3月21日，《深化黨和國家機構改革方案》正式公佈，引發了全社會的廣泛關注。近期，《群眾》最新刊發著名學者張康之的文章，題為《認識和理解機構改革的三個維度》。文章從改革開放總進程、新時代特徵、社會治理創新三個維度深刻認識和理解此次機構改革的意義。

從改革開放總進程的維度

改革開放以來，機構改革一直是我國政治生活的重要主題。1981年以來，中央部門進行了4次改革，國務院部門進行了7次改革，通過這些調整，社會治理的各種關係得以理順，黨和政府的職能也變得更加清晰，社會治理能力得到提升，具有中國特色的黨和國家機構職能體系逐步建立。

面對黨和國家事業歷史性變革及其對組織結構和管理體制的新要求，黨的十九大明確提出要深化機構和行政體制改革，統籌考慮各類機構設置，科學配置黨政部門及內設機構權力、明確職責。從改革開放的總進程來看，此次機構改革是當下全面深化改革的一項重要內容，是在歷次機構改革的基礎上進行的再深化。

與西方國家把改革區分為政治改革、行政改革不同，我國的機構改革是包含政治、經濟、行政在內的綜合性改革。因此，並不存在某一項改革超前或滯後的問題，機構改革本身就是對社會治理主體關係、國家機構以及黨中央機構的不斷調整過程。

我國的改革是整體性推進的，雖然有階段性特徵，但始終保持前後相續和平衡發展。在政治方面，此次改革明確提出加強黨對各領域各方面工作的領導。在綜合性方面，這次機構改革是全面的改革，包括黨委、政府、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位，跨軍地、中央和地方各層級機構。

改革開放以來的每一次機構改革都是在黨的堅強領導下進行的，黨的統一領導決定了機構改革的全局視野和系統思維。一段時間以來，有些人甚至是領導幹部在黨的領導問題上產生一些模糊甚至錯誤的認識，忽視了黨的領導這一基本原則。

黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，中國特色社會主義最本質的特徵是中國共產黨領導，中國特色社會主義制度的最大優勢是中國共產黨領導，黨是最高政治領導力量，在我國國家治理體系中處於領導核心地位。

在此次機構改革中，堅持和加強黨的領導是貫穿始終的政治主題，通過機構調整等具體安排把黨的領導落到實處，這是繼往開來的舉措，既繼承了改革開放的傳統，也為未來長期堅持黨的領導打下了堅實基礎。

社會發展是一個客觀進程，每個階段都會產生新的問題，因此通過機構改革去理順關係、確定職能就非常必要。在這個過程中，遵循實是求事原則，以問題為導向是推進機構改革的基本要求。

目前，我國一些領域黨政機構重疊、職責交叉、權責脫節問題比較突出；一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位；一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理；基層機構設置和權力配置有待完善，組織群眾、服務群眾能力需要進一步提高。

這些問題，亟待通過深化黨和國家機構改革，對體制和機構進行調整完善，從根本上加以解決。比如，為改善“看病難看病貴”，新組建國家醫療保障局；為更好保護“青山綠水”、治理汙染，專門組建生態環境部；為破解監管難題，組建國家市場監督管理總局，合併分散在多部門的監管職能。

從新時代特徵的維度

中國特色社會主義進入新時代，我們黨、國家和社會已經並將繼續發生深刻變化，治國理政的任務更加艱鉅，對黨和國家機構設置及職能配置提出了新的要求，此次機構改革的方案充分地顯現出新時代特徵。

第一，中國特色社會主義治理模式進入全面創新階段。

改革開放以來，我們一直堅持走中國特色社會主義道路，同時也注重學習和借鑑西方國家的先進經驗，並將其引進、消化和吸收。黨的十八大以後，探索中國特色社會主義道路進入了一個新的階段，體現在深化改革過程中實現了對學習、借鑑和引進階段的超越，進入了自主創新階段。本次機構改革就是在自主創新道路上取得的新成果。

第二，在全球視野中探索機構改革的新道路。

根據我國經濟社會發展的現實需要制定機構改革方案，是歷次機構改革的科學路徑。十八大以來，黨和國家注重全球視野和全球意識，通過“一帶一路”倡議的實施把中國置於全球語境之中，此次機構改革對適應全球化要求和應對全球化挑戰也作出了安排。如國家國際發展合作署的組建可以將國內的資源更好地整合起來參與全球治理，國家移民管理局的組建也將為我國的進一步開放爭取到更多的“人才紅利”。

第三，適應社會高度複雜性和不確定性的發展趨勢。

此次機構改革把國務院機構壓縮到26個部門，體現了大部制理念。但是，我們並不能僅僅從大部制的角度去認識和理解機構改革，此次機構改革並不強調機構的多少和部門的大小問題，而是在社會高度複雜和不確定的條件下，根據現實需要以及未來一個較長時期經濟、社會發展的要求，把解決現實問題與把握未來的前瞻性統一起來，從而作出了系統規劃。

第四，對社會治理主體多元化進行前瞻性安排。

改革開放40年，在經濟社會發展的驅動下，中國社會的成長和成熟已經達到了很高的水平，眾多的非營利組織以及社會力量都加入到社會治理過程中來，在提供公共服務方面發揮著重要作用。在這樣的背景下，我們黨和政府都遇到了如何重新定位各自職能的問題。比如，從設立國家監察委員會來看，如果說原來監察部的主要職能是對政府自身的監督管理，那麼監察委則擁有對所有參與社會治理的行動者進行監察的權限和職能。

第五，從根本上打破了政治、行政二分的思維定勢。

政治、行政二分是來自於西方的一種社會治理體制設置，學術界將其介紹到中國之後，人們逐漸地將其附會到中國的“黨政分開”之上，並形成了一種思維定勢。在我國，黨的領導是一項基本原則，這是不容置疑的。此次機構改革通過機構設立和調整進一步突出了黨的領導，從機構設置上充分發揮黨領導一切工作的體制優勢，打破了政治、行政二分的思維定勢。

從社會治理創新的維度

認識和理解此次機構改革可以從幾個關鍵詞入手。首先是“深化體制改革”，這個詞準確地表達了機構改革的繼承性與開拓性；其次是“新時代”，中國特色社會主義進入新時代，我們的發展遇到了新的問題，也有了新的目標，需要通過機構改革去解決、去實現；第三是“建設人民滿意的服務型政府”，需要從社會治理創新角度深化機構改革。總的來看，此次機構改革既總結和繼承了歷次機構改革的經驗，又緊扣新時代凸顯出來的問題，還前瞻性地放眼未來，為機構的再調整留下了空間。

隨著經濟社會的不斷髮展，黨和國家機構需要不斷改革和調整。但是，改革並不是另起爐灶，而是在改革的基本框架和基本路徑的基礎上作出新的調整。我們經常看到“改革進入了深水區”這樣的提法，這是非常形象的比喻。

其一，在持續了40年的改革開放後，許多問題得到了解決，但也有一些更深層次的問題依然存在，需要我們進一步把改革推向深入。

其二，新時代的到來和社會主要矛盾的變化，要求既不能停留在既有的層次上，也不能滿足於已經取得的成就，必須通過深化體制改革去解決那些新出現的問題。

當前，我們正處在全球化、後工業化進程中，社會呈現出高度複雜性和高度不確定性的特徵。由於社會治理方式未能及時作出調整，以至於危機事件頻發，甚至有學者指出人類已經進入“全球風險社會”。

從西方國家始於20世紀80年代的改革來看，他們恪守近代以來的社會治理框架，僅僅在方法和技術方面謀求一些變革，一直無法突破工業社會的傳統，無法適應全球化、後工業化時代的社會治理需要。

中國的改革總體上看不像西方國家那樣揹負著工業文明的包袱，就此次機構改革方案來看，通過新的機構設立和機構重組，更好地適應了全球化、後工業化時代的社會治理要求，特別是把社會的高度複雜性和高度不確定性納入到了機構改革方案設計之中，通過設置和新組建機構來承載當前特定條件下的社會治理重任。

伴隨著改革開放和社會轉型進程的不斷推進，我國傳統政府管理模式也在發生著變化，全國各地紛紛開展了一場旨在建立“服務型政府”的行政改革。

黨的十八大以來，通過“放、管、服”的實踐，努力把服務型政府建設落到實處。在某種意義上，此次機構改革是在總結了“放、管、服”實踐經驗的基礎上所作出的新設計，通過機構改革而把服務型政府建設推進到一個新的階段。

摘編自《群眾》2018年第10期，原標題為《認識和理解機構改革的三個維度》

作者：張康之（中國人民大學行政學系教授、博士生導師，南京大學政府管理學院行政管理學系教授、博士生導師）