摘 要：在宅基地退出过程中, 较多领域涉及村民自治权的适用。当前, 不管是宅基地退出申请的提出阶段、宅基地退出的审核和公告阶段还是宅基地退出协议签订阶段, 均涉及村民自治权的行使。然而, 由于相关法律制度的缺位、政府在宅基地退出中的角色错位、村委会缺乏尊重村民自治权的观念和意识、农民在宅基地退出中的弱势地位等原因, 导致地方政府、村民委员会在宅基地退出过程中, 侵犯村民自治权的现象屡见不鲜。应完善相关法律制度, 正确定位政府在宅基地退出中的角色、增强村委会尊重村民自治权的意识和观念、提高农民在宅基地退出中的主体地位等, 多管齐下, 切实保障宅基地退出中村民自治权的实现。
现阶段, 随着我国城镇化和新农村建设协调推进, 宅基地退出试点工作的探索和实践在全国各地如火如荼开展着。不可否认, 宅基地退出对于破解农民建房难题, 推动分散的农村人口有效集聚, 改善农村基础服务设施和生活环境以及促进农村土地的合理利用等方面具有积极的推动作用。然而, 在宅基地退出实践中, 出现了地方政府以及村委会借助于公权力强制农民退出宅基地, 进而强制农民集中居住等乱象, 引发多地村民集体互殴和自杀等极其恶劣事件, 严重侵犯了村民依法享有的自治权, 极大影响了我国农村社会秩序的稳定。因此, 分析我国宅基地退出相关法律法规与政策文件中蕴含的村民自治权、深入研究宅基地退出中村民自治权受损问题及其原因并探索针对性的解决之策有着非常重要的现实必要性。
一、我国村民自治权的性质、主体及其与宅基地退出的内在关联
现阶段我国宪法和相关法律规范并没有明确规定村民自治权的性质地位。在学术界, 对于村民自治权的性质地位没有形成统一意见, 甚至存在很大分歧, 归纳起来, 学者们大多从以下三种路径来界定:一是“权力说”认为:“村民自治权是自治主体对农村基层社会的部分公共事务实施管理和监督的权力。”[1] (p190) 该观点认为村民自治权不是私权利, 而是一种代表国家利益和体现国家意志的公共权力;二是“权利说”认为:“村民自治权是一定地域内的自治主体对与自身利益密切相关的事务进行自我管理、自我教育、自我服务的权利”[2] (p22) 。该观点认为, 村民自治是主体依法享有的一项私权利, 权利主体可以依据自己的意愿选择放弃或者转让。三是“权利和权力混合说”认为:村民自治权兼有“权利”与“权力”的双重属性。该观点认为, “村民自治权从来源上考察是我国宪法和法律赋予村民自治主体的一种权利, 而这种权利在行使时对村民自治主体的成员而言又是一种具有管理与被管理特征的公共权力, 只是此种公共权力只在村民自治体成员范围内具有效力, 却对该范围之外的其他主体则不具有法律强制意义上的权力约束力。”[3] (p131) 笔者赞同“权利说”, 其理由在于:《村民委员会组织法》第2条将村委会定位为基层群众性自治组织, 从该法条的规定不难看出村委会的设立是村民基于公共利益的需要而将自身享有的某些权利转让于村民委员会行使, 村民委员会由村民投票选举产生后, 就具有合法身份代表村民管理和协调本村内部公共事务。因此, 从自治权的来源上探究, 我国村民自治制度在某种程度上契合了自治权是人类固有权利的本质属性, 具有来源上的正当性与合理性。反之, 将村民自治权认定为一种公共权力, 其实质是无视村民的权利主体地位, 特别是当村民自治权遭受不法侵害时, 难以对村民进行有效的保护与救济。换言之, 村民自治不仅仅体现为国家对农村社会治理的一种方式和途径, 更重要的是以此彰显村民的主体观念和权利意识, 从而促进我国社会主义新农村基层民主政治的健康发展。
进一步分析, 如上文所述既然村民自治权从性质上说是权利, 其权利主体本该为村民个体, 然而从真正维护和实现全体村民公共利益角度出发, 并非全部村民自治权都应由村民直接行使, 除了法律规定部分必须由村民个体直接行使的权利外, 村民必须把自己的其他体现公共利益属性的权利委托给其他主体行使, 比如村民代表会议、村民小组、村委会等, 由于村民大会和村民代表会议是实行会议制的临时性机构, 因此实践中属于村民自治权的很大一部分权利只能交由村民小组特别是村委会行使。具体说来, 村民自治权有两种形式:一种是村民个人可以直接行使的自治权利, 如村民享有参加村民会议参与决策的权利, 村民享有选举和被选举为村委会成员的权利, 村民享有监督村委会活动的权利等等;另一种是村民个人不能直接参与行使, 而必须通过村民委员会或村民会议、村民代表会议来行使的自治权利, 如有关于本村经济、社会、治安、文化生活等关系到村民公共利益的重要事项[4] (p81) 。也就是说, 村民自治权从权利行使的主体看, 可以分为村民个体、以家庭为单位的农户、村民小组、村民委员会、村民代表大会等。
根据我国《宪法》和《土地管理法》的规定, 农村宅基地的所有权由村集体享有。尽管现行立法对“集体”的法律地位并未明确导致宅基地所有权主体的虚置, 致使宅基地所有权的保护严重不足。但无论理论界还是实务界, 所达成共识的是宅基地所有权的权利人为集体的所有成员。众所周知, 农民作为宅基地使用权的主体, 同时又作为农村集体组织的成员之一, 在宅基地退出中具有两种法律地位:其一享有宅基地使用权人和房屋所有权人的法律地位, 其二是作为村集体组成成员还享有体现宅基地所有权的终极权利主体的法律地位。这种双重法律地位使村民一方面依法享有宅基地退出的安置与补偿等实体上的权利, 另一方面依法享有行使参与权、选择权、知情权、异议权等具有程序属性的自治权利。换句话说, 在不触及土地权属变动的情形下, 村民对宅基地应否退出、怎样退出、退出后利益如何分配等事项上应该享有自治权, 并有权享有参与宅基地退出后的土地增值利益的分配[5] (p94) 。具体到宅基地退出程序中, 宅基地退出申请的提出与审批、退出方案制定、补偿标准与补偿方式的确定、退出土地的再利用问题、退地方案的落实等事项均与村民自治密切相关。毫无疑问, 只有充分保障村民在宅基地退出中的自治权, 才能使中央宅基地退出政策所强调的“自愿”原则落到实处, 才能缓解宅基地退出所引的发村民与政府、村集体的激烈的冲突和对抗, 进而推动宅基地有序退出。
二、村民自治权在宅基地退出中的适用
现阶段, 就农村宅基地退出而言, 国家还没有出台专门的法律法规, 而对其规范则更多地依赖于一些全国性的政策性文件, 如《国务院关于促进节约集约用地的通知》 (国发[2008]3号) 、《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》 (国发[2016]8号) 、《关于印发国土资源“十二五”科学和技术发展规划的通知》 (国土资发[2011]94号) 、《关于发布实施〈全国土地整治规划 (2011—2015年) 〉的通知》 (国土资发[2012]55号) 、《关于印发浙江等地新农村建设经验的通知》 (建村函[2013]163号) 等, 除此之外, 还有与之相关的一些法律法规, 如《宪法》《物权法》《土地管理法》及《土地管理法实施条例》《村民委员会组织法》等。分析已颁布实施的上述政策性文件和相关制度规范, 对于农村宅基地退出中有关维护村民自治权的规定比较少, 唯有些许零散的规定。就地方而言, 自2008年来都相继出台了各级包含农村土地改革的地方规范性文件, 但其中提及有关宅基地退出的内容规定基本都只是简要提及鼓励本地方探索宅基地退出机制, 对于宅基地退出中村民自治权的内容及其如何实现并未作具体的规定。具体说来, 在省级层面, 各省大多制定“××省促进土地管理制度改革实施方案”或“××省关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见”等形式的规范性文件, 一般在这些文件中, 大多沿袭《土地管理法》《村民委员会组织法》等中央法律层面中有关宅基地退出中村民自治权适用的一些分散和零星的规定;而在地市层面, 现阶段已经有许多市县颁布了诸如“××市 (县) 农村宅基地有序退出工作实施方案”的文件, 其中大多对宅基地退出中村民自治权的适用进行了规定, 例如重庆、昆明、南京、宁国。通过对中央层面以及我国各省、市和县所制定的宅基地退出文件中与村民自治权有关规定的归纳与分析, 主要涉及宅基地退出申请的提出、宅基地退出的审核和公告、以及宅基地退出协议签订等三个阶段村民自治权的适用。
(一) 村民自治权在宅基地退出的申请阶段的适用
提出宅基地退出申请是宅基地退出的第一个阶段, 依据我国宅基地退出的相关政策文件的规定, 我国宅基的退出从整体上看实行自愿有偿原则。这一原则在中央层面的政策性文件中的规定比较笼统和模糊, 而《土地管理法》等国家相关立法层面中尚无直接提及, 但有一些专门规定宅基地退出程序的地方性规范性文件中对此进行了规定。如《宁国市农村宅基地退出办法 (试行) 》第3条第一款规定:“农村宅基地退出应当符合有关法律、法规的规定, 并充分尊重农民意愿。”第7条第一款在涉及宅基地退出申请时, 规定申请人应向相关部门提交下列材料:“ (1) 自愿退出宅基地的申请表; (2) 宅基地使用权证或权属证明材料; (3) 家庭户口薄及家庭成员身份证明材料; (4) 农村集体经济组织意见......”。众所周知, 村集体作为法律明确规定的宅基地的所有权主体, 而村民作为宅基地的使用权主体和村集体的组成成员, 二者在宅基地是否退出问题有决定权。以上地方性文件的规定可以认为是赋予了村集体及村民在是否退出宅基地问题上的选择权以及启动宅基地退出程序的参与权。
(二) 村民自治权在宅基地退出的审核和公示阶段的适用
当宅基地退出的申请提出后, 就由有权机关对宅基地退出申请的进行审批, 而审批后则进入宅基地退出的公示阶段。在此阶段, 有关村民自治权的规定, 尽管中央层面的法律法规尚无明文体现出来, 但地方层面的政策文件却有所涉及。对于宅基地退出的审批, 《关于规范金寨县农村宅基地退出工作流程的通知》 (以下简称《通知》) 第4条规定:“村集体审核产权人提交的宅基地退出申请, 审核以下事项: (1) 向产权人出具收件清单; (2) 审核产权人提交材料的真实性;...... (6) 签署审核意见, 加盖公章。”尽管该《通知》在第5条规定宅基地退出申请要由乡镇人民政府审查, 第7条又规定该宅基地退出申请由县农村宅基地制度改革试点工作领导小组最后负责审批, 但《通知》的第4条中对宅基地退出申请所必需提交材料的详细列举和村委会应逐项审查进行规定, 而该《通知》的第5条和第7条对乡镇政府及县政府的审查未如此进行规定, 由此可知, 该文件实际上赋予了村委会对村民退出宅基地申请的初步决定权, 这是村民自治权在宅基地退出的审核阶段的体现。对于宅基地退出的公示, 该《通知》第7条规定了两次公示, 第一款规定:“审查后, 对于宅基地退出申请, 无论其是否符合退出条件, 都应在申请提出人所在地村组进行公示, 公示期应该不少于七日。”第二款规定:“对第一次公示有异议的, 由乡 (镇) 人民政府派工作人员进行复核。将复核后的相关情况再次公示。”该《通知》对公示内容的规定体现了该文件重视维护村民在宅基地退出过程中的知情权和异议权。
(三) 村民自治权在宅基地退出协议签订阶段的适用
随着宅基地退出的审核和公示阶段的结束, 接着便进入宅基地退出协议的签订阶段。在宅基地退出协议的有关内容中, 宅基地退出的补偿方式和数额作为不可或缺的重要环节, 是激励村民积极自愿退出宅基地的关键引力。在这个问题上, 《村民委员会组织法》第24条规定了涉及村民利益的下列重要事项, 必须经村民会议讨论决定:“..... (二) 从村集体经济所得收益的使用;...... (六) 宅基地的使用方案;...... (九) 村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”因此, 该条赋予了村民对于从村集体经济所得收益中支出的宅基地退出补偿参与和决定的权利。另外, 也有一些地方性文件对此进行了规定, 如《吴桥县农村宅基地退出补偿实施方案》第2条第3款规定:“农村宅基地退出补偿工作, 要切实尊重法律赋予农村集体和村民的集体建设用地所有权或使用权, 确保在尊重集体经济组织、宅基地使用权人自愿前提下实施工作。”第4条第1款规定:“对符合退出补偿条件的村庄, ......应充分调查了解公众对宅基地退出补偿机制的民情民意。对于中心村选点布局、确定安置补偿和土地使用权调整方案要实行公告和听证, 尤其要积极吸收听取当地村民和社会公众的意见。”这两条在宅基地退出补偿上明确规定了村集体组织和村民的自治权。除此之外, 明确协议签订阶段的自治权只有少数地方性文件对此有少量的规定, 如《岳西县农村宅基地退出还耕实施意见 (试行) 》第7条第4款规定:“经批准后, 申请人与宅基地所在的村集体组织签订《自愿退出宅基地协议》, 同时将退出土地的使用证书等权属资料原件交村集体经济组织, 由村集体组织统一交付乡镇人民政府。”该规定将是否签订宅基地退出协议的权限授予给村民和村集体, 很显然涉及村民的自治权。
三、宅基地退出中村民自治权被侵犯的表现及其原因
在国家政策的推动下, 宅基地退出在全国各地农村如火如荼地进行着。但通过分析不难发现, 实践中各地所推行的宅基地退出典型模式, 无论是上海、浙江、天津等地所实行的宅基地置换模式, 还是江苏所实施的宅基地收购储备模式, 抑或是四川所试点的“拆院并院”模式, 都是政府主导型退出模式。从实践的影响来看, 越来越多的由地方政府主导的宅基地退出行为已经演变为继土地征收后又一轮愈演愈烈的“圈地”运动。如上文所述, 宅基地退出的程序基本上包括申请、审核和公示、签约几个程序, 然而, 在地方政府主导的宅基地退出模式中, 村民作为最直接的利益相关方, 却参与度极低, 其利益诉求缺乏有效表达的途径和机会。在宅基地退出过程中, 地方政府、村集体往往滥用其权力限制和排斥村民知情权、参与权、选择权、决定权和异议权等自治权利的行使。
(一) 宅基地退出中村民自治权被侵犯的表现
1. 地方政府在宅基地退出中滥用权力侵犯村民自治权。
尽管从中央到地方所制定的宅基地退出政策法规中都强调要充分尊重农民意愿, 保障村民在宅基地退出中的自治权, 但实践中地方政府违背农民意愿、利用公权力强制村民退出宅基地的现象比较普遍:有的地方政府通过制定政策强势推进宅基地退出, 有的地方政府采取停水停电、不允许经营菜市场、迁移周边学校等手段变相强制农民退出宅基地, 有些地方政府甚至暴力拆迁。在地方政府的强势推动下, “退或是不退”对村民来说难以成为一个自愿的选择, 最终造成村民宅基地“被退出”的现象突出。
以天津“宅基地置换”模式为例。尽管《天津市以宅基地换房建设示范小城镇管理办法》第31条规定:“村民宅基地置换坚持村民自愿申请与自愿整理交付相结合的原则。”第32条规定:“各村自愿参加示范小城镇建设的, 应该由村民会议或村民代表会议对宅基地置换工作作出决定。”由此可见, 该文件对宅基地退出中要尊重村民意愿、维护村民自治权进行了明确的规定。然而, 在天津的宅基地换房的实践中, 村民的自治权并未得到尊重和维护。如以华明镇为例, 由于宅基地换房, 贯庄村一度出现拆迁困难局面, 影响了宅基地置换的进程, 华明街道委员会立即制定出台了《关于强势推进贯庄村整体搬迁工作的决定》的文件, 文件中要求:与贯庄未搬迁户有亲属关系的本街道办事处工作人员, 管委会及物业聘用人员、本村两委会成员等必须在限定时间内劝说亲属尽快同意搬离, 否则将会被停发奖金甚至被辞退;之后, 该街道办事处又发布了一个补充规定——《关于清理经营户的通知》, 对逾期未搬迁的经营者采取了更强硬的措施, 其中规定:贯庄村所有土地已通过土地征收转化为国家所有, 今后只要在该地域的生产经营行为都属于违法行为, 要求其在限定的时间内务必迁出搬离, 否则将依此规定被强制清理 (勾新雨, 2009) 。这两份文件下达后, 该地区的宅基地置换工作在街道办事处的主导下迅速推进, 不仅村委会搬迁到新社区, 原有菜市场强行关闭和拆除;村内道路也放弃维护;断水断电, 村子周围的学校也同时搬迁。村民所面临的局面是被迫置换。尽管天津市政府之前下发的文件中规定必须经过90%以上的村民同意才能实施宅基地换房, 但从华明镇的宅基地置换实践来看, 村民意见并没有得到足够尊重, 致使占全村45%的866户村民联名起诉 (汪辉, 2010) 。
2. 村委会在宅基地退出中滥用权力侵犯了村民自治权。
尽管在农村事务的管理中村委会承担了属于基层政府的部分行政管理职权, 然而, 众所周知, 我国《村民委员会组织法》第2条明确规定了村委会的基层群众性自治组织的法律地位, 因此, 村委会并不是行政主体。但实际上, 在农村内部, 村委会往往以一级政府的姿态自居, 其行动在很大程度上传达和代表着政府管理的意志, 而且其行为方式也呈现出较强的权力色彩, 导致宅基地退出的实践中, 违背村民意愿侵害村民自治权的现象时有发生。其表现有:在宅基地退出申请阶段, 村委会为获取大量的潜在利益, 以村庄集体整治、“城中村”改造、新农村建设等为理由与幌子, 利用宅基地使用权收回制度, 不顾村民是否自愿退出而强制性收回宅基地使用权;在宅基地退出的公示阶段, 以村民委员会的决定替代村民或村民代表的意见, 任意否定村民的异议权[6];在宅基地退出补偿款项的确定和使用分配上, 把应该直接给予村民的相关补偿费擅自挪作它用或者部分截留甚至贪污腐败。
以重庆的地票交易模式为例。通过地票交易方式促使集体建设用地使用权自由流转是现阶段重庆市偏远地区 (渝东南、渝东北) 推动农村土地发展权交易与实现的主要方式。在地票交易模式下, 区、镇政府是包括宅基地在内的土地流转具体政策规定的制定者, 而村委会则是该政策的执行者和参与收益分配的利益主体。在利益的刺激下, 村委会对参与宅基地复垦、农民集中居住、地票交易及其利益分配热情高涨。在村委会这样积极参与地票交易利益分配的情形之下, 很难期待其在宅基地退出中会尊重农民意愿以及满足农民需求。更让人质疑的是, 当前重庆在地票用于某个具体建设项目时, 明确采用的是“征收”程序, 由此巧妙避开了国家政策对建设用地年度指标的限定, 能够向国土管理部门申请不受此年度征地指标制约的土地报请征用[7] (p120) 。毋庸置疑, 现代法治社会限制公权力机关滥用征收权的两个必备合法性条件是“公共利益的需要”和“公正补偿的前提”, 但在当前城镇化的迅猛推进的社会浪潮的冲击下, 当前面两个要件的约束作用趋于疲软时, 建设用地转用指标的限制在一定程度上对恣意滥用的征地行为发挥着制约功能, 而一旦此种制约被突破, 村委会在缺少监督和制衡的条件下势必会擅自扩大征地权。据有关人士对重庆的地票交易调研显示:“村委会未向村民普及地票交易的政策, 基层干部操作不规范, 村民的宅基地多为村委会强迫退出;在利益补偿分配上, 村委会并没并未告知村民宅基地交易的价格, 交易中操作不透明, 村委会财务不公开, 按照政府公开的补偿标准, 村民并未获得应有的补偿;再加上交易过程中存在人为不按相关政策与法律规定办事的现象, 使村民的意见较大。”[8]
(二) 宅基地退出中村民自治权被侵犯的原因
一是相关法律制度的缺位。法律保障层面的乏力, 是导致宅基地退出中农民自治权受损的根本性原因。如上文所述, 尽管当前宅基地退出中有关村民自治权的内容在一些法律文件中有所规定, 但相比村民自治权在宅基地退出中的重要现实意义而言, 现存的这些规定无论是在数量还是质量上都是远远不够的。其不足体现在: (1) 当前立法的层级较低, 上位法缺失。从制定的主体来看, 当前有关宅基地退出中村民自治权的规定基本都存在于地方的规范性法律文件中, 大多是一些县或县级市所制定的政策规定, 不仅缺乏省级层面的地方性立法规定, 更缺少来自国家层面的专门性规定, 其权威性显得不足;从内容来看, 宅基地退出的地方性规定中有关村民自治权的内容大多比较模糊、抽象和零散, 难以在实践中操作, 这就为地方政府和村委会在宅基地退出实践中侵犯村民自治权提供了空间。 (2) 村民自治权受侵犯后的救济机制的缺失。众所周知, 西方有句著名的法谚:无救济则无权利, 也就是说, 即使法律对公民的权利列举多么详尽和完备, 如果法律对公民权利受侵犯后缺乏救济机制的规定, 则法律只是停留在纸上的空文[9]。在宅基地退出中, 无论是村委员会出具的转户退地意见, 还是宅基地及其建筑物的丈量面积, 或者补偿范围、补偿标准和发放时间、方式, 抑或政府工作部门审核、审批相关材料的结果等环节都与农民行使的自治权密切相关, 而宅基地退出程序中农民参与的不足, 导致农民对上述环节都易产生异议和引发争议。而现行宅基地退出的法律程序中并未对由上述内容所引发的纠纷如何解决, 谁来解决进行规定, 农民缺乏及时有效的救济途径来维护其权益[10] (p32) 。 (3) 侵犯村民自治权法律责任追究机制的缺失。当前有关村民自治权受侵犯后的责任追究的规定, 只有《村民委员会组织法》中有明确的规定, 该法第31条规定:“经查证实确定有违法行为发生的, 有关人员应当依法承担责任”以及第36条:“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的, 受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销, 责任人依法承担法律责任;......乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的, 由上一级人民政府责令改正。”分析法条不难发现, 侵犯村民自治权的法律责任的追究上非常含糊, 上述法条只规定“依法承担责任”, 而对责任主体具体承担哪种法律责任以及怎样承担法律责任等问题上都未明确规定;另一方面, 对基层政府侵犯村民自治权的行为仅规定“责令改正”, 对其法律责任的追究则只字未提。除此之外, 其他法律规范鲜少有关侵犯村民自治权的责任追究方面的规定。
二是政府在宅基地退出中的角色错位。在某种程度上说, 地方政府在宅基地退出中的角色错位和越位, 政府不是作为服务者、引导者和监管者, 而是作为经营者和经纪人在宅基地退出中起着主导作用, 是致使村民自治权在宅基地退出屡遭侵犯的重要原因。而政府之所以主导着宅基地退出过程, 原因主要体现在两个方面: (1) 维护政权稳定的需要。众所周知, 包括宅基地在内的农村土地是农民安身立命的根本所在, 农村社会秩序的稳定主要在于农村土地制度为农民提供了生存保证的最后一道防线, 所以在有农业的国家中, 政府对一切影响农村土地管理的土地交易行为都十分谨慎, 大多数政府都通过立法或者政策性文件限制农村土地转为其他用途, 防止资本非法流转农村土地。而我国农村宅基地退出会引起农村土地权属关系的变动, 被认为和农村社会秩序的稳定以及农村经济的发展有着直接的关联, 因而公权力必须介入并且占据主导地位。 (2) 政府对“土地财政”的过度依赖。分税制改革后, 地方政府长期依赖于土地财政, 宅基地退出所蕴藏的巨大利益空间是政府主导宅基地退出的直接驱动力。“审计署数据显示, 到2010年年底, 有78个市级和99个县级政府承担有偿还责任的债务率超过100%, 地方政府中许诺用土地出让金作为清偿债务来源的债务余额达到25 473.51亿元, 其数量涉及全国12个省级政府以及307个市级政府和1131个县级政府。”[11]为减少宅基地退出成本, 增加土地流转税费, 地方政府必然通过压低土地补偿费来限制农民的利益, 反对农民以任何形式参与宅基地退出的决策和土地补偿分配过程。
三是村委会缺乏尊重村民自治权的观念和意识。众所周知, 徒法不足以自行, 再完备的法律, 如果执行主体缺乏应有的法律意识和法制观念, 法律制度对社会生活的规范和指引作用将大打折扣。当前, 我国农村宅基地退出过程中村民自治权的保护亦是如此。我国当前法律政策体系对村民自治权保护的相关规定尽管不是非常完备, 但也是存在的。然而在现实中, 由于基层政府特别是村委会及其成员缺少尊重村民自治权的自主意识, 导致维护村民自治权的相关法律规范未能在宅基地退出实践中有效实施。在公共利益本位主义的传统思想支配下, 许多村委会干部认识到宅基地退出是为了适应国家推动的缩小城乡差别、城乡统筹发展的公共利益的需要, 因此, 他们认为村民在宅基地退出中的个人利益应该服从国家整体利益, 甚至认为为了国家整体利益, 村民的个人利益必须无条件作出让步和牺牲。在这种情形下, 即使现存法律规范体系中有关于保障村民自治权的内容, 许多村委会干部也会视而不见, 致使法律规范形同虚设。造成村委会干部在宅基地退出实践中漠视甚至侵犯村民自治权的原因主要有两方面:一方面, 从客观上看, 现行法律规范虽然都规定村委员会和农村集体经济组织都具有农村土地的经营、管理和利用职权, 但是具体何种情况下由哪一方来管, 法律并未予以明确, 二者职能上存在重叠和交叉, 具体到宅基地退出法律规定中, 相关规定未明确村委会代为行使宅基地所有权的权利主体地位, 就难以保障与维护村民在宅基地退出中应享有的自治权。另一方面, 从主观上看, 宅基地退出工作的进展与成效直接与村委会干部的工作业绩挂钩, 也决定着村干部在将来争取选举连任时是否能得到乡、镇政府的支持, 因此, 村干部个人私利的驱动, 使得村委会为了提高宅基地退出的效率和效益而无视相关程序对村民自治权的保障, 再加之某些村干部文化素质不高、主动服务意识不足, 这就致使本应在宅基地退出中行使职权, 充分发挥作用的农村基层自治组织基本成了摆设。
四是农民在宅基地退出中的弱势地位。有学者指出:“农民在土地权利上处于弱势地位, 发言权太小甚至无发言权, 因此有利于他们的安排往往难以实现, 而不利于他们的安排更难以取消, 农民的权利, 无论是意识形态允许的还是不允许的, 在官方纸面上承诺过的还是未经承诺的, 都难以得到尊重和保护。”[12] (p145) 农民在宅基地退出中的自治权的缺失与农民自身的政治、经济意识封闭和维权能力不足有很大关联。在政治参与意识上, 长期存在于农村社会的家长中心、权力本位、依附意识等传统观念使农民形成了“臣民型”的政治人格, 农民民主参与意识不强, 在很多情形下, 仅仅作为“臣民”身份而体现的个人利益动机的申诉、抗议, 而非具有民主决策和民主监督意识以维护其依法享有的自治权而参与宅基地退出过程中。在经济意识上, 在“小富即安”的小农意识的影响下, 再加之农民自身文化素质不高和土地退出市场的复杂性, 农民更倾向于争取眼前的补偿费用较高的收益, 而忽视土地退出后长远的增值收益。在维权能力上, 我国农民组织化程度较低, 历来缺乏维护农民利益的组织化载体, 因而农民在国家权力机构中缺乏强有力的代言人, 农民的利益诉求难以表达, 大多农民习惯在其自治权受侵害后求助于存在于农村的风俗习惯、人情关系、舆论压力等非正式制度, 使得农村土地退出中的“潜规则”功能强大, 而国家正式的法律制度和政策文件却不起作用, 农民的合法利益难以得到法律的保障。
除了农民自身的原因外, 资本与权力易结成利益共同体也是导致农民在宅基地退出中处于弱势地位的重要的外因。在现行法律制度框架下, 政府既是土地所有者的代理人, 同时又是土地管理者, 而且政府垄断了土地一级市场以及限制农地进入二级市场, 所以政府在农村土地退出中的权力是无限膨胀和缺乏监督制约的。在目前农村土地市场还未建立和完善之前, 资本不能在土地市场为所欲为, 资本为取得在农村宅基地退出中的合法性地位以获取最大利益, 必然会通过利诱、收买等形式向权力靠拢以寻求政府的庇护, 于是权力寻租活动发生, 资本与权力的合谋必然排斥第三方的利益。
四、村民自治权在宅基地退出过程中的实现
(一) 完善相关法律制度, 保障宅基地退出中村民自治权
首先, 尽快制定出台《农村宅基地管理条例》。针对当前宅基地退出的立法层级较低、地方立法内容参差不齐、权威性不足等问题, 国务院应尽快出台国家层面的“农村宅基地管理条例”, 从而一方面使宅基地退出有全国性的统一要求和规范;另一方面, 为地方制定出台有关宅基地退出的地方性法规、规章提供上位法的依据和支撑。在国务院制定的《农村宅基地管理条例》中, 不但应明确规定宅基地退出的程序规范, 还应在这些程序中明确退出宅基地的村民的参与权、知情权、选择权、决定权等自治权利;不仅要明确规定上述村民的自治权利被侵犯, 法律如何提供救济, 救济的途径是什么, 还要明确规定如果主持宅基地退出的政府工作人员和村民委员会组成人员的违法违规行为, 应该任何承担责任, 承担何种责任。
其次, 修改完善《村民委员会组织法》。不仅要明确村民会议、村民小组会议和村委员会在农村内部公共事务管理上的权限分工, 还应增加当前宅基地退出中村民及村委会享有自治权利的范围, 规范村民委员会在管理村内部事务的程序和权限, 尤其是应在村民民主决策和民主监督程序下构建一套村民村委会代为管理宅基地退出的适用程序和规则体系, 最为关键的是应具体化宅基地退出补偿款的发放与使用规则、监督事项以及法律责任承担等[13] (p79) 。
再次, 制定出台省、市的宅基地退出的实施办法。在作为上位法的《村民委员会组织法》和《农村宅基地管理条例》的指导下, 全国各省和有地方立法权的市根据本地实际情况, 进一步具体化宅基地退出中村民自治权行使的范围、方式、程序等重要内容, 如:在宅基退出的申请、审核环节明确具体的权利和责任主体, 在尊重农民意愿的基础上赋予农民退出宅基地的自主选择权、知情权、异议权, 在具体退出方案的制定上对涉及宅基地面积计算、土地及其上房屋的价值评估、补偿款的发放和其他补偿方式的落实等事项上确保村民切实享有听证权、异议权、参与权和监督权等。
(二) 正确定位政府在宅基地退出中的角色
在宅基地退出中, 政府应定位为推动者、引导者、协调者和服务者的角色, 具体体现在:
对于中央政府而言, 其作为宅基地退出事项的决策者和推动者, 应完善顶层设计, 健全政策法规。工业化、城镇化背景下的宅基地顺利退出是一项系统工程, 涉及社会生活的各个方面, 更要求中央政府从宏观上统筹考虑, 系统规划, 对宅基地何时退出以及如何退出制定科学合理的方案。除此之外, 中央政府应切实加强社会保障、户籍改革、城镇化、土地改革等方面的政策制定, 为推动农民自愿退出宅基地制定系统的配套制度。
对于地方政府而言, 其作为宅基地退出的引导者、协调者和服务者, 应一方面积极传达和执行中央政府出台的有关宅基地退出政策以及结合本地实际因地制宜制定地方宅基地退出方案, 在宅基地退出方案中特别强调应尊重农民的退出意愿, 在具体的宅基地退出实践中应加强对村委会的行为的监督, 对村委会的违法侵权行为及时查处, 积极协调村委会与村民在宅基地退出中的冲突;另一方面, 增加地方政府在宅基地退出中的经济投入, 完善本地的社会保障机制, 为农民退出宅基地后的生活提供良好的卫生、医疗和养老条件。
为正确定位政府在宅基地退出中的角色, 必须打破政府对土地财政的依赖, 一方面改革政府政绩考核机制, 将现行GDP至上的单一衡量指标转换成为经济社会协调发展的多元指标体系, 尤其是将村民自治权在宅基地退出中的保障和落实情况纳入法治政府指标考核体系;另一方面, 改革政府的财政税收体制, 在简化地方的事权同时, 优化地方政府的税制结构, 扩大地方政府的财权;完善中央和地方政府的财政转移支付制度以及加强对地方财政收支的监督管理, 特别是对地方的土地出让金的监督等。
(三) 增强村委会尊重村民自治权的意识和观念
针对现阶段村委会在宅基地退出实践中漠视甚至侵犯村民自治权的严峻现实, 当前促进村民委员会及其成员切实转变观念, 树立尊重村民自治权的意识显得尤其重要。
首先, 强化对村干部法制知识的教育培训。为了提高干部队伍法律素质, 增强村干部尊重农民自治权的意识, 各地应广泛开展有关保障村民自治权的农村法制宣传教育, 建立县—乡—村—组—户五级普法系统, 健全农村普法网络;不断创新农村法制教育载体, 定期组织专业律师、公证员、法律专家等志愿服务者到农村开展形式多样的便于村民理解和接受的法制宣传和法律咨询活动。通过以上对村干部的法制教育培训, 使其正确理解村民自治权的内容、性质和地位, 正确理解公权力与民主的关系, 强化村干部尊重和维护村民自治权的意识和责任, 以促进宅基地退出中村民自治权的实现。
其次, 村民委会应转换思想并积极成为为村民服务和为村民谋利益的新型基层自治组织。为在宅基地退出的过程中更好地维护村民自治权, 村委会应从以下三个方面入手。第一, 村委会工作人员应积极了解国家和本地方的宅基地退出政策, 切实将政策宣传到位, 保证村民在宅基地退出中的知情权;第二, 是村委会干部在宅基地退出中应在思想上祛除个人私利, 从村民利益出发, 杜绝土地经济。第三, 对于宅基地退出中村民存在的异议和质疑积极进行沟通, 并及时向政府相关部门反映, 使政府适时调整宅基地退出政策, 从而使得宅基地退出政策能够满足村民的需求和维护村民的利益, 最终推动农村宅基地退出工程的顺利实施。
再次, 强化对村委会在宅基地退出中行为的监督。一是加大惩处力度。为遏制村委会的选择性治理, 必须加强对村官在宅基地退出中侵犯村民自治权、贪污腐败等违法行为的惩处力度, 加大其违法成本, 以此震慑违法村官, 让其不能和不敢在宅基地退出中作出失职渎职行为。二是延伸土地违法问责链条。为突破现有农村土地管理中实行“村违法、镇买单”的不合理局面, 应该切实追究村一级的土地违法责任, 牢固树立村民委员会负主要责任的担当意识及村主任作为第一责任人的观念[14] (p51) 。
(四) 提高农民在宅基地退出中的主体地位
一是提升农民的文化素质。现阶段农民的政治文化素质较低, 对其自身应该享有的自治权并不完全了解, 直接影响着其在宅基地退出中自治权的行使。所以应该加大对农村基础教育的投入, 加大对农民信息、知识的培训, 进一步提升农民文化素质水平和获取新知识、新信息的能力;同时政府应该培育积极向上的农村政治文化氛围, 加强对村民的法制宣传, 提升村民的法制观念、权利意识, 积极引导农民群体科学客观地面对我国传统政治文化, 克服传统“怕官、畏官”陈腐观念, 提升对其自身享有的法律赋予的自治权的认识;政府还应加强对国家提倡和推动的统筹城乡发展和宅基地退出政策的宣传力度, 帮助农民克服只着眼于短期利益和个体利益的心理, 增强农民对我国宅基地退出的现实必然性和长期有利性的深刻理解和认识。
二是保证农民全程参与宅基地退出过程。宅基地退出与村民的切身利益密切相关, 为了发挥村民的积极性, 应该保证村民的全过程参与。从最初的宅基地退出的申请、到中间阶段的审核和公示、再到最后的协议签订等阶段, 特别是补偿方案的制定、补偿金的发放等方面都要充分保证农民的知情权、参与权和表达权等权利的实现, 确保宅基地退出的全过程公开透明, 地方政府、开发商和其他各类参与主体要认真倾听村民的意见建议, 对于合理的意见应该采纳, 对于不采纳的意见应予解释说明, 以此保证农民的自治权不受侵犯。
三是提升农民的维权意识和维权能力。提升农民在宅基地退出中的维权意识和维权能力, 应畅通其维权渠道, 主要有:第一, 成立实现农民自治权的维权组织。农民维权组织是村民在宅基地退出中维护自身利益的有效组织载体, 村民通过维权组织主动参加到宅基地退出中, 能积极表达自身的利益诉求, 比个体单一分散的村民利益表达更有成效。因此, 国家在政策上应在应鼓励农民发展农民协会、农民联合会等民间自治性组织, 并为该类型的组织提供各种扶持。第二, 应大力发挥法院作用, 让农民可以通过司法途径维护其宅基地退出中的自治权。第三, 发挥政协、人大的作用, 村民在宅基地退出中的自治权遭受侵犯时可以向政协和人大寻求帮助。第四, 积极发挥大众传媒对农民话语权的维护功能。新闻媒体除向农民及时有效宣传国家方针政策, 普及法律规范、农业专门知识外, 更应关注农村的热点、难点问题, 特别是关心村民在宅基地退出中的合理需求, 为村民的利益表达诉求提供有力的平台和途径[15] (p160) 。
作者简介： 彭小霞 (1980—) , 女, 湖北武汉人, 法学博士, 江苏师范大学法学院副教授。;
基金： 江苏师范大学2016年博士基金项目“我国失地农民非理性维权行动协同治理的法律保障机制研究” (16XWR034); 2018年江苏省社科联精品课题“基于农用地生态安全的江苏农村集体建设用地市场化流转的法律制度研究” (18SYB--030); 2018年江苏省社科规划基金项目 (18FXB002);
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