摘 要：現階段實現家庭農場土地適度規模集中的主要途徑是土地流轉, 但是通過土地流轉集中起來的規模化土地對家庭農場生存和發展的適宜度還有待考量。該適宜度可採用片數和質量、速度和持續時間、用地成本、權利清晰度、規模大小等關鍵性指標來衡量。基於以上指標, 在家庭農場前期介入、集中土地階段, 會遭遇到集中連片土地難、農戶不願意轉出土地而形成的“釘子戶”、農戶選擇性流轉土地、土地流轉期限短等問題;在家庭農場正常運營階段, 會遭遇到農戶單方面提高土地流轉價格、農戶選擇中途違約或期限屆滿不續約、農地權利不清晰所造成的家庭農場土地被徵收時補償分配混亂等問題;在家庭農場退出、破產而放棄土地規模化經營階段, 會遭遇到家庭農場經營者違約退地、家庭農場規模化土地的再轉讓、家庭農場資產清算與債務清償等問題。破解家庭農場各階段在土地集中上遇到的瓶頸和障礙, 應從明晰農地產權、創新農地權利流轉模式、構建家庭農場經營者與農戶之間的利益共同體等幾方面著手, 以達到降低家庭農場土地集中交易成本、用地成本, 縮短交易時間以及提高農戶流轉農地權利期限等綜合效果。
一、研究背景
家庭農場作為新型農業經營主體之一, 是農業生產力發展與農業經營生產關係相協調的必然產物, 是農業家庭經營制度的完善與創新[1], 是未來中國農業微觀經營組織的重要形式[2]。2013年中央一號文件明確提出了“家庭農場”的概念, 政府將家庭農場寫入國家促農發展的最高文件, 不僅表明了它已獲得了某種程度上的政治生命力[3], 而且也表明現階段我國發展家庭農場的時機已經成熟、條件初步具備[4]。發展家庭農場的首要前提是獲得集中成片且期限穩定的適度規模土地, 然而, 家庭聯產承包責任制按勞動力平均分配的土地發包方式, 在中國大地上形成了數以億計超小規模的均質的農業家庭經營單位[5]。因此, 通過土地流轉引導土地資源在不同主體之間的再配置, 進而實現家庭聯產承包責任制下零碎化的土地格局向家庭農場集中化的土地格局轉變, 是亟需解決的一個重大理論和現實問題。如家庭農場經營者不能妥善處理好集體經濟組織、其他農戶等權利主體的利益、人際關係, 就會破壞已達成的土地流轉關係, 會造成農戶中途違約、流轉期限屆滿不續約等情況發生。在家庭農場主動退出或者破產階段, 若不能科學清算家庭農場的債權債務關係, 實現家庭農場的整體性轉租或轉讓, 會導致集中起來的規模化土地最終又重新迴歸到傳統小農經營狀態。另外, 運用哪些關鍵性指標來衡量家庭農場土地流轉集中效果是擺在政府和學者的面前亟待解決的問題。本文探求關鍵性指標的界定, 從前期介入、正常運營、退出或破產3個階段分別深入探析家庭農場土地適度規模集中過程中存在的問題和障礙, 有針對性地提出相應的對策和建議。
二、衡量家庭農場土地適度規模集中效果的關鍵性指標
(一) 土地集中的片數與質量
家庭農場土地規模化有兩種可能:一是集中成一整片, 一是多片共存。全部土地集中成一整片是家庭農場經營者追求的最佳目標, 有利於大規模機械化作業、農田基礎設施的統一規劃和土地的精細化管理。如果土地片數多、片與片之間的距離遠, 地塊的分散性將使家庭農場面臨著與傳統小農類似的土地零碎化問題, 這將嚴重影響生產種植、作物看護管理等事項安排;為了兼顧不相毗連地塊, 會造成大量勞動時間的無謂損失以及機械空轉, 對生產效率帶來極大的影響。同時, 土地按土壤肥力等因素劃分成許多等級, 會影響土地產出的多寡。因此, 家庭農場經營者會力爭轉入更多區位條件好且能連片集中的土地, 並以之作為創建家庭農場的前提和基礎。
(二) 土地集中的速度與持續時間
家庭農場要求將分散耕種的小塊土地集中起來, 形成面積較大的耕地[6]。從宏觀上而言, 土地集中過程應與當地工業化、城鎮化進程相匹配, 要保證劃歸家庭農場的土地集中速度不能快於城市化發展對農村勞動力的吸納速度[7], 否則, 勢必會因片面追求流轉規模而產生大量失地農民, 進而侵害到部分普通農戶的承包權與經營權[8]。從微觀上而言, 土地集中過程不可避免會遭遇作為農地權利需求方的家庭農場經營者與作為農地權利供應方的農戶之間圍繞農地權利市場交易條款所產生的激烈利益博弈。如果雙方遲遲不能達成一致協議, 那麼, 家庭農場的實際創立以及正常運營時間將會被延期。同時, 家庭農場所需的土地不僅要集中成片, 而且還應確保租期恰當且相對穩定, 否則, 不僅不利於家庭農場經營者對耕地整治、肥力提升的長期投資[9], 而且會使家庭農場面臨著因地權不穩喪失土地而破產的風險。
(三) 土地集中的使用成本
家庭農場集中的成片土地主要由兩部分構成:第一, 從集體經濟組織承包的自有土地。第二, 通過市場流轉交易轉入的土地。其中, 自有土地是家庭農場經營者可以“長久”免費使用的, 然而自有土地數量有限、地塊分散, 而家庭農場集中起來的規模化成片土地, 如果不能剛好落入自有土地範圍, 無疑將增大家庭農場經營的土地片數。筆者對四川、江蘇、湖北、山東等地調研時發現, 絕大部分家庭農場者 (除以代耕形式發展起來的規模化經營農戶) , 不把農場範圍外的自有土地計入家庭農場總面積。家庭農場集中土地的重要途徑就是通過支付費用的方式獲得一定期限內農戶轉出的土地經營權。轉出農戶希望土地流轉交易價格越高越好, 至少不能低於農戶的保底收益。家庭農場經營者希望以較低價格獲取土地, 不然在糧食價格、僱工費用、生產資料成本等支出既定的情況下, 過高的土地流轉價格無疑會“吞噬”利潤。當農戶以違約相要挾時, 家庭農場經營者只有退地、漲租金兩種選擇。因此, 土地流轉價格的科學合理界定深刻地影響著家庭農場可以集中的土地規模和經營利潤。
(四) 土地集中的權利清晰度
有些國家家庭農場是發展於土地私有制的制度背景下, 其土地是通過繼承、交易購買而來的, 對土地擁有完全權利:所有權。中國的家庭農場是在土地集體所有制下從家庭聯產承包經營方式的基礎上發展而來的, 存在著獨特的集體經濟組織、農戶、家庭農場經營者三方土地產權關係[10]。家庭農場的土地適度規模集中主要通過土地承包經營權流轉來實現, 流轉雙方“交易”的不是土地所有權, 而僅僅是土地經營權[11]。集體經濟組織仍享有土地所有權, 農戶保留土地承包權, 並且流轉給家庭農場的土地經營權在合同期限屆滿後將自動重新迴歸到農戶手中。因此, 家庭農場經營者集中起來的規模化土地僅僅是通過與分散農戶訂立“契約”的方式實現眾多相鄰地塊在物理形態上的暫時合併, 農地權利仍以“三權分離”的形式在多元權利主體之間呈現高度分割狀態。同時, 土地承包關係“長久不變”“三權分置”、家庭農場經營者與農戶之間的多樣化農地權利交易方式、家庭農場經營者憑藉農地權利進行的多元化籌融資等情況綜合交織在一起。因此, 集體經濟組織、農戶、家庭農場經營者、金融機構等不同權利主體對家庭農場集中起來的土地所享有的權利類型與權利性質應當得到妥善的界定, 否則, 難免會誘發土地權利衝突, 影響到家庭農場的地權穩定性。
(五) 土地集中的交易成本
當家庭承包經營通過擴張土地規模轉變為家庭農場規模經營時, 土地交易成本也會相應增加[12], 交易成本包括搜尋成本、信息成本、議價成本、決策成本、監督成本及違約成本[13]。我國家庭農場是以血緣關係為紐帶的生產組織, 以家庭成員為主要勞動力, 家庭成員的利益和目標具有同質性, 監督成本和決策成本都相對較低。然而, 集中成片土地是通過市場交易獲得其他眾多農戶分散零碎的土地而實現的。家庭農場所需的用地規模越大, 面臨的分散農戶越多, 搜尋、信息、議價等交易成本也將隨之攀升。家庭農場規模化土地是基於眾多土地流轉合同搭建起來的“契約式合併”, 在契約存續期間, 其他農戶有權以支付違約金的方式贖回自己的土地[14], 引發違約成本。如果交易成本過高, 將直接影響到創辦家庭農場的前期投入和最終決策。
(六) 土地集中的規模問題
家庭農場的土地規模越大是否就一定帶來規模經濟效益尚存在著爭議。受馬克思、恩格斯社會化大農業理論以及資本主義古典經濟學產業化農業理論的重大影響, 20世紀60年代以前, 各國的學者和政策制定者都堅信大農場更有效率[15]。然而, Schultz通過反駁農業生產要素單一的“不可分性”, 來說明家庭農場的效率並不與其規模存在著簡單直接的正比關係[16], Sen通過研究發現, 農業單產的效率與其規模之間存在負向關係, 說明了家庭農場的規模越大其產出效率反而會降低[17], 隨後Saini、Bardhan對這種關係進行了進一步的驗證[18,19]。鄭風田更是直接指出, 家庭農場地位其實很尷尬:與小農戶相比, 其生產效率並不一定高[20]。黃宗智持折中的觀點, 他認為:“中國近三十年來已經相當廣泛興起的適度規模的、‘小而精’的真正家庭農場才是中國農業正確的發展道路”[21]。筆者認為, 家庭農場相較分散的傳統小農的小規模分散經營更有效率, 但是家庭農場的土地經營規模應以“適度”為原則, 存在著一個最優值, 低於或者超過這一土地規模, 家庭農場的經濟效益均達不到最優。
三、農地權利自由流轉下家庭農場土地流轉集中的困境
(一) 前期介入階段遇到的問題
1. 土地集中連片難[22]。
家庭農場所需的土地要達到集中連片, 需要與該土地區域範圍內的所有農戶都達成協議, 這對家庭農場經營者在村莊內部的社會地位、人脈資源以及自身的談判能力等都提出了較高的要求。否則, 必須藉助政府行政力量或者村委會的權威才能實現。同時, 受用地成本的制約, 家庭農場經營者可能為了節約成本選擇部分較邊遠或等級較次的土地而放棄集中連片[23]。
2. 遇到“釘子戶”。
一些農戶可能出於如下原因而不願轉出土地: (1) 覺得農地流轉交易價格偏低; (2) 想敲竹槓以謀求超過合理價格範圍的土地流轉收益; (3) 嫉妒家庭農場經營者規模化經營取得的高額利潤; (4) 農戶自己喜歡種地; (5) 與家庭農場經營者 (含近親屬) 之間有矛盾糾紛。如果遇到這樣的“釘子戶”, 成片土地集中就會被阻斷。
3. 農戶選擇性流轉土地。
在農村集體發包土地時兼顧了“好壞肥瘦搭配”“耕作距離遠近協調”兩項原則。農戶有意願流轉的多是一些土壤肥力低、地理位置偏、不便於經營管理的土地, 然而, 農戶這種選擇性轉出的土地不能滿足家庭農場經營者對土地的現實需求[24]。
4. 農戶土地流轉期限短。
由於中國農村土地產權模糊和農戶的“惜地”意識, 許多農戶不願長期出租土地[25], 況且農戶在“地權在握”的情況下, 短期合同更有利於農戶通過合同到期後根據市場和物價靈活調整租金。因此, 家庭農場經營者與農戶之間1～3年、3～5年的短期土地流轉合同普遍存在。
(二) 正常運營階段遇到的問題
1. 農戶單方面提高土地流轉價格。
在家庭農場經營者和農戶就一定期限內的土地流轉價格達成協議後, 由於土地的自然升值、羨慕家庭農場經營者土地規模化經營帶來的高額利潤、外地農戶流入租地以及工商資本進入農業領域引發的市場競爭[26]等原因, 部分農戶會以“毀約退地”相要挾要求提高土地流轉價格, 還會自恃自家承包地位置重要性等原因選擇“坐地起價”。如果家庭農場經營者接受被惡意抬高的價格將引發其他農戶的“跟風”進而整體抬高土地使用成本;如果不接受該價格, 家庭農場土地集中連片的理想狀態將被打破。
2. 農戶不續約。
家庭農場經營者與眾多農戶逐個協商達成的土地流轉期限長短不一, 那麼, 部分簽訂短期合同的農戶可能存在著流轉期限屆滿後不續期的情形[27]。
3. 農地權利不清晰造成土地徵收補償分配難。
家庭農場在運營過程中存在著利用農地抵押貸款融資等情形, 涉及權利主體眾多、權利類型多樣, 故而, 家庭農場經營的土地被徵收時將面臨著複雜的補償收益分配問題[28]。在調研中, 當被問及在集中起來的規模化土地被徵收時, 大多數家庭農場經營者都認為青苗、樹木、建築物與構築物的補償款歸其所有, 但是很少會考慮到合同未到期的土地經營權損失補償。同時, 貸款給家庭農場的金融機構對土地享有的優先受償權如何在徵地補償款中體現、應以多大的份額體現, 也是亟待解決的問題。
(三) 退出或破產階段遇到的問題
在家庭農場經營者退出時, 如果與農戶簽訂的土地合同期限剛好屆滿, 那麼, 家庭農場經營者將土地退還給農戶並支付尚未結清的用地成本即可。否則, 家庭農場經營者還涉嫌土地違約問題, 面臨高額的違約金。因此, 如何處理索賠而誘發的利益衝突異常關鍵。同時, 為了確保家庭農場經營者集中起來的土地即使在退出、破產後仍然能夠得到延續利用, 最好的策略就是整體性轉讓或轉租給其他農戶, 但是通過土地流轉獲得的農地權利是否應作為轉讓資產的一部分?價值又該如何測算?家庭農場受讓方的選擇範圍是否應有所限制?家庭農場受讓方是繼續原土地使用合同直至期限屆滿, 還是重新與農戶簽訂土地合同, 約定土地流轉方式、用地費用、支付方式、用地期限、土地用途等事項。在家庭農場土地整體性出租時, 如何測算包含土地、房屋、機械設備等在內的家庭農場年租金?如何處理好原家庭農場經營者 (出租方) 、現家庭農場經營者 (承租方) 、轉出土地的農戶等多方權利主體的關係?這都是需要事先考慮並予以統籌解決的關鍵問題。如果家庭農場經營者因資不抵債而宣告破產時, 應該成立專門的清算機構, 負責召開債權人會議, 對家庭農場的土地權利、機械設備、債權債務等進行徹底清算, 那麼, 家庭農場的債務應按照何種次序、何種方式進行償還, 在償還債務後的剩餘財產應該如何進行分配, 這是家庭農場破產時應該妥善處理的問題。
四、對策與建議
(一) 明晰界定土地承包關係“長久不變”與農村土地“三權分置”政策交織下的農地權利關係, 降低家庭農場土地適度規模集中的交易成本
如果交易成本大於零, 明晰的產權可有效降低交易過程中的交易成本, 然而, 中國土地產權結構模糊不清[29], 土地承包關係“長久不變”政策在起算時點、銜接過渡方式、土地承包期限、土地權能響應狀態和配套的利益協調機制5個方面均存在著模糊性[30]。在農村土地“三權分置”政策下, 所有權、承包權和經營權的權利內容構成與功能也尚不清晰, 土地承包關係“長久不變”和農村土地“三權分置”兩項政策相互交織使得未來農村土地權利結構變得更加撲朔迷離, 這也無形地增加了家庭農場經營者通過市場交易集中土地的交易成本。發展家庭農場應具有穩定明晰的產權且可規模化集中的土地制度[31]。因此, 未來需要通過農村土地制度改革, 明晰集體經濟組織和農戶之間的土地權利關係, 理清所有權、承包權、經營權三權之間的內在關係和權能, 明確不同類型的土地流轉 (出租、轉包、互換、入股、轉讓) 、土地退出、土地抵押等農地權利處置行為以及土地繼承對農地權利初始配置格局產生的影響。同時, 結合農地產權體系、內部單項權利構成與歸屬, 科學測算單項農地權利價值以及消除單項權利之間的價值交叉, 清晰界定不同權利主體 (集體經濟組織、農戶、家庭農場經營者、金融機構等) 對家庭農場土地享有的權利類型和價值量, 這有利於家庭農場土地被徵收時的補償收益分配以及退出、破產清算工作的順利進行, 避免利益糾紛和矛盾衝突。
(二) 創新家庭農場土地流轉集中的路徑, 降低土地集中的難度, 實現土地集中成片
家庭農場一般是先獲得眾多農戶轉出的分散的、零碎的承包地, 然後進行地塊歸併與權利整合[27]。對於家庭農場存在的多片土地並存和“釘子戶”問題, 在理論界有兩種截然不同的策略:第一, 地方政府流轉成片土地, 動用行政強制力來解決不願意流轉土地的釘子戶問題[32]。第二, 家庭農場經營者可以通過提高土地流轉價格的策略, 進而減少或完全避免“釘子戶”。農村土地承包經營權已經成為農戶享有的一項新型用益物權, 這就意味著其可以自主流轉並在此過程中抵制包括地方政府在內的任何組織和個人的非法干預[33]。因此, 第一種策略存在著行政違法的嫌疑。家庭農場經營者可以採取調整土地流轉價格的策略以追求預期的土地集中規模目標和經營利潤目標的雙實現, 但是土地流轉價格的調整幅度並非無限制的, 而是受到家庭農場的類型、總收益、生產成本、政府補貼等因素的綜合影響。
筆者認為, 應該創新家庭農場經營者與農戶之間的農地權利交易模式, 突破農戶參與農地權利市場化交易的時空分散性與家庭農場所需土地集中成片的時空一致性相銜接之間的瓶頸與障礙。充分發揮集體經濟組織土地所有者在農地權利市場化交易過程中的功能和作用, 由集體經濟組織先統一集中土地再轉移給家庭農場經營者使用, 或者在集體經濟組織內部實行股份合作制, 土地以股份的形式量化到個人, 農戶享有的土地權利不再與一定面積具體位置下的實物地塊相掛鉤, 僅憑土地股份量按年度獲得保底收益與相應分紅。然後集體經濟組織將股份化的土地分割成若干片規模適度的地塊流轉給家庭農場經營者使用。當然, 家庭農場集中土地既要追求完全成片的理想效果, 但也不能完全排斥多片土地共存的情況。杜志雄等認為, 家庭農場要結合當地的資源稟賦, 單塊土地面積不得低於一定的畝數, 這裡的只強調“單塊”的土地規模, 而未強調家庭農場土地必須是完整一片[34]。同時, 家庭農場內部多片土地共存的狀態在現實中具有相當的普遍性。對於少部分“釘子戶”, 家庭農場主可以選擇適當的與其親戚、朋友、鄰居私下達成契約時機, 引導其兌換土地, 使土地集中連片[25]。但是, 在調解行不通的情況下, 家庭農場可暫不追求土地的整體性集中連片經營, 轉而採取以“釘子戶”的地塊為分界線劃分農場生產經營區域, 先維持小規模集中的片狀經營狀態[23]。
(三) 構建家庭農場經營者與農戶之間緊密的利益共同體, 實現家庭農場集中土地在經營期限上的長期可持續性
關於家庭農場經營者與農戶簽訂土地流轉的權利期限問題, 學術界存在著不同的觀點, 杜志雄等[34]認為, 土地流轉期限一般不得低於10年, 劉靈輝等[27]則認為, 土地使用期限應不低於家庭農場的投資回收期。借鑑歐美國家的發展經驗, 給予家庭農場經營者“長久不變”的土地權利, 當然是政策制定者、家庭農場經營者所追求的目標。
筆者認為, 家庭農場經營者通過土地流轉交易集中起來的土地權利應具有穩定性, 在以追求經濟利益為目標的框架下, 如果土地流轉期限低於投資回收期, 會導致家庭農場經營者的前期投資都無法收回。這需要通過土地流轉價格的動態調整建立起緊密的利益聯結機制。例如, 按照簽訂土地流轉合同的期限長短, 約定不同數額的基礎租金數額和一定年份後的調整增長比例或增長額度。家庭農場經營者和農戶雙方應簽訂合同契約, 用法律形式保障流轉的有效合理開展[35]。合理的利益共享機制, 不僅能夠激勵農戶簽訂長期的土地流轉合約, 而且農戶不會輕易中途違約, 真正實現“利益均沾”。
作者簡介： 劉靈輝 (1982-) , 男, 電子科技大學公共管理學院副教授, 博士, 主要研究方向為土地制度與政策。;
基金： 國家社會科學基金項目 (14CGL026); 教育部人文社會科學項目 (18XJC790021); 四川省軟科學資助項目 (2017ZR0176);
來源：西北農林科技大學學報(社會科學版)2019年02期
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