原文來源：《中國工業經濟》2018年第3期
[摘要]發展新經濟是引領經濟新常態和培育經濟增長新動能的必然選擇。作為新型經濟形態，新經濟的運行在基礎支撐、技術特徵、組織結構、產業組織等方面都迥然有別於傳統經濟。本文從企業進入戰略、面臨的新機會、市場需求條件、生產要素轉換、相關產業支持以及政府角色六個方面揭示了新經濟的產生機理，並從底層推動力、內部運行系統、外部環境三個方面闡述了新經濟的運行邏輯。在新經濟的運行邏輯下，傳統上基於壟斷、信息不對稱、外部性、公共產品、信息安全等因素而產生的政府規制需求發生了根本變化。為適應新經濟發展，政府規制改革勢在必行。為此，方向上應從強化規制轉向放鬆規制，內容上應從經濟性規制轉向社會性規制，方式上應從歧視性規制轉向公平競爭規制，方法上應從正面清單制轉向負面清單制，流程上應從前置審批轉向後置監管，機構上應從專業型部門轉向綜合型部門，機制上應注重使用“規制沙盒”。
[關鍵詞]新經濟 創新 審慎監管 放鬆規制
[基金項目] 國家社會科學基金重點項目“深化國有企業改革問題研究”(批准號13AJY012)
[作者簡介]戚聿東，北京師範大學經濟與工商管理學院教授，博士生導師，經濟學博士;李穎，首都經濟貿易大學工商管理學院博士研究生。
（續）
三、新經濟對政府規制的新需求
規制需求是政府提供規制政策的理論依據，政府規制的必要性取決於市場失靈。在古典乃至現代經濟學中，市場失靈主要表現為壟斷、信息不對稱、外部性、公共產品、公共安全等。其實，即便在規制最為必要的自然壟斷產業和公共事業領域，長期規制的結果也導致了“規制失靈”。故從20世紀70年代後期開始，國際上掀起了以競爭化、民營化和放鬆規制為主要內容的改革浪潮，結果使得傳統壟斷行業能夠“化腐朽為神奇”，一度成為發達國家和部分發展中國家的經濟增長“新動能”。新經濟更是如此，新經濟主要依託於互聯網、物聯網運行，新經濟的運行是否會導致市場失靈?退一步講，即便是新經濟不可避免地遭遇某些方面、某種程度的市場失靈，是否就意味著加強規制的必要?
1.壟斷
新經濟時代下，在高度發達的信息技術和網絡科技推動下，經過經濟離散化解構與全息化重構，產業經濟正在發生著結構性變革。近年來，在多邊市場交叉網絡外部性和需求方規模經濟驅動下，在“流量為王”準則驅動下，為爭取用戶注意力，平臺企業之間的合併重組非常活躍，如美國汀餐平臺Grub Hub和Semless、團購平臺Groupon和Living Social的合併，中國滴滴和快滴、美團和大眾點評等平臺的合併。主要原因在於平臺企業達到一定用戶基數後會形成自反饋，產生鎖定用戶效應，用戶被鎖定後轉移成本將會增加，被成功鎖定的用戶更能接受該平臺提供的產品和服務。所以，平臺企業在初創時往往採用免費策略吸引用戶、擴大流量，以期形成用戶粘性，在發展後期則向粘性用戶提供其他收費產品或服務，形成某種形式、某種程度的壟斷效應。但新經濟下的壟斷效應不同於傳統經濟壟斷、自然壟斷和行政壟斷，是分工細化的結果，是技術創新的結果，是錯位競爭的結果，是消費者選擇的結果。這與現代企業家常說的“人無我有，人有我廉，人廉我快，人快我轉”可謂異曲同工。從理論上講，新經濟下的壟斷，非常類似於經濟學中的壟斷競爭概念。在壟斷競爭市場中，為數眾多的企業基於產品差別化進行竟爭，這樣，每一個競爭者都是某種形式和某種程度的壟斷者，每一個壟斷者也都面臨著各種形式的競爭，如同熊彼特(1999)在闡述“創造性毀滅的過程”(Process of Creative Destruction)所總結的:“在迥然有別於教科書構圖的資本主義現實中，有價值的不是這種競爭，而是關於新商品、新技術、新供給來源、新組織類型(如巨大規模的控制機構)的競爭，也就是佔有成本上或質量上決定性優勢的競爭，這種競爭打擊的不是現有企業的利潤邊際和產量，而是它們的基礎和它們的生命。這種競爭比其他競爭更富效率，猶如炮轟和徒手攻擊的比較。”談到壟斷，熊彼特(1999)認為，壟斷地位是藉機敏和精力贏得和保持的、一個獨家賣主的地位，一般只能在他行動得不像一個壟斷者時才能夠爭取到並保持住。可以說，熊彼特所提出的五種創新來源及其對應的五種競爭手段，從實踐上看正是當代新經濟的主要源泉，也預示著新經濟未來的演化路徑。因此，新經濟下的壟斷現象絕不意味著市場失靈，而是內生於市場競爭機制之中，是競爭的應有之義，而且這種壟斷與競爭是相互促進和轉化的，有助於資源配置效率的不斷提高。所以，對待新經濟下的壟斷現象應該慎用反壟斷法進行規制。新經濟產生和運行的特殊性使得傳統反壟斷規制具有一定侷限性，需從政策目標、規制重點、手段和方法等方面進行調整。以相關市場的界定為例，需考慮網絡效應、早期用戶安裝基礎、轉換成本、平臺兼容性等實際問題，如網約車與巡遊車應該作為一個相關市場，互聯網金融與傳統金融、電商平臺與實體商場也應如此。同時，新經濟運行中由於網絡的強外部性，更易出現優勢平臺企業濫用市場支配地位、掠奪性定價、排他性交易等壟斷行為，這些都應毫無例外地依法進行規制。此外，針對標準和兼容性問題，要在合法性和反競爭性之間進行權衡，要以保障公平有效競爭原則為主。
2.信息不對稱
在經濟學中，由於市場交易雙方不能掌握對稱的信息，造成交易過程中的逆向選擇、道德風險等問題，導致市場交易減少，嚴重時導致市場關閉現象，最經典的例子就是諾貝爾經濟學獎得主Akerlof (1970 )論述的檸檬市場的情形。因此，信息不對稱的普遍存在導致了政府規制的必要。政府規制最常用的手段主要是要求信息優勢方做到信息透明公開。其實，現實中的市場從來沒有因為信息不對稱而導致失效，因為信息不對稱是勞動分工和社會分工的固有特徵和必然結果，而且在奧地利學派看來，“不對稱信息遠遠不是市場失敗的一個跡象，而實際上是市場成功的一個跡象”(辛普森，2012)。在新經濟下，幾乎完全陌生的交易雙方，依託互聯網平臺中介進行交易，在發展初期信息不對稱程度更高，除虛擬數據性產品外，很多價值高的商品或服務多采用線上、線下結合的交易模式。隨著信息技術和網絡手段的發展，信息甄別變得容易，網絡的交叉外部性使得雙(多)邊市場參與者處於相對同等地位，用戶不再作為產品或服務的被動接受者，參與程度逐漸提高。正如卡斯特(2003)所說，如果實行信息私有制和信息壟斷，互聯網絕對不會有今天的發展規模和速度。信息的公開透明使得傳統經濟中信息不對稱引發的道德風險和逆向選擇問題得到有效緩解，從長期看，新經濟基於互聯網平臺的發展模式，使得市場配置效率顯著提高，不同於信息不對稱下的“逆向選擇”效應，新經濟市場中留下的更多是優質低價的商品和服務。
市場對資源的配置除依賴“看不見的手”，還要依賴“看得見的眼”的信譽機制，新經濟背景下，信譽機制對資源配置的調節作用被進一步放大。在信譽機制對線上交易成交率和成交量影響研究中，各種實證研究得出了幾乎一致的結論:各種信譽評價指標與線上成交率成正比，信譽差會導致低成交量(龔辰謹,2014)。新經濟背景下信息傳遞有效性、歷史評價體系的公開透明，使得線上交易變成重複多次博弈，用戶參與的主動性積極性提高，使得市場長期信譽機制的建立成為可能。當信譽機制充分發揮作用時，市場自動實現資源高效配置，且信譽機制比規制機制運行成本更低，從長期看來更有效。此外，平臺企業基於聲譽考慮不僅會自發約束自己的行為，也會主動管理賣家行為，平臺的自發規制取代了部分社會規制，節約了交易成本，更具有管理優勢。而過度規制使企業對未來政策變化難以預料，不確定因素增多，不利於信譽機制的建立，政府注意力應轉向建立良好的外部信息環境，而非對交易雙方和交易內容的過多規制。在完善的信譽機制下，政府機構為信息提供的成本反而太過昂貴，某些信息是不必要披露的，披露本身會誤導消費者、干預正常的市場競爭。而且新經濟下信息不對稱更多體現在各方對信息生產、傳遞、處理和管理能力上的差異性，而非資源匱乏造成的信息不對稱，對資源的有效配置更多依賴於市場而非政府。
3.外部性
經濟學認為外部性的廣泛存在造成市場失靈，故需要政府規制介入，對製造負外部性的企業進行嚴格規制，對產生正外部性的企業進行補貼。對負外部性進行社會性規制仍適用於新經濟運行。此外，新經濟下外部性問題還發生了新的改變，一些新經濟業態的發展對於消除生態環境負外部性影響因素具有積極作用，如太陽能和風能發電能夠有效減少對化石能源的依賴，改善了環境質量。共享經濟讓資源獲得更有效的利用，減少了重複購買、重複建設等浪費消耗不必要資源的行為。共享單車綠色出行方式和互聯網專車、順風車等新業態的興起，有助於降低車輛空載率、減少出行車次、緩解交通擁堵、實現節能減排。
基於互聯網產生的網絡外部性成為新經濟業態運行的重要特徵。產品是否兼容，在高度網絡外部性的經濟環境中對企業長遠發展非常重要。政府制定有關標準政策會干預企業和市場的行為，網絡使得標準競爭變為全球化競爭，標準往往是市場選擇而非規制的結果，相關政策實施應充分考慮到網絡經濟的特點，尊重市場對標準產品的選擇。此外，網絡外部性的放大效應，又使先行進入的企業獲得“先動優勢”。這種由技術創新或商業模式創新形成的壁壘將會被下一輪創新打破，在被打破之前又可防止過多逐利者進人，有助於避免過度競爭。新經濟網絡外部性易產生的最大問題即壟斷問題，前已述及，此處不再贅述。
4.公共產品
經濟學中的公共產品是指消費上不具有排他性的產品或領域，由於不具有排他性，導致不付費的人群也不能被排除在該產品的消費之外，也就無人願意為該產品的消費進行付費，因此，搭便車、偷懶、道德風險等行為成為理性的必然選擇。由於私人沒有動力提供公共產品，於是政府供給成為唯一選擇。除了國防、司法、公共管理等正常的政府職能領域外，在被看成是典型公共產品的自然壟斷產業、基礎設施、公共事業等領域，各國或者直接納人政府職能進行經營，或者組建國有企業進行經營，或者實施私人經營下的政府嚴格規制。但在現實中，由於公共產品的內涵和外延被人為延伸得過寬過泛，結果使得政府職能不斷擴張和國有企業無所不在，“國有獨資+壟斷經營+政府規制”成為中國公共產品領域的普遍規制模式。實際上，這種規制模式是一種典型的“繁苛規制”，必然造成普遍的“公地悲劇”現象，應該按照競爭化導向成為改革的鋒芒指向。
作為新經濟的一種重要業態，共享經濟模式的出現使得產權和使用權分離，共享物品在共享過程中會呈現出準公共產品的一些特徵。哈佛大學教授本科勒(2013)認為共享經濟發展到一定程度後與“公地悲劇”恰好相反，在共享低價免費經濟中，維護公地比商業化更重要，每個人都在積極打理公地，共享經濟讓人們把豐裕資源甚至冗餘勞動時間貢獻出來，放人“公共資源池”，以極低費用實現效率與公平在更高形態上統一。共享經濟發展初期，可能會出現類似共享單車隨意停放或丟棄、共享雨傘被借走無人歸還等現象，但隨著平臺對共享物品監控的加強和對規則設計的完善，此類“公地悲劇”現象會逐漸減少消失。共享經濟的目標就是把參與共享模式的每個個體都納入到共同治理中，符合低成本高效率的資源配置理論。因此，在共享經濟等新經濟業態發展過程中，不要以為其具有公共產品的某些特徵就將其納人國有企業的範疇，也不要因為暫時帶來的一些問題將其納人政府長期規制的範圍。很多情況下，新經濟發展過程中的一些問題恰恰是不當規制造成的，而不當規制造成的問題又會成為進一步強化規制的依據和理由，產生規制依賴症，陷人過度規制狀態，最終導致規制失靈，貽誤經濟發展的戰略機遇。同時，對公共產品企業的規制可借鑑共享經濟的運行邏輯放鬆規制，採取企業、社會、協會、政府協同治理的模式，激活市場中的競爭和創新，減少由國有企業主導公共產品領域帶來的低效性。
5.公共信息安全風險
新經濟下，隨著互聯網、全球定位系統、雲計算等技術的發展，大數據的價值和潛力被進一步挖掘。信息技術的發展推動物聯網的發展，人與人、人與物、物與物基本實現互聯互通，全球數據量大約每兩年翻一番，數據作為新的生產要素創造了前所未有的價值。隨著存儲成本的下降和分析工具的進步，採集、存儲、循環利用的數據規模和數量將呈爆發式增長，基於大數據的各種新經濟業態將會日益發展壯大起來。在這種背景下，2017年12月8日中共中央政治局就實施國家大數據戰略進行集體學習，習近平總書記主持會議時強調指出，要推動實施國家大數據戰略，加快完善數字基礎設施，推進資源整合和開放共享，在保障數據安全的基礎上，加快建設數字中國的進程。當然，大數據產業發展過程中也會引發一些問題，如信息安全問題、公權私權濫用問題。美國國家安全局實施的稜鏡計劃(PRISM)被披露後，引發了美國外交“地震”，同時引起了各個國家對信息安全、網絡安全問題的高度重視。
各個平臺公司所採集的大部分數據，都包含個人信息，甚至有的數據表面上並非個人數據，但經過大數據技術處理後可以追溯到個人。在平臺上，基於交易需求用戶需提供真實姓名、身份證號、銀行卡號、家庭住址等敏感信息，同時平臺可以通過交易分析獲取私人喜好、消費習慣、需求等數據信息。這些信息存儲在平臺數據庫中，由平臺管控，平臺的權利進一步增大。數據的更大價值在於其二次利用，量化的數據被深度挖掘關聯價值，重新輸送和分配，創造更大利益。大數據時代很多信息在收集時並無其他用途，最終卻產生創新性用途，平臺不能告知用戶尚未被開發出的用途，用戶由於技術障礙和成本也很難授權同意新用途，大數據間的交叉檢驗使得匿名化、模糊化處理無法實現。傳統告知與許可、匿名、模糊三大隱私保護策略在大數據時代均失效。基於“數據可以共享、隱私不可共享”原則，巫需建立新型隱私保護模式，建立數據使用者承擔責任體系，可以使用自產生之日起自動帶有保密性的區塊鏈技術和IOTA量子糾纏技術，實現多個經營主體數據保密性需求。此外，如果平臺的安全性出現紙漏，很有可能出現大規模隱私信息洩露的風險。立法部門需要通過賠償、追責等相關法律來完善量化責任、進行保護。總之，無論是出於公共信息安全考慮，還是出於個人信息安全考慮，都需要政府加強嚴格的社會性規制。
中國新經濟尚處於發育和成長階段，新興業態如同脆弱嬰兒需要呵護，政府通常扮演“階段性託管”角色。即便在純粹意義上的市場失靈面前，政府也應報以包容規制的態度，因為同樣存在規制俘獲、“旋轉門”、規制成本過高等造成的規制失效現象。面對市場失效和規制失效，兩害相權取其輕，審慎包容規制成為理性選擇，正如美國總統里根1981年在12291號總統令中所言:“除非規制條例對社會的潛在收益超過了社會的潛在成本，否則規制行為就不應該發生”，政府針對新經濟業態的規制更應如此。2016年5月9日李克強總理在全國“簡政放權放管結合優化服務改革”電視電話會議上指出:“煩苛管制必然導致停滯與貧困，簡約治理則帶來繁榮與富裕”。因此，為促進新經濟的繁榮發展，規制改革勢在必行，刻不容緩。
（待續）
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