清代的地方实行的是直省制，在省以下设府、州、县等行政单位。“道”级建置仿于明朝，虽正式采用的时间稍晚，但却很快在各地推广，并形成定制，使各地在省级之下、府县之上，又形成了一个新的官制形式。
清朝官制承袭明制，于省级督、抚职官之下设有布政使、按察使两个分司，将明朝原来的都指挥使予以裁撤。布政使和按察使虽然级别在督、抚两官之下，但他们却由中央直接任命和免职，不归督、抚管辖，名义上与省级平等，其实质是清朝统治者利用复官设置，以监督和制约地方大员的一个措施。
按照清制，布政使和按察使之下又设有属官和僚官，包括参政、参议等官，这些官员直属布政使、按察使，也不归各省督、抚管辖。从清初时期开始，布政使和按察使按照明制，常将参政、参议等官下派到各地当差，以执行专项任务，久而久之即形成了二司之下道员这一实职。
其中，布政使司下派的官员称为“分守道”，按察使司下派的官员称“分巡道”。清初期以后，逐渐形成了由分守道官员掌管地方政务，以分巡道官员掌管专项政务的定制度。当然，分巡道官员主要是管理与经济、运输有关的一些专项任务，如粮道、驿传道、盐法道、海关道等。
乾隆十八年（1753年），清政府正式取消原来的参政、参议和副使、佥事等官制名称，把道划为省的直属机构，这样，道员真正成了地方官制体系中的实官。
乾隆朝定制后，道员被确定为正四品，俗称道台，多加兵备衔，以节制境内都司以下的武官。一种道员是以若干府、县为辖区，负责该地区的行政政务，称分守道；另一种道员是专管某省内某一项目，称之为分巡道。
清代各省建道并无固定数额，一省可按实际需要分若干道，如山西分四道，四川分六道。据统计，清朝中期全国共有道员93人，其中甘肃8人，直隶、江南各7人，浙江、福建、四川、广东各6人，河南、湖北、湖南、陕西、云南各5人，山东、山西、江西各4人，广西、贵州各3人。
在众多的道员之中，又属盐法道最为紧要。由于盐业在清朝是一项暴利行业，多由政府部门派员专管，于各地形成较固定的职官。
不过，盐业法道并不是盐业中最大的职官，清代地方盐政，一般由总督或巡抚兼管，后按实际需要，还于省内设立盐运使司衙门，以盐运使管理本省盐务；在不设盐运使的省份内，则分别设立盐法道。盐法道有兼盐运使衔者，也有兼管粮、茶者。
盐运使为从三品，可由各省知府升任，听命于管理盐政的督抚。全国盐运使主要设于产盐的省份，共有盐运使7人：即直隶、山东、两淮、两浙、广东、四川、奉天各1人。
盐法道为正四品，其职权与盐运使相同。全国共设盐法道13人，分别为：山西、福建、云南、江南、江西、湖北、湖南、陕西、广西、四川、河南各1人，甘肃2人。
纵观整个清代，所有四品官中，唯独盐法道最让人垂涎，因为人数有限，被视为“地方第一肥差”，很多人将盐法道视为摇钱树，如果用“三年清知府，十万雪花银”来形容它，恐怕有点太苍白无力，就算是为官清廉者，干上一任也得捞个盆满钵满，一辈子不愁吃喝。
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