、花縣、從化縣、番禺縣、增城縣、龍門縣、新豐縣、清遠縣、佛岡縣。

改革開放初期的廣州

1988年，廣州市行政區劃又經歷了一次大調整。是年1月7日，國家批准撤銷清遠縣，設立清遠市，將廣州市的佛岡縣劃歸清遠市管轄;撤銷惠陽地區，惠州市升為地級市，將廣州市的龍門縣劃歸惠州市管轄;另將廣州市的新豐縣劃歸韶關市管轄。這樣，原來廣州市管轄的清遠縣、佛岡縣、新豐縣、龍門縣及其所轄鄉鎮劃歸清遠、韶關、惠州市管轄。會，成立雅瑤鎮。至此，廣州市轄8個區(東山、越秀、荔灣、海珠、天河、黃埔、芳村、白雲)、4個縣(花縣、從化、增城、番禺)、91個街道、81個鎮、1275個居委會、11268個村委會、6605條自然村。面積7435平方公里、人口5645760人(1987年底)。

而1987年的八區四縣，其中從化縣（1994年3月）、增城縣（1993年12月8日）、番禺縣（2000年5月21日）、花縣（1993年6月18日，並改名“花都”）撤縣設市，仍歸廣東管轄，隨後四市撤市設區，時間分別是2014年2月12日（從化區）、2014年2月12日（增城區）、2006年1月25日（番禺區）、2000年5月21日（花都區）。同時兩個區被撤銷，東山區承載著一代人的記憶，於2005年5月正式被撤銷並併入越秀區，芳村區也於2005年4月28日被撤銷。同時，為了建立一個集物流產業、鄰港產業、高新技術產業為一體的現代產業基地，南沙區於2005年4月28日正式建立。

撤市設區的花都

小結

廣州管轄的地域範圍經歷了一系列的變革，從昔日的整個珠三角到了今天的十一個區，其變化離不開中國和世界的發展。同時，每一個城市作為一個人類的聚落，如果認真研究其歷史就會發現，他們往往是一個時代在某一片特定地域的縮影。如果大家有興趣去深入研究某一個城市，就會發現城市的興衰離不開時代大環境，同樣也離不開其地理位置的特點。就如同廣州一樣，默默見證著人類的潮起潮落。

廣州通史 . 中華書局

清史稿 . 中華書局

廣州府志 . 光緒版 同治版 乾隆版

廣州市沿革史略 . 廣州市地方誌辦公室

廣州市志 . 卷2自然地理志 建置志 人口志 區縣概況 . 廣州市地方誌編纂委員會

中國城鄉合治探討 . 彭毓蓉 陸寧

* 本文由作者提供，不代表地緣谷立場

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