摘 要：在宅基地退出過程中, 較多領域涉及村民自治權的適用。當前, 不管是宅基地退出申請的提出階段、宅基地退出的審核和公告階段還是宅基地退出協議簽訂階段, 均涉及村民自治權的行使。然而, 由於相關法律制度的缺位、政府在宅基地退出中的角色錯位、村委會缺乏尊重村民自治權的觀念和意識、農民在宅基地退出中的弱勢地位等原因, 導致地方政府、村民委員會在宅基地退出過程中, 侵犯村民自治權的現象屢見不鮮。應完善相關法律制度, 正確定位政府在宅基地退出中的角色、增強村委會尊重村民自治權的意識和觀念、提高農民在宅基地退出中的主體地位等, 多管齊下, 切實保障宅基地退出中村民自治權的實現。
現階段, 隨著我國城鎮化和新農村建設協調推進, 宅基地退出試點工作的探索和實踐在全國各地如火如荼開展著。不可否認, 宅基地退出對於破解農民建房難題, 推動分散的農村人口有效集聚, 改善農村基礎服務設施和生活環境以及促進農村土地的合理利用等方面具有積極的推動作用。然而, 在宅基地退出實踐中, 出現了地方政府以及村委會藉助於公權力強制農民退出宅基地, 進而強制農民集中居住等亂象, 引發多地村民集體互毆和自殺等極其惡劣事件, 嚴重侵犯了村民依法享有的自治權, 極大影響了我國農村社會秩序的穩定。因此, 分析我國宅基地退出相關法律法規與政策文件中蘊含的村民自治權、深入研究宅基地退出中村民自治權受損問題及其原因並探索針對性的解決之策有著非常重要的現實必要性。
一、我國村民自治權的性質、主體及其與宅基地退出的內在關聯
現階段我國憲法和相關法律規範並沒有明確規定村民自治權的性質地位。在學術界, 對於村民自治權的性質地位沒有形成統一意見, 甚至存在很大分歧, 歸納起來, 學者們大多從以下三種路徑來界定:一是“權力說”認為:“村民自治權是自治主體對農村基層社會的部分公共事務實施管理和監督的權力。”[1] (p190) 該觀點認為村民自治權不是私權利, 而是一種代表國家利益和體現國家意志的公共權力;二是“權利說”認為:“村民自治權是一定地域內的自治主體對與自身利益密切相關的事務進行自我管理、自我教育、自我服務的權利”[2] (p22) 。該觀點認為, 村民自治是主體依法享有的一項私權利, 權利主體可以依據自己的意願選擇放棄或者轉讓。三是“權利和權力混合說”認為:村民自治權兼有“權利”與“權力”的雙重屬性。該觀點認為, “村民自治權從來源上考察是我國憲法和法律賦予村民自治主體的一種權利, 而這種權利在行使時對村民自治主體的成員而言又是一種具有管理與被管理特徵的公共權力, 只是此種公共權力只在村民自治體成員範圍內具有效力, 卻對該範圍之外的其他主體則不具有法律強制意義上的權力約束力。”[3] (p131) 筆者贊同“權利說”, 其理由在於:《村民委員會組織法》第2條將村委會定位為基層群眾性自治組織, 從該法條的規定不難看出村委會的設立是村民基於公共利益的需要而將自身享有的某些權利轉讓於村民委員會行使, 村民委員會由村民投票選舉產生後, 就具有合法身份代表村民管理和協調本村內部公共事務。因此, 從自治權的來源上探究, 我國村民自治制度在某種程度上契合了自治權是人類固有權利的本質屬性, 具有來源上的正當性與合理性。反之, 將村民自治權認定為一種公共權力, 其實質是無視村民的權利主體地位, 特別是當村民自治權遭受不法侵害時, 難以對村民進行有效的保護與救濟。換言之, 村民自治不僅僅體現為國家對農村社會治理的一種方式和途徑, 更重要的是以此彰顯村民的主體觀念和權利意識, 從而促進我國社會主義新農村基層民主政治的健康發展。
進一步分析, 如上文所述既然村民自治權從性質上說是權利, 其權利主體本該為村民個體, 然而從真正維護和實現全體村民公共利益角度出發, 並非全部村民自治權都應由村民直接行使, 除了法律規定部分必須由村民個體直接行使的權利外, 村民必須把自己的其他體現公共利益屬性的權利委託給其他主體行使, 比如村民代表會議、村民小組、村委會等, 由於村民大會和村民代表會議是實行會議制的臨時性機構, 因此實踐中屬於村民自治權的很大一部分權利只能交由村民小組特別是村委會行使。具體說來, 村民自治權有兩種形式:一種是村民個人可以直接行使的自治權利, 如村民享有參加村民會議參與決策的權利, 村民享有選舉和被選舉為村委會成員的權利, 村民享有監督村委會活動的權利等等;另一種是村民個人不能直接參與行使, 而必須通過村民委員會或村民會議、村民代表會議來行使的自治權利, 如有關於本村經濟、社會、治安、文化生活等關係到村民公共利益的重要事項[4] (p81) 。也就是說, 村民自治權從權利行使的主體看, 可以分為村民個體、以家庭為單位的農戶、村民小組、村民委員會、村民代表大會等。
根據我國《憲法》和《土地管理法》的規定, 農村宅基地的所有權由村集體享有。儘管現行立法對“集體”的法律地位並未明確導致宅基地所有權主體的虛置, 致使宅基地所有權的保護嚴重不足。但無論理論界還是實務界, 所達成共識的是宅基地所有權的權利人為集體的所有成員。眾所周知, 農民作為宅基地使用權的主體, 同時又作為農村集體組織的成員之一, 在宅基地退出中具有兩種法律地位:其一享有宅基地使用權人和房屋所有權人的法律地位, 其二是作為村集體組成成員還享有體現宅基地所有權的終極權利主體的法律地位。這種雙重法律地位使村民一方面依法享有宅基地退出的安置與補償等實體上的權利, 另一方面依法享有行使參與權、選擇權、知情權、異議權等具有程序屬性的自治權利。換句話說, 在不觸及土地權屬變動的情形下, 村民對宅基地應否退出、怎樣退出、退出後利益如何分配等事項上應該享有自治權, 並有權享有參與宅基地退出後的土地增值利益的分配[5] (p94) 。具體到宅基地退出程序中, 宅基地退出申請的提出與審批、退出方案制定、補償標準與補償方式的確定、退出土地的再利用問題、退地方案的落實等事項均與村民自治密切相關。毫無疑問, 只有充分保障村民在宅基地退出中的自治權, 才能使中央宅基地退出政策所強調的“自願”原則落到實處, 才能緩解宅基地退出所引的發村民與政府、村集體的激烈的衝突和對抗, 進而推動宅基地有序退出。
二、村民自治權在宅基地退出中的適用
現階段, 就農村宅基地退出而言, 國家還沒有出臺專門的法律法規, 而對其規範則更多地依賴於一些全國性的政策性文件, 如《國務院關於促進節約集約用地的通知》 (國發[2008]3號) 、《國務院關於深入推進新型城鎮化建設的若干意見》 (國發[2016]8號) 、《關於印發國土資源“十二五”科學和技術發展規劃的通知》 (國土資發[2011]94號) 、《關於發佈實施〈全國土地整治規劃 (2011—2015年) 〉的通知》 (國土資發[2012]55號) 、《關於印發浙江等地新農村建設經驗的通知》 (建村函[2013]163號) 等, 除此之外, 還有與之相關的一些法律法規, 如《憲法》《物權法》《土地管理法》及《土地管理法實施條例》《村民委員會組織法》等。分析已頒佈實施的上述政策性文件和相關制度規範, 對於農村宅基地退出中有關維護村民自治權的規定比較少, 唯有些許零散的規定。就地方而言, 自2008年來都相繼出臺了各級包含農村土地改革的地方規範性文件, 但其中提及有關宅基地退出的內容規定基本都只是簡要提及鼓勵本地方探索宅基地退出機制, 對於宅基地退出中村民自治權的內容及其如何實現並未作具體的規定。具體說來, 在省級層面, 各省大多制定“××省促進土地管理制度改革實施方案”或“××省關於深化農村綜合改革示範試點工作的指導意見”等形式的規範性文件, 一般在這些文件中, 大多沿襲《土地管理法》《村民委員會組織法》等中央法律層面中有關宅基地退出中村民自治權適用的一些分散和零星的規定;而在地市層面, 現階段已經有許多市縣頒佈了諸如“××市 (縣) 農村宅基地有序退出工作實施方案”的文件, 其中大多對宅基地退出中村民自治權的適用進行了規定, 例如重慶、昆明、南京、寧國。通過對中央層面以及我國各省、市和縣所制定的宅基地退出文件中與村民自治權有關規定的歸納與分析, 主要涉及宅基地退出申請的提出、宅基地退出的審核和公告、以及宅基地退出協議簽訂等三個階段村民自治權的適用。
(一) 村民自治權在宅基地退出的申請階段的適用
提出宅基地退出申請是宅基地退出的第一個階段, 依據我國宅基地退出的相關政策文件的規定, 我國宅基的退出從整體上看實行自願有償原則。這一原則在中央層面的政策性文件中的規定比較籠統和模糊, 而《土地管理法》等國家相關立法層面中尚無直接提及, 但有一些專門規定宅基地退出程序的地方性規範性文件中對此進行了規定。如《寧國市農村宅基地退出辦法 (試行) 》第3條第一款規定:“農村宅基地退出應當符合有關法律、法規的規定, 並充分尊重農民意願。”第7條第一款在涉及宅基地退出申請時, 規定申請人應向相關部門提交下列材料:“ (1) 自願退出宅基地的申請表; (2) 宅基地使用權證或權屬證明材料; (3) 家庭戶口薄及家庭成員身份證明材料; (4) 農村集體經濟組織意見......”。眾所周知, 村集體作為法律明確規定的宅基地的所有權主體, 而村民作為宅基地的使用權主體和村集體的組成成員, 二者在宅基地是否退出問題有決定權。以上地方性文件的規定可以認為是賦予了村集體及村民在是否退出宅基地問題上的選擇權以及啟動宅基地退出程序的參與權。
(二) 村民自治權在宅基地退出的審核和公示階段的適用
當宅基地退出的申請提出後, 就由有權機關對宅基地退出申請的進行審批, 而審批後則進入宅基地退出的公示階段。在此階段, 有關村民自治權的規定, 儘管中央層面的法律法規尚無明文體現出來, 但地方層面的政策文件卻有所涉及。對於宅基地退出的審批, 《關於規範金寨縣農村宅基地退出工作流程的通知》 (以下簡稱《通知》) 第4條規定:“村集體審核產權人提交的宅基地退出申請, 審核以下事項: (1) 向產權人出具收件清單; (2) 審核產權人提交材料的真實性;...... (6) 簽署審核意見, 加蓋公章。”儘管該《通知》在第5條規定宅基地退出申請要由鄉鎮人民政府審查, 第7條又規定該宅基地退出申請由縣農村宅基地制度改革試點工作領導小組最後負責審批, 但《通知》的第4條中對宅基地退出申請所必需提交材料的詳細列舉和村委會應逐項審查進行規定, 而該《通知》的第5條和第7條對鄉鎮政府及縣政府的審查未如此進行規定, 由此可知, 該文件實際上賦予了村委會對村民退出宅基地申請的初步決定權, 這是村民自治權在宅基地退出的審核階段的體現。對於宅基地退出的公示, 該《通知》第7條規定了兩次公示, 第一款規定:“審查後, 對於宅基地退出申請, 無論其是否符合退出條件, 都應在申請提出人所在地村組進行公示, 公示期應該不少於七日。”第二款規定:“對第一次公示有異議的, 由鄉 (鎮) 人民政府派工作人員進行復核。將複核後的相關情況再次公示。”該《通知》對公示內容的規定體現了該文件重視維護村民在宅基地退出過程中的知情權和異議權。
(三) 村民自治權在宅基地退出協議簽訂階段的適用
隨著宅基地退出的審核和公示階段的結束, 接著便進入宅基地退出協議的簽訂階段。在宅基地退出協議的有關內容中, 宅基地退出的補償方式和數額作為不可或缺的重要環節, 是激勵村民積極自願退出宅基地的關鍵引力。在這個問題上, 《村民委員會組織法》第24條規定了涉及村民利益的下列重要事項, 必須經村民會議討論決定:“..... (二) 從村集體經濟所得收益的使用;...... (六) 宅基地的使用方案;...... (九) 村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。”因此, 該條賦予了村民對於從村集體經濟所得收益中支出的宅基地退出補償參與和決定的權利。另外, 也有一些地方性文件對此進行了規定, 如《吳橋縣農村宅基地退出補償實施方案》第2條第3款規定:“農村宅基地退出補償工作, 要切實尊重法律賦予農村集體和村民的集體建設用地所有權或使用權, 確保在尊重集體經濟組織、宅基地使用權人自願前提下實施工作。”第4條第1款規定:“對符合退出補償條件的村莊, ......應充分調查瞭解公眾對宅基地退出補償機制的民情民意。對於中心村選點佈局、確定安置補償和土地使用權調整方案要實行公告和聽證, 尤其要積極吸收聽取當地村民和社會公眾的意見。”這兩條在宅基地退出補償上明確規定了村集體組織和村民的自治權。除此之外, 明確協議簽訂階段的自治權只有少數地方性文件對此有少量的規定, 如《嶽西縣農村宅基地退出還耕實施意見 (試行) 》第7條第4款規定:“經批准後, 申請人與宅基地所在的村集體組織簽訂《自願退出宅基地協議》, 同時將退出土地的使用證書等權屬資料原件交村集體經濟組織, 由村集體組織統一交付鄉鎮人民政府。”該規定將是否簽訂宅基地退出協議的權限授予給村民和村集體, 很顯然涉及村民的自治權。
三、宅基地退出中村民自治權被侵犯的表現及其原因
在國家政策的推動下, 宅基地退出在全國各地農村如火如荼地進行著。但通過分析不難發現, 實踐中各地所推行的宅基地退出典型模式, 無論是上海、浙江、天津等地所實行的宅基地置換模式, 還是江蘇所實施的宅基地收購儲備模式, 抑或是四川所試點的“拆院並院”模式, 都是政府主導型退出模式。從實踐的影響來看, 越來越多的由地方政府主導的宅基地退出行為已經演變為繼土地徵收後又一輪愈演愈烈的“圈地”運動。如上文所述, 宅基地退出的程序基本上包括申請、審核和公示、簽約幾個程序, 然而, 在地方政府主導的宅基地退出模式中, 村民作為最直接的利益相關方, 卻參與度極低, 其利益訴求缺乏有效表達的途徑和機會。在宅基地退出過程中, 地方政府、村集體往往濫用其權力限制和排斥村民知情權、參與權、選擇權、決定權和異議權等自治權利的行使。
(一) 宅基地退出中村民自治權被侵犯的表現
1. 地方政府在宅基地退出中濫用權力侵犯村民自治權。
儘管從中央到地方所制定的宅基地退出政策法規中都強調要充分尊重農民意願, 保障村民在宅基地退出中的自治權, 但實踐中地方政府違背農民意願、利用公權力強制村民退出宅基地的現象比較普遍:有的地方政府通過制定政策強勢推進宅基地退出, 有的地方政府採取停水停電、不允許經營菜市場、遷移周邊學校等手段變相強制農民退出宅基地, 有些地方政府甚至暴力拆遷。在地方政府的強勢推動下, “退或是不退”對村民來說難以成為一個自願的選擇, 最終造成村民宅基地“被退出”的現象突出。
以天津“宅基地置換”模式為例。儘管《天津市以宅基地換房建設示範小城鎮管理辦法》第31條規定:“村民宅基地置換堅持村民自願申請與自願整理交付相結合的原則。”第32條規定:“各村自願參加示範小城鎮建設的, 應該由村民會議或村民代表會議對宅基地置換工作作出決定。”由此可見, 該文件對宅基地退出中要尊重村民意願、維護村民自治權進行了明確的規定。然而, 在天津的宅基地換房的實踐中, 村民的自治權並未得到尊重和維護。如以華明鎮為例, 由於宅基地換房, 貫莊村一度出現拆遷困難局面, 影響了宅基地置換的進程, 華明街道委員會立即制定出臺了《關於強勢推進貫莊村整體搬遷工作的決定》的文件, 文件中要求:與貫莊未搬遷戶有親屬關係的本街道辦事處工作人員, 管委會及物業聘用人員、本村兩委會成員等必須在限定時間內勸說親屬儘快同意搬離, 否則將會被停發獎金甚至被辭退;之後, 該街道辦事處又發佈了一個補充規定——《關於清理經營戶的通知》, 對逾期未搬遷的經營者採取了更強硬的措施, 其中規定:貫莊村所有土地已通過土地徵收轉化為國家所有, 今後只要在該地域的生產經營行為都屬於違法行為, 要求其在限定的時間內務必遷出搬離, 否則將依此規定被強制清理 (勾新雨, 2009) 。這兩份文件下達後, 該地區的宅基地置換工作在街道辦事處的主導下迅速推進, 不僅村委會搬遷到新社區, 原有菜市場強行關閉和拆除;村內道路也放棄維護;斷水斷電, 村子周圍的學校也同時搬遷。村民所面臨的局面是被迫置換。儘管天津市政府之前下發的文件中規定必須經過90%以上的村民同意才能實施宅基地換房, 但從華明鎮的宅基地置換實踐來看, 村民意見並沒有得到足夠尊重, 致使佔全村45%的866戶村民聯名起訴 (汪輝, 2010) 。
2. 村委會在宅基地退出中濫用權力侵犯了村民自治權。
儘管在農村事務的管理中村委會承擔了屬於基層政府的部分行政管理職權, 然而, 眾所周知, 我國《村民委員會組織法》第2條明確規定了村委會的基層群眾性自治組織的法律地位, 因此, 村委會並不是行政主體。但實際上, 在農村內部, 村委會往往以一級政府的姿態自居, 其行動在很大程度上傳達和代表著政府管理的意志, 而且其行為方式也呈現出較強的權力色彩, 導致宅基地退出的實踐中, 違背村民意願侵害村民自治權的現象時有發生。其表現有:在宅基地退出申請階段, 村委會為獲取大量的潛在利益, 以村莊集體整治、“城中村”改造、新農村建設等為理由與幌子, 利用宅基地使用權收回制度, 不顧村民是否自願退出而強制性收回宅基地使用權;在宅基地退出的公示階段, 以村民委員會的決定替代村民或村民代表的意見, 任意否定村民的異議權[6];在宅基地退出補償款項的確定和使用分配上, 把應該直接給予村民的相關補償費擅自挪作它用或者部分截留甚至貪汙腐敗。
以重慶的地票交易模式為例。通過地票交易方式促使集體建設用地使用權自由流轉是現階段重慶市偏遠地區 (渝東南、渝東北) 推動農村土地發展權交易與實現的主要方式。在地票交易模式下, 區、鎮政府是包括宅基地在內的土地流轉具體政策規定的制定者, 而村委會則是該政策的執行者和參與收益分配的利益主體。在利益的刺激下, 村委會對參與宅基地復墾、農民集中居住、地票交易及其利益分配熱情高漲。在村委會這樣積極參與地票交易利益分配的情形之下, 很難期待其在宅基地退出中會尊重農民意願以及滿足農民需求。更讓人質疑的是, 當前重慶在地票用於某個具體建設項目時, 明確採用的是“徵收”程序, 由此巧妙避開了國家政策對建設用地年度指標的限定, 能夠向國土管理部門申請不受此年度徵地指標制約的土地報請徵用[7] (p120) 。毋庸置疑, 現代法治社會限制公權力機關濫用徵收權的兩個必備合法性條件是“公共利益的需要”和“公正補償的前提”, 但在當前城鎮化的迅猛推進的社會浪潮的衝擊下, 當前面兩個要件的約束作用趨於疲軟時, 建設用地轉用指標的限制在一定程度上對恣意濫用的徵地行為發揮著制約功能, 而一旦此種制約被突破, 村委會在缺少監督和制衡的條件下勢必會擅自擴大徵地權。據有關人士對重慶的地票交易調研顯示:“村委會未向村民普及地票交易的政策, 基層幹部操作不規範, 村民的宅基地多為村委會強迫退出;在利益補償分配上, 村委會並沒並未告知村民宅基地交易的價格, 交易中操作不透明, 村委會財務不公開, 按照政府公開的補償標準, 村民並未獲得應有的補償;再加上交易過程中存在人為不按相關政策與法律規定辦事的現象, 使村民的意見較大。”[8]
(二) 宅基地退出中村民自治權被侵犯的原因
一是相關法律制度的缺位。法律保障層面的乏力, 是導致宅基地退出中農民自治權受損的根本性原因。如上文所述, 儘管當前宅基地退出中有關村民自治權的內容在一些法律文件中有所規定, 但相比村民自治權在宅基地退出中的重要現實意義而言, 現存的這些規定無論是在數量還是質量上都是遠遠不夠的。其不足體現在: (1) 當前立法的層級較低, 上位法缺失。從制定的主體來看, 當前有關宅基地退出中村民自治權的規定基本都存在於地方的規範性法律文件中, 大多是一些縣或縣級市所制定的政策規定, 不僅缺乏省級層面的地方性立法規定, 更缺少來自國家層面的專門性規定, 其權威性顯得不足;從內容來看, 宅基地退出的地方性規定中有關村民自治權的內容大多比較模糊、抽象和零散, 難以在實踐中操作, 這就為地方政府和村委會在宅基地退出實踐中侵犯村民自治權提供了空間。 (2) 村民自治權受侵犯後的救濟機制的缺失。眾所周知, 西方有句著名的法諺:無救濟則無權利, 也就是說, 即使法律對公民的權利列舉多麼詳盡和完備, 如果法律對公民權利受侵犯後缺乏救濟機制的規定, 則法律只是停留在紙上的空文[9]。在宅基地退出中, 無論是村委員會出具的轉戶退地意見, 還是宅基地及其建築物的丈量面積, 或者補償範圍、補償標準和發放時間、方式, 抑或政府工作部門審核、審批相關材料的結果等環節都與農民行使的自治權密切相關, 而宅基地退出程序中農民參與的不足, 導致農民對上述環節都易產生異議和引發爭議。而現行宅基地退出的法律程序中並未對由上述內容所引發的糾紛如何解決, 誰來解決進行規定, 農民缺乏及時有效的救濟途徑來維護其權益[10] (p32) 。 (3) 侵犯村民自治權法律責任追究機制的缺失。當前有關村民自治權受侵犯後的責任追究的規定, 只有《村民委員會組織法》中有明確的規定, 該法第31條規定:“經查證實確定有違法行為發生的, 有關人員應當依法承擔責任”以及第36條:“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的, 受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷, 責任人依法承擔法律責任;......鄉、民族鄉、鎮的人民政府幹預依法屬於村民自治範圍事項的, 由上一級人民政府責令改正。”分析法條不難發現, 侵犯村民自治權的法律責任的追究上非常含糊, 上述法條只規定“依法承擔責任”, 而對責任主體具體承擔哪種法律責任以及怎樣承擔法律責任等問題上都未明確規定;另一方面, 對基層政府侵犯村民自治權的行為僅規定“責令改正”, 對其法律責任的追究則隻字未提。除此之外, 其他法律規範鮮少有關侵犯村民自治權的責任追究方面的規定。
二是政府在宅基地退出中的角色錯位。在某種程度上說, 地方政府在宅基地退出中的角色錯位和越位, 政府不是作為服務者、引導者和監管者, 而是作為經營者和經紀人在宅基地退出中起著主導作用, 是致使村民自治權在宅基地退出屢遭侵犯的重要原因。而政府之所以主導著宅基地退出過程, 原因主要體現在兩個方面: (1) 維護政權穩定的需要。眾所周知, 包括宅基地在內的農村土地是農民安身立命的根本所在, 農村社會秩序的穩定主要在於農村土地制度為農民提供了生存保證的最後一道防線, 所以在有農業的國家中, 政府對一切影響農村土地管理的土地交易行為都十分謹慎, 大多數政府都通過立法或者政策性文件限制農村土地轉為其他用途, 防止資本非法流轉農村土地。而我國農村宅基地退出會引起農村土地權屬關係的變動, 被認為和農村社會秩序的穩定以及農村經濟的發展有著直接的關聯, 因而公權力必須介入並且佔據主導地位。 (2) 政府對“土地財政”的過度依賴。分稅制改革後, 地方政府長期依賴於土地財政, 宅基地退出所蘊藏的巨大利益空間是政府主導宅基地退出的直接驅動力。“審計署數據顯示, 到2010年年底, 有78個市級和99個縣級政府承擔有償還責任的債務率超過100%, 地方政府中許諾用土地出讓金作為清償債務來源的債務餘額達到25 473.51億元, 其數量涉及全國12個省級政府以及307個市級政府和1131個縣級政府。”[11]為減少宅基地退出成本, 增加土地流轉稅費, 地方政府必然通過壓低土地補償費來限制農民的利益, 反對農民以任何形式參與宅基地退出的決策和土地補償分配過程。
三是村委會缺乏尊重村民自治權的觀念和意識。眾所周知, 徒法不足以自行, 再完備的法律, 如果執行主體缺乏應有的法律意識和法制觀念, 法律制度對社會生活的規範和指引作用將大打折扣。當前, 我國農村宅基地退出過程中村民自治權的保護亦是如此。我國當前法律政策體系對村民自治權保護的相關規定儘管不是非常完備, 但也是存在的。然而在現實中, 由於基層政府特別是村委會及其成員缺少尊重村民自治權的自主意識, 導致維護村民自治權的相關法律規範未能在宅基地退出實踐中有效實施。在公共利益本位主義的傳統思想支配下, 許多村委會幹部認識到宅基地退出是為了適應國家推動的縮小城鄉差別、城鄉統籌發展的公共利益的需要, 因此, 他們認為村民在宅基地退出中的個人利益應該服從國家整體利益, 甚至認為為了國家整體利益, 村民的個人利益必須無條件作出讓步和犧牲。在這種情形下, 即使現存法律規範體系中有關於保障村民自治權的內容, 許多村委會幹部也會視而不見, 致使法律規範形同虛設。造成村委會幹部在宅基地退出實踐中漠視甚至侵犯村民自治權的原因主要有兩方面:一方面, 從客觀上看, 現行法律規範雖然都規定村委員會和農村集體經濟組織都具有農村土地的經營、管理和利用職權, 但是具體何種情況下由哪一方來管, 法律並未予以明確, 二者職能上存在重疊和交叉, 具體到宅基地退出法律規定中, 相關規定未明確村委會代為行使宅基地所有權的權利主體地位, 就難以保障與維護村民在宅基地退出中應享有的自治權。另一方面, 從主觀上看, 宅基地退出工作的進展與成效直接與村委會幹部的工作業績掛鉤, 也決定著村幹部在將來爭取選舉連任時是否能得到鄉、鎮政府的支持, 因此, 村幹部個人私利的驅動, 使得村委會為了提高宅基地退出的效率和效益而無視相關程序對村民自治權的保障, 再加之某些村幹部文化素質不高、主動服務意識不足, 這就致使本應在宅基地退出中行使職權, 充分發揮作用的農村基層自治組織基本成了擺設。
四是農民在宅基地退出中的弱勢地位。有學者指出:“農民在土地權利上處於弱勢地位, 發言權太小甚至無發言權, 因此有利於他們的安排往往難以實現, 而不利於他們的安排更難以取消, 農民的權利, 無論是意識形態允許的還是不允許的, 在官方紙面上承諾過的還是未經承諾的, 都難以得到尊重和保護。”[12] (p145) 農民在宅基地退出中的自治權的缺失與農民自身的政治、經濟意識封閉和維權能力不足有很大關聯。在政治參與意識上, 長期存在於農村社會的家長中心、權力本位、依附意識等傳統觀念使農民形成了“臣民型”的政治人格, 農民民主參與意識不強, 在很多情形下, 僅僅作為“臣民”身份而體現的個人利益動機的申訴、抗議, 而非具有民主決策和民主監督意識以維護其依法享有的自治權而參與宅基地退出過程中。在經濟意識上, 在“小富即安”的小農意識的影響下, 再加之農民自身文化素質不高和土地退出市場的複雜性, 農民更傾向於爭取眼前的補償費用較高的收益, 而忽視土地退出後長遠的增值收益。在維權能力上, 我國農民組織化程度較低, 歷來缺乏維護農民利益的組織化載體, 因而農民在國家權力機構中缺乏強有力的代言人, 農民的利益訴求難以表達, 大多農民習慣在其自治權受侵害後求助於存在於農村的風俗習慣、人情關係、輿論壓力等非正式制度, 使得農村土地退出中的“潛規則”功能強大, 而國家正式的法律制度和政策文件卻不起作用, 農民的合法利益難以得到法律的保障。
除了農民自身的原因外, 資本與權力易結成利益共同體也是導致農民在宅基地退出中處於弱勢地位的重要的外因。在現行法律制度框架下, 政府既是土地所有者的代理人, 同時又是土地管理者, 而且政府壟斷了土地一級市場以及限制農地進入二級市場, 所以政府在農村土地退出中的權力是無限膨脹和缺乏監督制約的。在目前農村土地市場還未建立和完善之前, 資本不能在土地市場為所欲為, 資本為取得在農村宅基地退出中的合法性地位以獲取最大利益, 必然會通過利誘、收買等形式向權力靠攏以尋求政府的庇護, 於是權力尋租活動發生, 資本與權力的合謀必然排斥第三方的利益。
四、村民自治權在宅基地退出過程中的實現
(一) 完善相關法律制度, 保障宅基地退出中村民自治權
首先, 儘快制定出臺《農村宅基地管理條例》。針對當前宅基地退出的立法層級較低、地方立法內容參差不齊、權威性不足等問題, 國務院應儘快出臺國家層面的“農村宅基地管理條例”, 從而一方面使宅基地退出有全國性的統一要求和規範;另一方面, 為地方制定出臺有關宅基地退出的地方性法規、規章提供上位法的依據和支撐。在國務院制定的《農村宅基地管理條例》中, 不但應明確規定宅基地退出的程序規範, 還應在這些程序中明確退出宅基地的村民的參與權、知情權、選擇權、決定權等自治權利;不僅要明確規定上述村民的自治權利被侵犯, 法律如何提供救濟, 救濟的途徑是什麼, 還要明確規定如果主持宅基地退出的政府工作人員和村民委員會組成人員的違法違規行為, 應該任何承擔責任, 承擔何種責任。
其次, 修改完善《村民委員會組織法》。不僅要明確村民會議、村民小組會議和村委員會在農村內部公共事務管理上的權限分工, 還應增加當前宅基地退出中村民及村委會享有自治權利的範圍, 規範村民委員會在管理村內部事務的程序和權限, 尤其是應在村民民主決策和民主監督程序下構建一套村民村委會代為管理宅基地退出的適用程序和規則體系, 最為關鍵的是應具體化宅基地退出補償款的發放與使用規則、監督事項以及法律責任承擔等[13] (p79) 。
再次, 制定出臺省、市的宅基地退出的實施辦法。在作為上位法的《村民委員會組織法》和《農村宅基地管理條例》的指導下, 全國各省和有地方立法權的市根據本地實際情況, 進一步具體化宅基地退出中村民自治權行使的範圍、方式、程序等重要內容, 如:在宅基退出的申請、審核環節明確具體的權利和責任主體, 在尊重農民意願的基礎上賦予農民退出宅基地的自主選擇權、知情權、異議權, 在具體退出方案的制定上對涉及宅基地面積計算、土地及其上房屋的價值評估、補償款的發放和其他補償方式的落實等事項上確保村民切實享有聽證權、異議權、參與權和監督權等。
(二) 正確定位政府在宅基地退出中的角色
在宅基地退出中, 政府應定位為推動者、引導者、協調者和服務者的角色, 具體體現在:
對於中央政府而言, 其作為宅基地退出事項的決策者和推動者, 應完善頂層設計, 健全政策法規。工業化、城鎮化背景下的宅基地順利退出是一項系統工程, 涉及社會生活的各個方面, 更要求中央政府從宏觀上統籌考慮, 系統規劃, 對宅基地何時退出以及如何退出制定科學合理的方案。除此之外, 中央政府應切實加強社會保障、戶籍改革、城鎮化、土地改革等方面的政策制定, 為推動農民自願退出宅基地制定系統的配套制度。
對於地方政府而言, 其作為宅基地退出的引導者、協調者和服務者, 應一方面積極傳達和執行中央政府出臺的有關宅基地退出政策以及結合本地實際因地制宜制定地方宅基地退出方案, 在宅基地退出方案中特別強調應尊重農民的退出意願, 在具體的宅基地退出實踐中應加強對村委會的行為的監督, 對村委會的違法侵權行為及時查處, 積極協調村委會與村民在宅基地退出中的衝突;另一方面, 增加地方政府在宅基地退出中的經濟投入, 完善本地的社會保障機制, 為農民退出宅基地後的生活提供良好的衛生、醫療和養老條件。
為正確定位政府在宅基地退出中的角色, 必須打破政府對土地財政的依賴, 一方面改革政府政績考核機制, 將現行GDP至上的單一衡量指標轉換成為經濟社會協調發展的多元指標體系, 尤其是將村民自治權在宅基地退出中的保障和落實情況納入法治政府指標考核體系;另一方面, 改革政府的財政稅收體制, 在簡化地方的事權同時, 優化地方政府的稅制結構, 擴大地方政府的財權;完善中央和地方政府的財政轉移支付制度以及加強對地方財政收支的監督管理, 特別是對地方的土地出讓金的監督等。
(三) 增強村委會尊重村民自治權的意識和觀念
針對現階段村委會在宅基地退出實踐中漠視甚至侵犯村民自治權的嚴峻現實, 當前促進村民委員會及其成員切實轉變觀念, 樹立尊重村民自治權的意識顯得尤其重要。
首先, 強化對村幹部法制知識的教育培訓。為了提高幹部隊伍法律素質, 增強村幹部尊重農民自治權的意識, 各地應廣泛開展有關保障村民自治權的農村法制宣傳教育, 建立縣—鄉—村—組—戶五級普法系統, 健全農村普法網絡;不斷創新農村法制教育載體, 定期組織專業律師、公證員、法律專家等志願服務者到農村開展形式多樣的便於村民理解和接受的法制宣傳和法律諮詢活動。通過以上對村幹部的法制教育培訓, 使其正確理解村民自治權的內容、性質和地位, 正確理解公權力與民主的關係, 強化村幹部尊重和維護村民自治權的意識和責任, 以促進宅基地退出中村民自治權的實現。
其次, 村民委會應轉換思想並積極成為為村民服務和為村民謀利益的新型基層自治組織。為在宅基地退出的過程中更好地維護村民自治權, 村委會應從以下三個方面入手。第一, 村委會工作人員應積極瞭解國家和本地方的宅基地退出政策, 切實將政策宣傳到位, 保證村民在宅基地退出中的知情權;第二, 是村委會幹部在宅基地退出中應在思想上祛除個人私利, 從村民利益出發, 杜絕土地經濟。第三, 對於宅基地退出中村民存在的異議和質疑積極進行溝通, 並及時向政府相關部門反映, 使政府適時調整宅基地退出政策, 從而使得宅基地退出政策能夠滿足村民的需求和維護村民的利益, 最終推動農村宅基地退出工程的順利實施。
再次, 強化對村委會在宅基地退出中行為的監督。一是加大懲處力度。為遏制村委會的選擇性治理, 必須加強對村官在宅基地退出中侵犯村民自治權、貪汙腐敗等違法行為的懲處力度, 加大其違法成本, 以此震懾違法村官, 讓其不能和不敢在宅基地退出中作出失職瀆職行為。二是延伸土地違法問責鏈條。為突破現有農村土地管理中實行“村違法、鎮買單”的不合理局面, 應該切實追究村一級的土地違法責任, 牢固樹立村民委員會負主要責任的擔當意識及村主任作為第一責任人的觀念[14] (p51) 。
(四) 提高農民在宅基地退出中的主體地位
一是提升農民的文化素質。現階段農民的政治文化素質較低, 對其自身應該享有的自治權並不完全瞭解, 直接影響著其在宅基地退出中自治權的行使。所以應該加大對農村基礎教育的投入, 加大對農民信息、知識的培訓, 進一步提升農民文化素質水平和獲取新知識、新信息的能力;同時政府應該培育積極向上的農村政治文化氛圍, 加強對村民的法制宣傳, 提升村民的法制觀念、權利意識, 積極引導農民群體科學客觀地面對我國傳統政治文化, 克服傳統“怕官、畏官”陳腐觀念, 提升對其自身享有的法律賦予的自治權的認識;政府還應加強對國家提倡和推動的統籌城鄉發展和宅基地退出政策的宣傳力度, 幫助農民克服只著眼於短期利益和個體利益的心理, 增強農民對我國宅基地退出的現實必然性和長期有利性的深刻理解和認識。
二是保證農民全程參與宅基地退出過程。宅基地退出與村民的切身利益密切相關, 為了發揮村民的積極性, 應該保證村民的全過程參與。從最初的宅基地退出的申請、到中間階段的審核和公示、再到最後的協議簽訂等階段, 特別是補償方案的制定、補償金的發放等方面都要充分保證農民的知情權、參與權和表達權等權利的實現, 確保宅基地退出的全過程公開透明, 地方政府、開發商和其他各類參與主體要認真傾聽村民的意見建議, 對於合理的意見應該採納, 對於不採納的意見應予解釋說明, 以此保證農民的自治權不受侵犯。
三是提升農民的維權意識和維權能力。提升農民在宅基地退出中的維權意識和維權能力, 應暢通其維權渠道, 主要有:第一, 成立實現農民自治權的維權組織。農民維權組織是村民在宅基地退出中維護自身利益的有效組織載體, 村民通過維權組織主動參加到宅基地退出中, 能積極表達自身的利益訴求, 比個體單一分散的村民利益表達更有成效。因此, 國家在政策上應在應鼓勵農民發展農民協會、農民聯合會等民間自治性組織, 併為該類型的組織提供各種扶持。第二, 應大力發揮法院作用, 讓農民可以通過司法途徑維護其宅基地退出中的自治權。第三, 發揮政協、人大的作用, 村民在宅基地退出中的自治權遭受侵犯時可以向政協和人大尋求幫助。第四, 積極發揮大眾傳媒對農民話語權的維護功能。新聞媒體除向農民及時有效宣傳國家方針政策, 普及法律規範、農業專門知識外, 更應關注農村的熱點、難點問題, 特別是關心村民在宅基地退出中的合理需求, 為村民的利益表達訴求提供有力的平臺和途徑[15] (p160) 。
作者簡介： 彭小霞 (1980—) , 女, 湖北武漢人, 法學博士, 江蘇師範大學法學院副教授。;
基金： 江蘇師範大學2016年博士基金項目“我國失地農民非理性維權行動協同治理的法律保障機制研究” (16XWR034); 2018年江蘇省社科聯精品課題“基於農用地生態安全的江蘇農村集體建設用地市場化流轉的法律制度研究” (18SYB--030); 2018年江蘇省社科規劃基金項目 (18FXB002);
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