原標題：行政審判專欄 | 廢舊金屬收購中行政處罰行為的合法性以及合理性審查——以朱偉訴白銀市公安局、白銀市人民政府行政處罰及複議案為例
廢舊金屬收購中行政處罰行為的合法性以及合理性審查
——以朱偉訴白銀市公安局、白銀市人民政府行政處罰及複議案為例
【裁判要旨】
行政處罰作為典型的侵益行為，其實施必然導致對受處罰的行政相對人權利或者權益的剝奪。因此，行政處罰行為自始至終都應該嚴格貫徹處罰法定、處罰公正公開、教育與懲罰相結合等原則。
關於廢舊金屬收購行業行政處罰行為的合法性審查標準，主要涉及三個問題：一是關於處罰權，在廢舊金屬收購行業，收購生產性廢舊金屬由前置許可變為登記備案，取消了公安部門的特種許可，但收購主體是企業的規定並沒有發生變化，個人不具有收購生產性廢舊金屬的主體資格，對於個人經界定屬於收購生產性廢舊金屬的行為，公安機關具有法定處罰權；二是關於處罰程序，首先要以符合法律規定的方式將處罰結果送達相對人；其次要依法保障被處罰人的陳述申辯權、聽證權；最後對於較重的行政處罰，公安機關負責人應當集體討論決定。三是關於追訴時效問題，《行政處罰法》和《治安管理處罰法》對於沒有被發現的違法行為的追訴時效做了明確規定，但對於立案偵查八年後撤銷刑事案件轉為行政案件如果進行處罰，不符合行政處罰法關於教育與懲罰相結合的原則。故在行政處罰行為，尤其是在較重的人身罰中，既要嚴格遵守法定程序，確保處罰的合法性，同時也要貫徹處罰與教育相結合原則，通過處罰達到教育的目的，以求處罰的公正與合理。
【案情】
2003年以來，原告朱偉租用宋立國的白銀區冶金路廢品收購站營業執照，長期收購廢品。2008年6月1日，被告白銀市公安局決定對朱偉收購贓物案立案偵查。當月16日，朱偉主動投案，17日被白銀市公安局刑事拘留，於7月16日取保候審。白銀市公安局將查獲的金屬及現金2萬元予以扣押，6月24日、7月21日分別出具各1萬元現金扣押清單，7月30日出具金屬等物品扣押清單，並於當日將查獲的金屬向白銀區再生資源回收公司變現處置，變現款12.0257萬元。2015年7月2日，白銀市公安局將扣押的2萬元現金退還朱偉。因朱偉向白銀市人民檢察院反映監督撤銷刑事立案並糾正違法刑事偵查行為，退還或者賠償被非法扣押財物，白銀市人民檢察院向白銀市公安局發出《糾正違法通知書》。白銀市公安局於2016年3月15日，以朱偉隱匿、掩飾犯罪所得案上游犯罪無法查清為由，決定撤銷刑事案件，轉為行政案件。同年4月26日，白銀市公安局在該局門口、朱偉在白銀居住處各張貼行政處罰告知公告。5月4日，白銀市公安局作出白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定，根據《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條、《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條第四項之規定，對朱偉行政拘留十日，並處罰款1000元。同日，該局根據《中華人民共和國治安管理處罰法》第十一條第二款之規定，作出白公（治）繳字〔2016〕第37號追繳決定，對扣押的生產性廢舊金屬變現款12.0257萬元予以追繳。行政處罰決定與追繳物品清單郵寄送達給朱偉。朱偉不服，向白銀市人民政府申請行政複議。白銀市人民政府於同年8月23日作出白政複決字〔2016〕7號行政複議決定，認為白銀市公安局白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定認定事實清楚，證據確實充分，適用依據正確，內容適當，決定予以維持。朱偉不服，提起行政訴訟。
【審判】
一審法院認為，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六條規定，本案的審查對象是：
1.被告白銀市公安局白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定的合法性；
2.白銀市人民政府白政複決字〔2016〕第07號行政複議決定的合法性。
關於被告白銀市公安局白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定的合法性問題。被告白銀市公安局作出該行政處罰決定的法律依據為被處罰人朱偉具有違反《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條“生產性廢舊金屬，按照國務院有關規定由有權經營生產性廢舊金屬收購業的企業收購。收購廢舊金屬的其他企業和個體工商戶只能收購非生產性廢舊金屬，不得收購生產性廢舊金屬”及《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條第四項“收購國家禁止收購的其他物品的”之情形。鑑於2002年11月1日發佈的《國務院關於取消第一批行政審批項目目錄》第111項取消了《廢舊金屬收購業治安管理辦法》（公安部令第16號）第四條第一款設定的生產性廢舊金屬收購企業特種行業許可，故該辦法第十三條第一款第一項“違反本辦法第四條第一款規定，未領取特種行業許可證收購生產性廢舊金屬時，予以取締，沒收非法收購的物品及非法所得，可以並處5000元以上10000元以下的罰款”不適用於本案情形。該辦法亦未規定有行政拘留的行政處罰種類。《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條第四項規定，收購國家禁止收購的其他物品的處五百元以上一千元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，並處五百元以上一千元以下罰款。被告白銀市公安局作出行政處罰所依據的條款中所稱的“禁止收購的其他物品”缺乏證據支持，屬事實不清，證據不足。《國務院關於取消第一批行政審批項目目錄》中對生產性廢舊金屬，已經取消了限制收購。2007年3月27日商務部、公安部等部門發佈的《再生資源回收管理辦法》第二條、第八條規定，從事生產性廢舊金屬回收，僅需要向商務主管部門和公安機關備案。就本案而言，案發時廢舊金屬已不屬於國家限制收購的物品的範疇，故白銀市公安局以朱偉收購國家禁止收購的其他物品為由對其進行行政處罰，適用法律明顯錯誤，屬於濫用職權行為，應予撤銷。
關於白銀市人民政府白政複決字〔2016〕第7號行政複議決定的合法性問題。經審查，白銀市人民政府的行政複議程序雖合法，但其複議決定適用法律錯誤，處理結果明顯不當，應予撤銷。
綜上，被告白銀市公安局白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定事實不清，證據不足，濫用職權，適用法律錯誤，處罰不當；被告白銀市人民政府白政複決字〔2016〕第7號行政複議決定，適用法律錯誤，處理結果明顯不當。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二、三、四項之規定，判決：一、撤銷被告白銀市公安局白公（治）決字〔2016〕第37號公安行政處罰決定；二、撤銷被告白銀市人民政府白政複決字〔2016〕第07號行政複議決定。
上訴人白銀市公安局上訴稱：
1.一審判決認定“對生產性廢舊金屬已經取消了限制收購”的認識有誤。國務院關於取消第一批行政審批項目的決定，取消了第四條第一款設立生產性廢舊金屬收購企業特種行業許可，是指取消了企業申請登記程序中經營項目的前置批准許可，《廢舊金屬收購業治安管理辦法》中與現行法律法規不衝突的其他規定仍然有效，且《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》第十八條也規定了廢舊市政公用設施、生產性廢舊金屬應當由工商部門註冊的“生產性再生資源回收”經營企業進行收購和處置。2.一審判決認定本案“禁止收購的其他物品”缺乏證據支持，與案件事實不符。本案扣押物品除少部分屬於有贓物嫌疑的物品外，其他物品符合生產性廢舊金屬的定義。3.一審判決認定上訴人濫用職權不成立。對違反治安管理行為行使處罰權是賦予公安機關的法定職責，《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》也賦予了公安機關負責再生資源回收的治安管理。4.本案行政處罰合法。朱偉無照經營，收購生產性廢舊金屬和部分有贓物嫌疑的物品，並未查驗交售人信息並登記，其違反了《治安管理處罰法》。上訴人依法對其收購國家禁止收購金屬物品和有贓物嫌疑的物品行為從一重處，行政處罰並無不當。綜上，請求撤銷一審判決，維持行政處罰決定。
被上訴人朱偉答辯稱：
1.一審判決認定事實清楚，適用法律準確，判決結果公正，應予維持。上訴人作出的行政處罰決定所依據的首先是《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條，但國務院已經取消了設立生產性廢舊金屬收購企業特種行業許可，公安機關早在17年前已經無權許可設立生產性廢舊金屬企業特種行業許可的權利，被上訴人即使無證經營或者超範圍經營，最多屬於工商行政管理部門管轄的範圍，現上訴人依據該條法律作出行政處罰決定屬於適用法律錯誤。《甘肅省再生資源回收綜合利用辦法》生效的時間是2010年11月1日，但本案的發生時間是2008年5月31日前，故不能適用此行政規章。2.本案中被上訴人所收購的物品是否屬於生產性廢舊金屬，是否屬於專用器材，沒有專業機構的認定。綜上，請求駁回上訴人的上訴請求，維持一審判決。
原審被告白銀市人民政府述稱：其作出的複議決定認定事實清楚，證據確鑿，適用法律正確，程序合法，內容適當，請求請求撤銷一審判決，維持行政複議決定。
本院經審理查明的事實與一審判決認定的事實基本一致，本院予以確認。
本院認為，本案是朱偉因對白銀市公安局作出的行政處罰決定不服而提起的行政訴訟。行政處罰作為典型的侵益行為，其實施必然導致對受處罰的行政相對人權利或者權益的剝奪。因此，行政處罰行為自始至終都應該嚴格貫徹處罰法定、處罰公正公開、教育與懲罰相結合等原則。本案應審查的焦點問題有兩個：一是白銀市公安局作出的行政處罰決定是否合法；二是白銀市人民政府白政複決字（2016)第07號行政複議決定是否合法。
一、白銀市公安局作出的行政處罰決定是否合法？
白銀市公安局作出的行政處罰決定是否合法，主要應審查六方面問題，具體為：1.白銀市公安局對本案訴爭事實是否有處罰權；2.認定事實的主要證據是否充分；3.適用法律、法規是否正確；4.處罰程序是否符合法律規定；5.處理結果是否存在明顯不當的情形；6.是否存在濫用職權的情形。
1.關於白銀市公安局對本案訴爭事實是否有處罰權的問題。本案中，朱偉因收購生產性廢舊金屬而受到行政處罰，雙方爭議的事實焦點是生產性廢舊金屬的認定和個人能否收購生產性廢舊金屬。《國內貿易部、公安部關於生產性廢舊金屬和非生產性廢舊金屬分類》（一九九四年九月二十四日）規定：生產性廢舊金屬是指：用於建築、鐵路、通訊、電力、水利、油田、國防及其他生產領域，並已失去原有使用價值的金屬材料和金屬製品。非生產性廢舊金屬是指：城鄉居民及企、事業單位用於生活資料和農村居民用於農業生產的小型農具，在已失去原有的使用價值後的金屬製品。根據上述規定，生產性廢舊金屬和非生產性廢舊金屬的區別主要在其原有用途，生產性廢舊金屬原來主要用於工業生產，而非生產性廢舊金屬主要用於生活和農業生產。根據本案證據，朱偉收購的廢舊金屬主要為銅、電機、不鏽鋼鋅、鋁等，屬於生產性廢舊金屬。關於個人能否收購生產性廢舊金屬，即朱偉收購生產性廢舊金屬的行為應否受到行政處罰的問題。《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條規定：“生產性廢舊金屬，按照國務院有關規定由有權經營生產性廢舊金屬收購業的企業收購。收購廢舊金屬的其他企業和個體工商戶只能收購非生產性廢舊金屬，不得收購生產性廢舊金屬。”第四條規定：“收購生產性廢舊金屬的企業，應當經其業務主管部門審查同意，向所在地縣級人民政府公安機關申請核發特種行業許可證，並向同級工商行政管理部門申請登記，領取特種行業許可證和營業執照後，方準開業。收購非生產性廢舊金屬的企業和個體工商戶，應當向所在地縣級人民政府工商行政管理部門申請登記，領取營業執照，並向同級公安機關備案後，方準開業。”雖然2002年11月1日發佈的《國務院關於取消第一批行政審批項目目錄》第111項取消了《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第四條第一款設定的生產性廢舊金屬收購企業特種行業許可，但上述法律其他法條並未作廢。且根據《再生資源回收管理辦法》（商務部、國家發展和改革委員會、公安部、建設部、國家工商行政管理總局、國家環境保護總局令2007年第8號）第八條第一款規定：“回收生產性廢舊金屬的再生資源回收企業和回收非生產性廢舊金屬的再生資源回收經營者，除應當按照本辦法第七條規定向商務主管部門備案外，還應當在取得營業執照後15日內，向所在地縣級人民政府公安機關備案。”根據上述規定，對收購生產性廢舊金屬由前置許可變為登記備案，取消了公安部門的特種許可，但收購主體是企業的規定並沒有發生變化。本案中朱偉租用的是個體工商戶宋立國的廢品收購營業執照，故朱偉不具有收購生產性廢舊金屬的主體資格，其收購行為應予行政處罰，白銀市公安局對本案訴爭事實具有行政處罰權。
2.關於認定事實的證據是否充分的問題。本案是經刑事偵查轉為行政處罰的案件，行政處罰中所適用的證據全部是刑事偵查中所獲得的證據。據此，在證據方面應予審查的關鍵問題：一是在刑事偵查中所獲得的證據能否作為行政處罰決定的證據直接使用；二是上述證據是否充分。關於第一個問題，《公安機關辦理行政案件程序規定》第二十九條規定：“刑事案件轉為行政案件辦理的，刑事案件辦理過程中收集的證據材料，可以作為行政案件的證據使用。”故本案中白銀市公安局在對朱偉刑事偵查中獲得的證據，可以作為行政處罰決定的證據使用。第二個問題是上述證據是否充分的問題。本案作為行政處罰的證據主要有公安機關製作的搜查筆錄、扣押物品清單、文件清單、對朱偉的訊問筆錄、對張玉興、張翠霞的詢問筆錄等證據。從在卷的上述證據可以證實朱偉非法收購生產性廢舊金屬13.625噸的事實，故本案被訴處罰決定認定事實的證據確實充分。
3.關於處罰程序是否符合法律規定的問題。本案中，根據案卷材料和庭審陳述，白銀市公安局所作的行政處罰決定在程序上存在以下問題：一是送達方式不符合法律規定。法律規定的送達方式有直接送達、留置送達和郵寄送達，在以上三種方式均無法送達時才可以進行公告送達。本案中白銀市公安局有朱偉本人的聯繫方式、地址，即使無法進行直接送達和留置送達，也可以進行郵寄，其選擇公告送達在無形中剝奪了朱偉獲得陳述和申辯的權利。而陳述權和申辯權是行政相對人享有的法定權利，不應剝奪或者變相剝奪。二是未告知當事人陳述權和申辯權。根據案卷材料和庭審陳述，白銀市公安局在作出行政處罰決定時經電話聯繫，因朱偉在安徽老家辦喪事，白銀市公安局在處罰公告中告知了陳述權和申辯權，但因將公告張貼在公安局和朱偉租住房屋門口，未能直接送達，致使朱偉不能及時行使陳述權和申辯權，也無證據證明朱偉放棄了陳述權和申辯權。三是未告知當事人聽證權。根據《中華人民共和國行政處罰法》第四十二條第一款規定：“行政機關作出責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等行政處罰之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。”本案中白銀市公安局對朱偉作出的是行政拘留十日、並處罰款1000元的行政處罰，屬於應告知當事人聽證權的行為，現無證據證明白銀市公安局告知了朱偉聽證權。四是關於行政處罰決定未經集體討論的問題。公安機關作出治安行政處罰決定，除遵照《治安管理處罰法》外，還要符合《行政處罰法》的相關規定。處以行政拘留十日、罰款1000元的治安行政處罰決定屬於《行政處罰法》第三十八條第二款規定的“情節複雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰”，公安機關負責人應當集體討論決定。本案發回重審時指出了這個問題，一審法院經審查認為白銀市公安局提交了集體討論的證據，經二審審查，其提交的是白銀市公安局2016年3月10日會議記錄，討論的是撤銷刑事案件轉為行政案件，並非是對行政處罰決定的集體討論，故本案無證據證明此行政處罰決定經過了白銀市公安機關負責人集體討論決定。另外，關於追訴時效問題。《行政處罰法》第二十九條規定：“違法行為在二年內未被發現的，不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限，從違法行為發生之日起計算；違法行為有連續或者繼續狀態的，從行為終了之日起計算。”《治安管理處罰法》第二十二條規定：“違反治安管理行為在六個月內沒有被公安機關發現的，不再處罰。”上述法律對於沒有被發現的違法行為的追訴時效做了明確規定。本案中，白銀市公安局於2008年6月對朱偉的違法行為立案偵查，2016年3月15日撤銷刑事案件轉為行政案件，2016年5月4日作出行政處罰決定。從違法行為發生到受到行政處罰經過了近8年的時間，雖然不屬於上述法律規定的“未被發現的違法行為”，不適用上述法律關於追訴時效的規定，但從行政處罰法設定追訴時效的目的看，本案對非法收購生產性廢舊金屬的行為在立案偵查八年後撤銷刑事案件轉為行政案件進行行政處罰不符合行政處罰法關於教育與懲罰相結合的原則。行政處罰法之所以規定兩年的行政處罰追訴期，其目的就是在短時間內使違反行政法規的行為得到懲處。一方面，促使行政相對人改正錯誤，恢復行政管理秩序；另一方面，使行政相對人為違法行政行為付出代價，預防同樣違法行為的再次發生，同時警示其他行政相對人。《行政處罰法》第一條規定：“為了規範行政處罰的設定和實施，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，根據憲法，制定本法。”第五條規定：“實施行政處罰，糾正違法行為，應當堅持處罰與教育相結合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法。”本案在啟動刑事偵查後，違法行為就已經終止，違法行為已經不再具有社會危害性，白銀市公安局在刑事偵查期間也已經給予朱偉30日刑事拘留，在長達八年的偵查中，行政關係和社會管理秩序在新的條件下也已經得到了修護，故對此行為再進行行政處罰已經不具有教育警示、糾正違法行為的目的，有違行政處罰的立法目的。綜上，根據《行政處罰法》第三十六條、第四十一條、第四十二條和《公安機關辦理行政案件程序規定》第三十三條、九十四條、第九十九條、第一百四十三條和《治安管理處罰法》九十四條規定，白銀市公安局作出的行政處罰決定違反法定程序。
4.關於適用法律、法規是否正確的問題。本案行政處罰決定適用的法律是《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條第四項的規定和《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條的規定。本案認定的基本事實是朱偉因非法收購生產性廢舊金屬而被白銀市公安局給予行政處罰。《廢舊金屬收購業治安管理辦法》第三條規定：“生產性廢舊金屬，按照國務院有關規定由有權經營生產性廢舊金屬收購業的企業收購。收購廢舊金屬的其他企業和個體工商戶只能收購非生產性廢舊金屬，不得收購生產性廢舊金屬。”《中華人民共和國治安管理處罰法》第五十九條規定：“有下列行為之一的，處五百元以上一千元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，並處五百元以上一千元以下罰款：（一）典當業工作人員承接典當的物品，不查驗有關證明、不履行登記手續，或者明知是違法犯罪嫌疑人、贓物，不向公安機關報告的；（二）違反國家規定，收購鐵路、油田、供電、電信、礦山、水利、測量和城市公用設施等廢舊專用器材的；（三）收購公安機關通報尋查的贓物或者有贓物嫌疑的物品的；（四）收購國家禁止收購的其他物品的。”根據全國人大法工委對中華人民共和國治安管理處罰法第五十九條的釋義，第四項所指“國家禁止收購的其他物品”，主要是指國家法律、行政法規、規章明令禁止收購的物品，如收購報廢的不能直接使用的槍支、彈藥等，而收購生產性廢舊金屬並不屬於第四項所指的“國家禁止收購的其他物品”。根據上述規定和本案事實，白銀市公安局對朱偉非法收購生產性廢舊金屬的行為適用《治安管理處罰法》第五十九條第一款第（四）項進行處罰，屬於適用法律不當。
5.關於處罰結果是否公正的問題。如果公安機關根據違法行為的性質、情節、對社會的危害程度等因素綜合考慮，在自由裁量權的幅度範圍內對違法者作出行政處罰，就不屬於顯失公正。《治安管理處罰法》第十九條規定，對於主動投案，向公安機關如實陳述自己的違法行為的，減輕處罰或者不予處罰。本案中，白銀市公安局根據《治安管理處罰法》第五十九條第（四）項規定，對朱偉非法收購生產性廢舊金屬的行為作出拘留十日，罰款一千元的頂格處罰，並未考慮本案中朱偉在刑事偵查階段存在主動投案的情節，有違罰過相當原則和比例原則。
二、白銀市人民政府白政複決字（2016)第07號行政複議決定是否合法。
關於白銀市人民政府白政複決字〔2016〕第7號行政複議決定的合法性問題。經審查，白銀市人民政府的行政複議程序雖合法，但其複議決定適用法律錯誤，處理結果明顯不當，應予撤銷。判決如下：駁回上訴，維持原判。
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