【在深化稅收制度改革的政策背景下，個稅稅制改革完善成為其中重要一環。此次改革內容中，對部分所得綜合徵收、增加專項扣除等成為改革亮點，預示著中國個稅向綜合與分類相結合稅制邁出重要一步】
□白彥鋒 王中華
改革面臨的挑戰
1.綜合徵收對徵管條件要求更高。此次改革，預示著中國個人所得稅由分類稅制向綜合與分類相結合稅制邁出了重要一步。但同時，綜合徵收也對中國稅收徵管水平和能力提出了更高要求。一方面，中國個人所得稅徵收一直以來以代扣代繳方式為主，綜合徵收以後，需要納稅人按年度自行申報與彙算清繳，不僅對稅務機關工作提出更高要求，也要求納稅人具有自覺良好的納稅意識和較高的稅務處理水平；另一方面，關於納稅人個人及其收入信息的真實性、準確性，需要公安、金融管理等部門協調配合，提供與核對相關信息，這對稅務部門與其他相關部門間的協同機制也提出了更高要求。
2.確定合理的基本減除費用標準。基本減除費用標準，是指為保障人民基本生活需要允許的稅前扣除，中國社會歷年來都以“起徵點”來表述這一概念，而個稅歷次起徵點調整都受到社會極大關注與討論。中國現行個人所得稅中，工資、薪金所得稅目的基本減除費用標準為3500元/月。此次個稅修正案草案提出，將工資薪金所得、勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得等四項勞動性所得合併為“綜合所得”，綜合徵稅；綜合所得的基本減除費用標準為5000元/月（6萬元/年）。這一減除標準是否合理？
與新世紀以來個稅基本減除費用標準的幾次改革相比較，如表所示，2006年，個稅工資薪金稅目費用減除標準確定為1600元/月，2008年調整為2000元/月，2011年確定為3500元/月，考慮到中國經濟發展水平與居民消費水平的變化，將其與當年人均GDP進行比較，可見，中國2018年確定的標準似乎最低。同時，納入綜合所得的其他三個稅目，勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得，在現行規定中也有費用減除標準，每次收入不超過4000元的，減除費用800元，4000元以上的，減除20%費用，由此，綜合所得5000元/月的減除標準似乎更低。
但另一方面，考慮到稅制改革“寬稅基”的要求，個人所得稅應逐步擴大覆蓋的社會成員數。2011年9月1日個稅起徵點提高後，個人所得稅納稅人數由約8400萬人減至約2400萬人，略高於全國人口數的2%，這可能導致個稅“邊緣化”效應。再考慮到在基本費用減除標準，以及基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、住房公積金等專項扣除項目之外，草案新增了專項附加扣除項目，來減輕納稅人稅負，基本減除費用標準也不應設置過高。因此，基本減除費用標準的合理確定，也是此次個稅改革面臨的一大挑戰，要通過認真測算，綜合考量，既保證稅負合理，回應社會和人民關切，也要按改革方向，確保個稅功能發揮。
3.專項附加扣除的具體實施。專項扣除是根據納稅人不同實際情況或社會發展變化，設計的特殊扣除，如住房支出、教育支出、贍養支出、醫療保健支出等費用的專項扣除。國際上大部分國家都實施分類與綜合相結合的個人所得稅制，並大都設有專項扣除項目。繼2018年政府工作報告提出要增加個稅專項扣除後，此次個稅法修正案草案中正式明確，在劃定綜合所得徵收的基礎上，增加規定子女教育支出、繼續教育支出、大病醫療支出、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除。若專項扣除能較好地落地實施，將有效減輕納稅人稅負，根據個體差異，考慮其不同負擔情況以及公平稅負，並在教育、醫療、住房、養老等與人民群眾生活密切相關的方面，體現人民群眾需求。然而，此次修正案並未提出專項附加扣除的具體實施方案。在扣除範圍、扣除標準、扣除方式、扣除環節、徵納操作等要素上，個稅專項扣除的實施無疑需要詳細周到的安排與設計。且專項附加扣除項目的信息提供，需要納稅人承擔舉證責任，也需要教育、衛生、社會保障、住房等眾多部門的協調配合，操作與管理難度較大，實施成本較高。
4.改革對稅制公平原則的體現。個人所得稅具有籌集財政收入、調節社會經濟的功能，作為直接稅，相較取得財政收入來說，調節居民收入分配、促進社會公平是其更為重要的功能。此次個稅修正案草案將四項勞動性所得合併為綜合所得，使個稅徵收模式在綜合與分類相結合的方向上邁出重大一步。儘管本次修正案延續了現行個人所得稅制對稿酬所得減按70%課稅的優惠，但勞務報酬所得、稿酬所得、特許權使用費所得併入綜合所得，適用超額累進稅率，最高稅率可達到45%，一定程度上增加了教育、科研、文化等工作人員的稅負，不利於對教科文事業發展的扶持和鼓勵、實現經濟的高質量發展。另外，通常人們對於納稅人的勞動性所得、積極所得普遍較為認可，更期望個人所得稅能夠實現對資本利得等消極所得以及畸高收入的明星等高收入群體的有效稅收調節。而此次改革對資本所得改革力度不大，利息、股息、紅利所得和財產租賃所得、財產轉讓所得、偶然所得等仍實行分類徵收，適用比例稅率。個稅改革如何更好地體現稅制公平原則，縮小社會貧富差距，也是社會各界關注的重點。
5.與企業所得稅等的協調。此次修正案草案規定，將個體工商戶的生產、經營所得和對企事業單位的承包經營、承租經營所得簡併為經營所得稅目，經營所得年應納稅所得額超過50萬元以上的部分，按照35%稅率徵收。但是中國此前已經將享受減半徵收企業所得稅優惠政策的小微企業年應納稅所得額上限，從50萬元提高到100萬元，即其實際適用稅率僅為10%。個人所得稅和企業所得稅之間差別巨大，無疑增加了納稅人在兩個稅種之間進行稅收籌劃的空間和可能。因此，個稅改革也要放在稅收體系的整體框架中進行，做好個人所得稅與其他稅收制度和政策間的協調，堵塞稅收漏洞。
未來改革的重點方向
1.堅持貫徹稅收法定主義原則，完善個人所得稅制。“法者，天下之程式也，萬事之儀表也”，個人所得稅改革應貫徹落實稅收法定主義原則。此次修正案草案，仍留下較大授權立法的空間。如對增加的子女教育、繼續教育、大病醫療、住房貸款利息和住房租金等專項附加扣除，草案提出，“專項附加扣除的具體範圍、標準和實施步驟，由國務院財政、稅務主管部門商有關部門確定”。而專項附加扣除的具體實施辦法，涉及諸多細節，應按稅收法定原則，由全國人大或其常委會審議通過，以提高個稅法律級次及效力，並保證個稅稅制的穩定性。對基本減除費用標準，也可考慮與居民消費水平掛鉤，根據物價或通貨膨脹因素自動調整，防止頻繁修法。
2.推進建立綜合與分類相結合的個人所得稅制，完善專項扣除設計。隨著經濟發展，收入來源多元化，現行個人所得稅分類制的徵收模式下，難以將個人的各種收入形式列舉窮盡；且不同收入適用不同的徵收標準，也使同樣收入水平的個人稅負不同，難以保證稅收公平原則。綜合與分類相結合的課稅模式，既有利於公平稅負，也克服了綜合制模式徵管難度大、成本高的問題。未來的個人所得稅改革，應按“逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制”的改革方向，在此次修正案對部分所得綜合徵收的基礎上，逐漸擴大納入綜合徵收的所得範圍。在綜合所得項下，根據社會發展和徵管條件成熟度，適時增加子女教育、大病醫療、住房貸款利息等專項費用扣除，以合理考慮納稅人實際負擔，減輕稅負。
個稅專項扣除的實施上，應綜合現有相關政策，做好具體制度設計。以教育費用專項扣除為例，扣除範圍上，考慮到國家財政對義務教育已投入較多，且大學階段的獎學金、助學金、助學貸款制度也較為完善，教育專項扣除應該精準制導，先瞄準學前教育和高中教育階段的相關費用，再逐步將範圍擴大至職業教育和終身教育等。扣除標準上，可實行限額扣除，並類比現行工資薪金所得稅目的基本減除費用標準，全國統一實行，一方面統一稅制，為勞動力等生產要素在全國自由流動創造市場基礎條件，另一方面，也相當於給予了欠發達地區一種隱性支付，有利於縮小地區間差距。扣除單位上，前期可在個人自主申報制度基礎上，以個人為單位、或歸集到家庭中的單方，待徵管條件具備後，再以家庭為單位進行申報扣除。並要完善配套措施，包括增強公安、金融、教育等部門與稅務部門間的數據共享，建立涵蓋家庭人口、收入、財產、教育等信息的大數據系統；對低收入群體輔以財政補貼等。
3.著重發揮個稅的調節功能。根據國家統計局數據，中國基尼係數長期在0.47左右，中國家庭金融調查與研究中心公佈的調查數據更顯示，2010年中國家庭收入的基尼係數為0.61，反映中國收入分配不公平，社會貧富差距大。而個人所得稅作為直接稅，是進行社會再分配、調節收入差距的重要手段。因此，應著重發揮個人所得稅的調節功能。對資本所得，可考慮制定累進稅率，加強對消極所得或非勞動所得的調控力度，鼓勵國民通過勞動增加收入、邁向富裕。對高收入人群、尤其是收入畸高者，要加強稅收徵管，在增加反避稅條款同時，加大對偷逃稅的監管和處罰力度。
4.逐步擴大個人所得稅稅基，提高中國直接稅比重。中共十八屆三中全會提出，要深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。2016年5月1日後，“營改增”全面推開，2017年全國國內增值稅收入佔稅收收入比重達到39.05%。2018年5月1日起，增值稅17%和11%兩檔稅率分別降至16%和10%；財政收支數據顯示，2018年1-6月，國內增值稅收入佔稅收收入比重降到36.67%。這在降低市場主體稅負的同時，也有助於減輕中國增值稅“一稅獨大”的風險，推進中國直接稅和間接稅之間的稅制結構“蹺蹺板”式的優化。在國際稅收競爭將重點放在企業所得稅的背景下，中國提高直接稅比重的努力更應放到個人所得稅上。要根據“寬稅基、少優惠、低稅率、嚴徵管”的國際稅制改革方向，通過合理設計，擴大個人所得稅稅基，增加個稅規模，提高中國直接稅比重，優化稅制結構，並健全地方稅體系。
5.充分利用大數據等手段，增強技術徵管能力。按照“數據多跑腿，群眾少跑路”的治稅思想，應充分利用雲計算、大數據等技術手段，深入推進“互聯網+稅收”工作。個稅改革中的綜合徵收、增加專項附加扣除等，都要求加強稅務與相關部門間的數據和信息共享、進行大數據交叉比對等；個人自主申報及彙算清繳的徵管方式改變，也要求利用互聯網手段拓寬稅務知識宣傳方式及渠道、健全電子申報制度，提高納稅人納稅意識和報稅能力等。要通過加強技術管稅，提高個稅徵管能力和水平，推進個稅治理體系和治理能力現代化。
（作者單位為中央財經大學）
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