《人民陪審員培訓、考核、獎懲工作辦法》的理解與適用

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目次

一、起草背景和過程

二、指導思想和原則

三、主要內容

《人民陪審員培訓、考核、獎懲工作辦法》的理解與適用

[ 本文刊登於《人民司法》2020年第4期 ]

《人民陪審員培訓、考核、獎懲工作辦法》（法發 [2019]12號，以下簡稱《工作辦法》）於2019年2月25日經 最高人民法院黨組審議通過，同年4月25日正式發佈，自 2019年5月1日起施行。《工作辦法》是《中華人民共和國人民陪審員法》的重要配套規範性文件，為了讓人民法院、 司法行政機關、廣大人民陪審員和全社會正確理解和適用，現就《工作辦法》起草的背景、過程以及所涉重點問題簡要介紹如下。

一、起草背景和過程

人民陪審員法已於2018年4月27日經第十三屆全國人大 常委會第二次會議審議通過後施行。為了全面改進和提高 人民陪審員工作的管理水平，有必要對人民陪審員培訓、 考核、獎懲等日常管理工作作出明確規定。

2004年全國人大常委會《關於完善人民陪審員制度的決定》（以下簡稱《決定》）出臺，在第十五條至第十七條規定了人民陪審員的培訓、表彰獎勵以及免職，但較為原則。隨後最高人民法院、司法部先後出臺了一系列規範文件，人民陪審員的日常管理得到相應規範。一是2004年 12月13日最高人民法院、司法部印發《關於人民陪審員選 任、培訓、考核工作的實施意見》（以下簡稱2004年《實施意見》），明確人民陪審員的選任、培訓和考核工作由基層人民法院會同同級人民政府司法行政機關進行，並就培 訓、考核等作出相應規定。二是2005年1月6日，最高人民法院發佈《人民陪審員管理辦法（試行）》（以下簡稱2005年 《管理辦法》），對人民法院內部人民陪審員管理機構、 人民陪審員的培訓方式、內容、四級法院職責分工，以及人民陪審員考核方式、主要內容與考核結果運用等進行了詳細規定。三是2010年6月29日最高人民法院下發的《關於進一步加強和推進人民陪審工作的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），以工作文件的形式，進一步強化了培訓、考核相關工作的區域統籌和分級實施。

上述文件的出臺，對人民陪審員的日常管理發揮了積極作用，但隨著人民陪審員法的頒佈實施，人民陪審員隊伍進一步壯大，迫切需要提升人民陪審員隊伍管理的質效。同時，人民陪審員法在選任、參加審判活動、任職期限和參審數上限等方面變化較大，但對於人民陪審員的培訓、 考核、獎懲等日常管理方面規定較為原則，需要根據實踐情況和司法需求，出臺文件進一步健全完善培訓、考核、 獎懲等日常管理工作體制機制，細化規範，加強操作性， 保障人民陪審員法的有效實施。根據全國人大常委會工作要求，最高人民法院會同司法部啟動《工作辦法》的調研起草工作。

2018年8月，在前期調研的基礎上形成了《工作辦法》 初稿，經多次研究討論修改，形成了《工作辦法》徵求意 見稿。同年10月，徵求各高級法院和最高人民法院人民陪 審員制度改革研究小組成員單位的意見，修改後於同年12 月徵求全國人大常委會法工委和司法部意見，並與司法部 溝通達成一致意見，形成送審稿。2019年2月25日，最高人 民法院黨組2019年第9次會議審議並通過送審稿。

二、指導思想和原則

根據人民陪審員法的規定和陪審工作實踐，充分保留原有的有益經驗和做法，對人民陪審員的培訓、考核、獎懲等相關規定進行全面梳理完善，力爭形成一個全面、科學、簡便的工作辦法（之所以用“工作辦法”而未沿用“管理辦法”名稱， 主要考慮是：從廣義來說管理還包括選任，司法部、最高人民法院已就選任工作制定《人民陪審員選任辦法》，經費管理辦法另行制定。本規範性文件是對培訓、考核、獎懲等日常管理工作的規制，考慮到與其他規範性文件協調並加以區分，故採 用“工作辦法”名稱）。

（一）以人民陪審員法為依據。人民陪審員法對人民陪審員制度作出了全面系統的規定，配套司法解釋和規範性文件各有側重，《工作辦法》需要重點解決的問題是培訓、考核和獎懲管理工作。我們在起草時以人民陪審員法第二十五條、第二十六條、第二十七條、第二十八條作為核心上游條款，對具體管理工作提出相應細化措施，沒有超出人民陪審員法的規定。

（二）明確了人民法院和司法行政機關的職責。人民陪審員法明確規定日常管理工作由基層人民法院會同司法行政機關負責，《工作辦法》在相關具體條文中均對人民法院和司法行政機關職責予以明確，對司法行政機關配合人民法院履行相關工作職責進行了規定。如司法行政機關要配合人民法院共同研究制定培訓規劃，編寫培訓教材，制定培訓方案，根據各自職能承擔崗前培訓和任職期間的培訓工作，共同對人民陪審員進行平時考核和年終考核，對在審判工作中有顯著成績或者有其他突出事蹟的人民陪審員進行表彰和獎勵等，既體現各司其職，又形成良好的協作支持。

（三）吸收試點經驗並緊密結合工作實際。人民陪審員制度改革試點期間總結出不少有益經驗，《工作辦法》對此予以吸收，轉化為成果。如，規定了顯著成績或者其他突出事蹟的幾種情形，結合新形勢下人民法院審判工作和實際，增加崗前培訓時間為40學時，著力提高人員素質， 同時從當今人員流動性強等現實因素考慮，取消任職期間培訓學時具體要求，由地方結合不同培訓手段靈活掌握。再如，從直轄市地區的實際情況出發，規定直轄市地區任職期間培訓的教學方案由高級人民法院審定。

三、主要內容

《工作辦法》分為5章32條，在總則和附則之外，具體 章節為培訓、考核與獎勵、免除職務與懲戒。

（一）關於培訓

人民陪審員是以一般公民的身份參與案件審理的，對人民陪審員的法律素養並沒有過高的要求，其特殊和優勢在於以普通民眾的獨特視角和樸素價值觀對案件有關問題進行審查判斷，從而擴大司法民主、促進司法公正、推進司法公開、提升司法公信。因此，人民陪審員的培訓目標不在於培養一個職業法官，培訓工作的方向和內容也應當有別於職業法官群體。

1.關於培訓主體。

關於崗前培訓具體負責主體。《工作辦法》起草過程中，很多高級法院提出，根據人民陪審員法的規定，陪審員的選任數量將達到法官數的3倍以上，人數將大大增加， 完全由高級法院集中進行崗前培訓壓力太大，建議崗前培訓工作由基層法院負責。也有意見提出，雖然法律規定培訓由基層法院會同司法行政機關負責，但從目前來看，各地基層法院的培訓條件和師資力量不均衡，尚難以完全勝任此項任務，且現有法院培訓體系仍是以最高人民法院、 高級法院為主的兩級培訓模式，考慮到陪審員人數較多， 各地高級法院可以採用信息化手段遠程集中開展培訓。我們認為，自2004年《決定》實施以來，人民陪審員的崗前培訓一直按照相關規定由高級法院負責，大多數地方法院 已經形成行之有效的培訓模式，而各基層法院條件差別較大，難以全面承擔陪審員的崗前培訓任務。實踐中，基層法院可以會同司法行政機關具體組織調訓，配合高級法院完成崗前培訓任務，同時，有條件的中級、基層法院教育培訓主管部門和法官培訓機構也可承擔崗前培訓任務。因此，《工作辦法》第11條規定，高級法院教育培訓主管部門和法官教育培訓機構承擔本轄區人民陪審員崗前培訓工作任務時，可以採取遠程視頻等信息化手段，基層人民法院會同司法行政機關組織配合。相應地，第12條規定了任職期間培訓主要由人民陪審員所在的基層人民法院會同同級司法行政機關承擔，培訓教學方案由中級人民法院負責審定，在第2款採取了靈活的處理方式，規定“必要時，有條件的中級人民法院教育培訓主管部門和法官培訓機構可受委託承擔人民陪審員培訓任務”。

2.提煉簡化培訓內容的表述。人民陪審員的培訓重點在 於使其知操守、懂規則，瞭解陪審制度的價值和功能，培 養其使命感和責任感；具備基本的法律常識，遵守審判紀 律與法官操守，熟悉訴訟程序與審判流程，掌握裁判規則 及判斷思路，瞭解有關法律的基本常識等等。

2005年《管理辦法》和2010年《若干意見》對培訓內容作出了較為詳細的規定，例如崗前培訓內容包括社會主義核心價值觀、社會主義法治理念、法官職責和權利、法官職業道德、中國司法制度、審判紀律、司法禮儀、廉政規定以及法律基礎知識、基本訴訟規則等。任職期間培訓包括政治理論和新頒佈法律法規、司法解釋等。有的意見提出，崗前培訓雖然列得很具體了，但沒有完全列舉，還應當適當增加；有的意見則認為，培訓內容應當概括簡要， 不宜具體列舉。考慮到列舉式難以全面涵蓋，且培訓內容應根據審判工作需要與時俱進，不宜限定固定內容，具體培訓內容可以在培訓大綱或者教材中提出，也便於根據實際靈活調整，因此，《工作辦法》在第9條作出原則規定， 將培訓內容概括為政治理論、陪審職責、審判紀律和法律基礎知識等，並規定可以結合本地區案件特點與類型安排培訓內容。

3.取消任職期間培訓時間和合格證書的規定。2005年 《管理辦法》規定任職期間每年培訓時間應不少於16學 時，人民陪審員法明確人民陪審員任期為5年。按照法律規 定，絕大多數人民陪審員是隨機抽選出來的，我國地域廣 大，人員流動性強，地區發展不平衡，組織培訓的條件也 有較大差別，不宜統一要求每年不少於16學時的培訓。因 此，《工作辦法》第14條規定：“任職期間的培訓時間由人民法院根據實際情況和需要合理確定。”另外，考慮到當前法官學院僅對資格類培訓發放證書，對陪審員培訓發放合格證書的必要性不大，因此取消了合格證書的規定。

4.增加崗前培訓時間。2005年《管理辦法》規定崗前培訓的面授時間一般不少於24學時，鑑於崗前培訓即初任培訓對於任期5年的人民陪審員正確認識自身定位、準確瞭解陪審職責具有重要意義，崗前培訓時間應適當增加。經研究，將2005 年《管理辦法》“崗前培訓的面授時間一般不少於24學時”的規定修改為“一般不少於40學時”，即按一天8學時計算，培訓一週時間，在培訓效果和成本上較為均衡。另考慮與第11條遠程視頻培訓相銜接，取消了面授的限制。

（二）關於考核與獎勵

1.增加考核結果異議的申請、處理規定。考核結果應當 向人民陪審員進行通知，人民陪審員有權對考核結果申請 複核。本規定繫結合了法官法和公務員法相關規定。法官 法規定，法官對考核結果如果有異議，可以申請複核，但 沒有明確申請時限。公務員法第九十五條規定，公務員對 涉及本人的人事處理不服的，可以自知道該人事處理之日 起30日內向原處理機關申請複核。鑑於陪審員的考核複核 涉及面窄，問題相對簡單，《工作辦法》明確申請複核時 限為5日，人民法院處理異議時間為15日。

2.表彰獎勵的要求。人民陪審員表彰獎勵的規定，在保留 2005年《管理辦法》表述基礎上增加“依照有關規定”的內 容，並增加遵循的原則規定作為第2款。需要注意的是，“在審判工作中”是指人民陪審員依法參加人民法院的審判活動，開 展審判相關工作的過程中，如果是在其他工作中表現突出，不屬於本辦法規定的情形。“依照有關規定”要求無論給予榮譽稱號還是物質獎勵都必須有章可循，國家對錶彰獎勵的項目和內容有明確的範圍和限定，實踐中對人民陪審員進行表彰獎勵必須依照有關規定規範進行。要防止濫用獎勵或者平均獎勵，以真正發揮獎勵的激勵作用。

3.對“顯著成績和突出事蹟”作出細化規定。人民陪審員法第二十六條規定，對於在審判工作中有顯著成績或者其他突出事蹟的人民陪審員，依照有關規定給予表彰和獎勵。《工作辦法》根據當前司法實踐，參照法官法相關規定以及部分試點法院總結的幾種情形，在第24條對“顯著成績或者其他突出事蹟”進行列舉，包括：對審判工作提出改革建議被採納，效果顯著的；對參加審判的案件提出司法建議，被有關部門採納的；在陪審工作中，積極發揮主觀能動作用，維護社會穩定，事蹟突出的等。第25條規定對錶彰獎勵書面通知單位，增強人民陪審員履職自豪感，擴大正面示範效應。

（三）關於免除職務與懲戒

1.明確任期屆滿無須提請免職，但應予以公告。《工 作辦法》起草過程中，有的意見提出，任期屆滿的時候應 當經過免職程序，免職後應當公示。關於是否專門免職， 在全國人大審議人民陪審員法草案一審稿和徵求意見過程 中也有相同的意見和建議，經研究未採納，但免職後可以 以適當形式公告讓社會知曉。同時，根據司法部《人民陪 審員選任辦法》第二十一條，基層人民法院會同司法行政 機關向社會公告人民陪審員名單，因此在人民陪審員任期 屆滿自動免除職務時，也應由兩家共同公告。因此，《工 作辦法》第26條規定，人民陪審員任期屆滿後職務自動免 除，基層人民法院應當會同司法行政機關在其官方網站或 者當地主流媒體上予以公告，無須再提請同級人民代表大 會常務委員會免除其人民陪審員職務。另外，針對實踐中人民陪審員任期屆滿時，其參加審判的案件尚未審結的情 況，本條第2款規定人民陪審員可以履行審判職責到案件審 結之日。但需要注意的是，任期屆滿後不得再參與新的案 件審理。

2.免除職務與懲戒的內在聯繫。有的意見提出，免除職務不屬於培訓、考核、獎懲工作，是否在本辦法中規定可商榷。經研究，人民陪審員法規定的免職情形與懲戒管理工作存在內在聯繫，故《工作辦法》將免職也規定進來。具體來說有以下兩點：第一，人民陪審員出現人民陪審員法第二十七條規定情形的，應當先予免職，在此基礎上，針對嚴重怠於履行陪審職責和違法違規造成錯誤裁判或者其他嚴重後果的，要予以懲處；第二，具有人民陪審員法第二十七條第一款第（三）、（四）項情形的人民陪審員職務免除，與任期屆滿職務自動免除不同，出現上述情形被職權機關主動免除職務，將直接影響其本人的社會評價，應視為一種處罰。

3.關於免職通知。人民陪審員法第二十七條第二款規 定對前一款第（三）項、第（四）項所列行為可以採取通 知、公開通報方式懲戒，起草過程中曾考慮對於因個人原 因辭職或者工作變化被免職等情形的，為避免帶來不良社 會影響，不應一律通知單位。有意見提出，免職應當通知 陪審員所在單位，可以具體示明免職原因，原2005年《管理辦法》也是如此規定的。經進一步研究，我們對該條進行了修改，在《工作辦法》第28條保留了通知的規定。

（四）其他

1.關於管理機構。一是培訓、考核、獎懲等工作的日常管理。人民陪審員法對人民陪審員的培訓、考核和獎懲等日常管理工作的負責機構規定得較為原則，而人民陪審員選任後，也就產生了大量的日常管理工作，需要進一步明確人民法院內部具體管理機構。2005年《管理辦法》規定政工部門設立非常設機構或指定專人負責人民陪審員人事管理工作，我們在《工作辦法》第一稿中擬規定政工部門設立專門機構或者指定專人負責。有的意見提出，目前各地法院正在進行內設機構改革，基層法院設立機構難度較大，而且有的地方並不是由政工部門負責人民陪審員工作。針對以上意見，結合實際，《工作辦法》第3條規定，人民法院、司法行政機關應當確定機構或者指定專人負責 人民陪審員的培訓、考核和獎懲等工作，其他相關部門予以配合。二是人民陪審員參加審判活動的管理。關於人民陪審員參加審判活動的管理，因參審是在法院進行，是人民陪審員與法官共同組成合議庭審理案件的過程，且我國人民陪審員參審案件範圍囊括了三大訴訟第一審普通程序案件，從工作關聯性和銜接考慮，由人民法院管理陪審員參加審判活動是應有之意。具體來說，圍繞人民陪審員參加審判活動的管理工作分為兩部分，一方面是與審判活動直接相關事宜包括庭前閱卷、評議安排等，一方面是其他輔助管理工作包括參審陪審員的隨機抽取、送交裁判文 書、補助發放等。為便於地方法院明晰範圍，提高管理效 能，《工作辦法》第4條規定，開庭通知、庭前閱卷、調查詢問、參與調解、評議安排、文書籤名等與審判活動密切相關事宜由各審判部門負責，其他管理工作包括隨機抽 取、協調聯絡、補助發放、送交裁判文書等事宜由人民法 院根據本院實際情況確定負責部門。

2.關於技術支持。建設智慧法院是確保司法公開透明、公正高效，促進審判體系和審判能力現代化的必然要求。最高人民法院《關於深入貫徹落實的通知》要求，要把人民陪審員工作納入到人民法院信息化建設的大格局中，加強信息化建設力度。另外，人民陪審員改革試點期間，試點法院大力開展陪審工作信息化建設，開發並運用包含人民陪審員信息庫、隨機抽選、履職信息、業績評價等內容的陪審管理系統，有效提升了陪審工作管理水平。根據上述精神和通知要求，《工作辦法》第5條在總結實踐經驗的基礎上，專門規定人民法院和司法行政機關搭建技術平臺， 對人民陪審員進行信息化管理。這是新增條款，表述上參考了 《人民陪審員制度改革試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點 辦法》）的規定，同時從實現信息資料互聯互通共享、減少重複開發考慮，明確了負責搭建技術平臺的主體為最高人民法院和司法部。

3.加強個人信息保護。

4.強化職業道德約束。關於人民陪審員拒不履行或不當 履行參審職責的問題，人民陪審員法立法時也對這一問題 給予關注，經過認真研究、綜合考量，立足我國實際，在 要求權利與義務相統一的原則規定下，仍然保持了相對溫 和、慎重的立法導向。一是從我國司法實踐來看，人民陪 審員制度面臨的一個深層次問題是全社會範圍內對人民陪 審員工作的認知度仍有侷限，公民法治意識仍需要培植， 而這是一個長期的過程。另外，我們認為人民陪審員並非 一項專門職業。人民陪審員參審是隨機抽取確定的，只有 參審時才履行陪審員職務，這與法官職業的自由選擇性、 職務的固定性是有區別的，也就是說人民陪審員與法官的 定位不同，相應的，對其履職的責任追究以及管理約束也 要區別於法官。綜上，人民陪審員法第三條規定了人民陪 審員應當忠實履行審判職責，保守審判秘密，注重司法禮 儀，維護司法形象。《工作辦法》結合《中華人民共和國 法官職業道德基本準則》，著重從職業道德角度對人民陪 審員進行約束，加強風險防控，在第8條規定：“人民陪審員 依法履行審判職責期間，應當遵守《中華人民共和國法官 職業道德基本準則》。”

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