08.19 賀雪峰：評湖北監利縣的“合村並組”

賀雪峰

武漢大學中國鄉村治理研究中心主任 教授

一、

據湖北省人民政府門戶網站2017年11月1日的消息，“2017年8月初，監利啟動合村並組改革工作，全縣638個村減至323個，減少315個，減幅49.49%”。而之所以監利縣要進行合村並組改革，其起因是村部建設。“7月，省和荊州市先後召開基層黨建‘整縣推進’現場會，要求所有村部三年內必須達標——建築面積300平方米至500平方米”。“荊州市委組織部副部長肖業輝介紹，此前農村村部普遍面積較小，不少村甚至沒有村部，群眾找幹部辦事只能到家裡找。在服務職能下沉、陣地建設加強的要求下，村部建設成為基層組織建設當務之急”。“荊州市要求，2018年7月1日前，所有村部建設必須達標。據匡算，新建一個300平方米的村部，至少需要120萬元，監利全縣628個村總共需要約7.6億元。這是一筆巨大的財政負擔”。“合村並組，成為解決問題的唯一出路”。“改革從8月1日啟動”，“縣委反覆權衡，最終決定：根據當前農村治理能力現狀，合村後多數村的人口規模為3000人至5000人，以4000人為主”，“監利縣委書記黃鎮說，……，現在，農村治理以服務為主，服務職能要下沉到村到戶，村的規模適度有利於提高服務效率”。“三洲鎮黨委書記朱勇說，現在村支書待遇提高，按鄉鎮副科級發工資，一年大約4萬元，很多村支書都有自己的‘產業’，工作、生產兩不誤，村支書這個崗位在農村還是有吸引力的”，“縣裡特別規定，合村並組後所有村幹部照常工作，等到明年村‘兩委’班子換屆，根據上級精神核定職數，再由村民選舉確定具體人選。根據上級組織部門確定的方案，村幹部人數一般是5人，據此計算，全縣村幹部明年將會減少1500多人，佔比約500%”。“李鋒認為，監利縣此次合村並組，農民利益沒有受損，幹部待遇基本不變，村級債務鎖定，項目資金不減，因而順利平穩”。“據監利縣委初步測算，本輪改革，監利全縣合村315個，僅村部建設資金可節省3.78億元，大約減少1500名村幹部，減少工資性開支3000萬元，兩者合計約4億元”。

二、

監利縣是一個農業大縣，全縣有150萬人口，220萬畝耕地，縣城面積3460平方公里。合村前監利縣638個村，平均下來每個村的人口也有2000多人、3400畝耕地和5.4平方公里，相對於全國村均人口、耕地面積以及村域面積，監利縣的行政村規模已經算是大的了。現在合併為323個行政村，監利縣行政村的規模就遠超過全國行政村的平均規模。

那麼，監利縣為什麼要合村呢？原因竟然是村部建設，是省裡“要求所有村部三年內必須達標”，荊州市更要求“2018年7月1日前，所有村部建設必須達標”，而據匡算，每個村部至少需要120萬元，縣裡不可能拿出638×120=7.6億元經費來建設村部，因為監利縣一年的財政總收入還不到10億元。“合村並組，成為解決問題的唯一出路”。

從2017年7月湖北省和荊州市召開基層黨建“整縣推進”現場會，2017年8月初監利縣即啟動合村並組改革工作，到2017年10月竟完成全部合村並組工作，速度不可謂不快，效率不可謂不高。

不過，問題恰恰就在這裡。行政村是有特定歷史沿革的基層建制，行政村村民是經過長期共同生活而具有共同文化與認同的。行政村還是一級集體經濟組織，典型是有村級資產和村級債務，在長期的基層治理實踐中，行政村內往往形成了特定的政治生態，具有特殊的社會互動方式。行政村的基礎設施也往往是本村民集體農民共同籌資籌勞進行建設的。行政村是有歷史、有傳統、有文化、有認同、有村民歸宿感、有集體經濟（包括村級債務）、有特定政治與社會結構、有愛恨情仇、有靈魂的中國農村基層建制。行政村這個基層行政建制是極為嚴肅的國家政治體系中的重要且基礎的結構，監利縣竟然在極短的時間、以極不嚴肅的理由消滅了接近一半的行政村，而根本就沒有討論上級要求村部建設的目的何在。

顯然，省、市要求每個行政村要建300~500平方米村部，是為了讓行政村更好地為農民服務，更好地發揮基層組織服務群眾的作用，提高基層組織服務群眾的能力。監利縣是一個農業大縣，又是一個財政窮縣，上級要求監利縣在三年內為每個村建一個300~500平方米的村部，縣財政拿不出這筆錢來，監利縣完全不用急著非得在一年內建成全部村部（因為省市要求也是三年內），以及完全可以向上級實事求是地報告監利縣財政困難，建村部可以分期實施，或標準稍微低一點，比如每個村部200平方米，或者請求上級給予經費支持，上級當然也不會完全不考慮監利縣的實際情況。顯然，監利縣根本就沒有認真考慮行政村這個基層建制的獨特性，沒有認真徵求群眾意見，而僅僅依據縣財政能力不能建638個村部，而決定將638個行政村合併為315個。這樣的合村決策，可謂真是隻唯上，不唯實。本來建村部是為了增強農村基層組織服務農民的能力，現在卻可能變得更加脫離農民群眾。隨便就敢對至少有幾十年傳統的已經具有歷史價值的基層組織大撤大建，可以說缺少對事關一百多萬監利農民政治社會經濟生活中大事的行政村的基本敬畏。說撤就撤，說合並就合併，如此任性的折騰，缺少了做重大決策中必須的基本的嚴肅，從而可能引發持續而嚴重的後果。

三、

我們暫且不討論行政村合併後必然有的長期而痛苦的磨合過程。我們僅討論合村後的村級治理問題。

按前述報道：“合村後多數村的人口規模為3000人至5000人，以4000人為主”，平均每個行政村的村域面積約10平方公里。

從人口規模來講，5000人的行政村，這個規模與全國很多鄉鎮的人口相差不多了。2017年暑假我調研的山西省五寨縣新寨鄉一共才7000人，從村域面積上講，監利行政村的平均面積接近很多鄉鎮的規模，比如我曾調研的浙江紹興柯橋區安昌鎮，全鎮面積為24平方公里，常駐人口大約10萬人。

行政村是我國的基層建制，村級黨組織是我國最基層的黨組織——黨支部，且村一級實行村民自治，村幹部其實不是公務員，而是拿誤工補貼的不脫產幹部，在行政村以下再無正規的組織，因此，村幹部就具有極為重要的聯繫村民群眾，掌握基層村民群眾狀況，瞭解基層群眾需求，反映基層群眾意願的功能。同時，村幹部也是向農民群眾傳達上級指示，落實國家政策，解決群眾問題的最主要的基層幹部。群眾的小事要村幹部去辦，小事不出村，大事不出鄉鎮，基層的事情在基層解決好。基層治理好了，整個國家的治理才會好。

作為中國最基層建制的行政村，要了解群眾情況，解決群眾問題，落實中央政策，組織群眾建設自己的美好生活，學界的一個一般性的共識是行政村應當建在熟人社會的範圍內，這個熟人社會中，農民之間有共同的生產生活，相互比較瞭解，村幹部熟悉村民，村民也熟悉村幹部。農村發生的任何事情甚至家長裡短，農民的任何需求，村幹部在與村民共同的日常生活中就完全掌握了，從而就有了解決問題落實政策的前提，以及向上反映情況的前提。中央講，農村基層要做到組織全覆蓋，工作全覆蓋，其中很重要的一點是基層組織應當建在農村熟人社會這個層次上，這與支部建在連上是一個道理。如果基層行政建制脫離了村莊熟人社會，就不能說我們的農村基層做到了組織全覆蓋，更不可能做到工作全覆蓋。

合併之前的行政村，一方面規模比較小，另一方面，經過幾十年的磨合和村民之間的互動，行政村基本上形成為了一個熟人社會，成為了一個有效的基層治理單元。這個基層治理單元有共同的村莊認同，有村集體的資產或債務，有共同生產與生活所形成的熟人社會網絡。現在好了，僅僅因為建村部達標拿不出錢來，乾脆將行政村合併。合併後的行政村，規模大了一倍，基層組織就離群眾遠了一倍。而合併後的行政村要形成新的村莊認同，成為一個新的熟人社會，就要經歷很久很艱難的磨合，就會造成很多治理效率的損失。

而尤其讓人詫異的是，上級要求每個行政村投資120萬元以上建300~500m²的村部，這樣的村部不可謂不氣派，有了這樣氣派的村部，而全村只有5個村幹部，這5個村幹部恐怕就只能守在村部辦公，他們坐在建設很好的豪華氣派的村部辦公室，高高在上地辦公。他們坐班了，脫產了，也就完全脫離群眾了。這樣一來，農村基層組織就完全喪失了與農民群眾打交道的能力，喪失了了解農民群眾需要的能力，喪失了動員群眾、爭取群眾的能力。

四、

合併以後的行政村規模太大，監利縣將來的村級治理對策之一可能就是不得不在行政村以下再重建村民組一級。在取消農業稅之後的鄉村體制改革中，湖北省取消了村民小組長。監利縣合村之後，行政村人口太多，地域太廣，管理幅度遠超過行政村正常的管理能力，因此就可能不得不重建村民小組一級，設立村民小組長。問題是，即使重新設立村民小組長，也很難彌補村幹部脫離群眾所留下的組織空缺：不拿報酬或只拿有限誤工補貼的村民小組長，必然缺少做農村基層工作的主動性。當前中國農村正處在極為快速的變革時期，各種新情況新問題層出不窮，國家也有越來越多新的農村政策和支農資源輸入農村，這個時候正是緊密聯繫農民群眾的基層組織發揮作用大有作為的時期，監利縣卻因為合村而讓基層組織脫離了群眾。而且，合村的原因僅僅是因為縣財政拿不出修建高標準新村部的費用。由此可見基層形式主義和官僚主義嚴重到了何等程度。

五、

2015年筆者曾到監利縣做過調研，調研中，幾乎所有基層幹部都強烈要求上級直面村級債務問題，都認為村級債務已經成為村級治理的最大困擾。稅費改革前鎖定的村級債務，村均大約數十萬元，這些村級債務問題遲遲不予解決，導致基層組織不斷處在潰瘍狀態。現在監利縣按每個行政村120萬元預算來建村部，而繼續對真正影響基層治理的重大歷史與現實問題閉眼不看，仍然繼續“村級債務鎖定”，這樣的官僚主義和不實事求是是最讓人擔憂的。縣級政權的草率決策會動搖國家政權基礎。

六、

作為農村基層建制的行政村，以下幾點尤其值得注意：

第一，對現存的基層行政建制要有充分的尊重，因為現存基層行政建制是農民群眾通過共同生產生活而建立起來、而形成了認同、而有了歸宿感的。基層熟人社會是有歷史積澱和文化內涵的，是形成了村莊傳統與習慣的，而傳統是具有力量的。不到萬不得已不要隨便撤併，更不能象監利縣這樣開玩笑式地進行村莊合併。

第二，作為基層行政建制，村級組織是國家進入農村社會的最後一級組織，是支部建在連上的組織，這一級組織一頭聯繫著千家萬戶的農民群眾，一頭聯繫著國家。有效的村級治理是國家有效治理的前提。正是村級治理有效，大量涉及群眾切身利益的小事在村莊一級得到解決，社會才會安定，國家治理才能有效。村級治理十分重要的一條是基層組織必須建立在熟人社會基礎上面。如果基層組織都已脫離熟人社會，脫離群眾，就會極大地降低國家行政體系向農村社會滲透的能力，以及降低國家動員與號召農民群眾的能力，從而極大地降低國家治理能力。一方面農民的需求無法上達，一方面國家的惠農政策難以下達。

第三，村幹部最重要的工作不是坐班，坐在辦公室等農民群眾來辦事，而是要深入到農民群眾中去，瞭解他們的情況，解決他們的問題，向他們宣傳黨的政策。基層組織的陣地建設必須與村幹部的主動性結合起來，否則，無論多麼好的基層陣地也無法提高基層治理能力。

第四，地方政府要切實解決諸如村級債務等困擾基層治理的歷史遺留問題，而不能再繼續無視。地方政府尤其是縣級政權不僅要眼光向上，更要眼睛向下，實事求事地解決農村基層治理中存在的各種問題。

2017年11月29日晚上

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