● 特約撰稿 陶短房 / 文

幾乎每屆美國聯邦國會開幕，都會有人發起針對聯邦官員的彈劾案，包括針對總統的彈劾，但立案者寥寥，成功者更少。

迄今被聯邦議員發起過彈劾動議的總統共有8位：約翰·泰勒、詹姆斯·布坎南、安德魯·約翰遜、尼克松、克林頓、小布什、奧巴馬，以及現任總統特朗普。

也就是說包括特朗普在內，最近連續4任美國總統都遭到過聯邦議員的彈劾動議威脅，而此前尼克松更是在任期內被反覆動議彈劾多次。這些彈劾動議中，真正走到“國會調查”步驟的只有4宗：1868年針對約翰遜、1974年針對尼克松、1998年針對克林頓，以及這一次針對特朗普的彈劾調查。

彈劾總統，成功率為零

針對布坎南的彈劾動議，雖然沒有進入彈劾程序，但也有其意義。

1860年初，民主黨籍總統布坎南片面袒護南方蓄奴州，共和黨籍眾議員科沃德在眾院發起對總統的彈劾動議。由於當時針對“如何彈劾總統”的規則解讀並不清晰，科沃德惟恐直接彈劾其“包庇蓄奴州”會因“不構成足以彈劾之犯罪”被駁回，轉而彈劾布坎南“貪腐、濫用權力、在總統大選中賄賂選民和議員”。

1860年3月5日，眾院就是否彈劾布坎南舉行投票，結果以115票對45票通過“分兩步走”的折衷決議，即同意“開始”彈劾案程序，但先成立了一個由5名議員組成的調查委員會。

原本共和黨人認為，只有區區四五名成員、且共和黨人佔多數的科沃德委員會，至少能通過“國會調查，向參院遞交彈劾案”的第一步程序，不料委員會閉門討論到1860年6月，最後得出了“被控醜聞和彈劾無直接關係”的結論，布坎南彈劾案不了了之。

此後眾院汲取教訓，將“國會調查”放在眾院表決之前而非之後。如果照這個修改版程序，布坎南彈劾案至少可以順利提交參院表決。

真正被認為首次進入彈劾程序的是針對總統約翰遜的彈劾案。約翰遜原是副總統，林肯遭到刺殺後轉正。他上任後，引發國會不滿的，同樣是南北方衝突。共和黨裡激進派掌握了國會，希望對南北戰爭中脫離聯邦的南方各州進行嚴厲責罰。而民主黨人總統約翰遜則反對用激進手段解決南方問題。

約翰遜與國會之間的衝突愈演愈烈，甚至總統在內閣官員的任免上，國會都要阻撓。最終國會激進派認為，必須要把總統趕下臺。國會眾議院裡的激進派對約翰遜提出十一項罪名，包括總統未經國會同意撤銷內閣官員職務、批評國會有損國會榮譽等，還有一些捕風捉影的罪名，如酗酒打人。

但最後，在所有罪名的投票中，54個投票表決的參議員，35人投下贊同票，差一票未到三分之二。據記載，當時很多反對彈劾的議員，都受到巨大壓力。不管走到哪裡，都有人要求他們投贊成票。但最後，這些議員頂住壓力，約翰遜也逃過了彈劾。

有美國媒體認為，這不僅是美國第一次進入正常程序的總統彈劾案，而且是美國政治史上一個重要轉折點：約翰遜如果真的遭到彈劾，那就意味著，總統必須得到國會的認可才能夠工作。約翰遜的勝利，等於鞏固了總統的權威。

尼克松彈劾案始於1973年的“水門事件”。1973年10月30日，眾院司法委員會開始進行“委員會調查”，以便認定彈劾是否具有充足理由。第一次委員會投票結果為21：17，結果對尼克松不利，且不少國會共和黨人倒戈。在之後針對調查報告進行的表決中，更是出現絕大多數共和黨議員倒戈的情況。

最終，以民主黨籍眾議員布魯克斯（Jack Brooks）為首的7人小組（3名共和黨籍、4名民主黨籍眾議員）提出了彈劾尼克松的5項指控。

在之後1974年眾議院的表決中，其中三項指控獲得通過。

眾議院通過後，彈劾案要進入參議院階段。參眾兩院共和黨領袖都覺得，這位共和黨的總統凶多吉少。鑑於此，尼克松會晤副總統福特表示願意辭職。隨後，他公開辭職，而接任總統的福特則赦免了尼克松的罪責。

儘管彈劾案至此已毫無意義，但眾院仍對長達528頁的司法委員會最終報告進行表決，結果是412票贊成，3票反對，這次投票實際上證實了共和黨議員此前對尼克松的警告預言——如果訴諸彈劾表決，他勢必成為首個被彈劾成功的美國總統。

1974年8月9日，尼克松在電視上宣佈辭職，人們在街道上跳舞慶祝（東方ic圖）

第三次彈劾距離今天並不遙遠：1998年12月19日，因與萊溫斯基性醜聞東窗事發，克林頓被專門委員會提交對聯邦大陪審團說謊、妨礙司法公正、提供偽證、濫用總統權力四項彈劾。在眾院表決中，前兩項彈劾以接近票數勉強通過，後兩項未能通過。隨即，在眾議院獲得通過的兩項彈劾案被提交參院表決，分別以45票對55票、50票對50票的表決結果，未能達到三分之二的彈劾通過多數，克林頓躲過彈劾，有驚無險地任滿了自己的第二個任期。

回看這幾次針對美國總統的彈劾案，嚴重程度各不相同，但結果都未能最終通過彈劾。簡單說，自美國建國以來，總統彈劾案的彈劾成功率，至今仍然是零。

彈劾總統，為何這麼難？

說到彈劾美國總統之難，首先要談及“彈劾”在美國的法律依據，以及法定程序。

美國法律規定，彈劾的範疇為聯邦和州兩級官員，包括選舉官員、任命官員和所有在兩級政府機構內任職的“文職人員”——也就是說，軍人是不能被彈劾的。

不過豁免彈劾的軍人，僅限於現役的、在美國聯邦機構任職的軍官，而警察、法官等非現役軍人的“制服官員”仍然可以被彈劾。事實上，聯邦一級成功被彈劾官員中，佔比最高的就是法官，而州一級有兩位數警官被成功彈劾。

無論彈劾美國總統還是州議會議員，其法律依據都是一模一樣的。

美國聯邦憲法規定，眾議院是提出彈劾案的唯一法定機關；參院是擁有審核彈劾案、並對彈劾對象作出最終裁決的唯一法定機關。同時，憲法第二條第二款規定，美國聯邦總統在遭彈劾期間，無權對犯罪者行使豁免權；第二條第四款規定，只有“被眾院認定犯有叛國罪、賄賂罪或/和其它重罪/輕罪”者方可被彈劾。

最後一條對彈劾構成極大制約。照字面解釋，總統只有被司法定為犯有刑事罪，才能遭彈劾，而總統在任職期間又享有司法豁免權，意味著不會被定罪，也無法被彈劾。

針對此，美國首任財長、著名司法專家漢密爾頓（Alexander Hamilton）撰寫了第一部針對憲法相關原則的解釋性著作《聯邦紀律》（Federalist），其中第65條就“適用彈劾的罪行”作出解讀，稱只要“公職人員犯有因濫用公權力、或足以導致某些公眾信任被破壞的行為”，且這些行為“具有政治性，並能立即對社會本身構成傷害”，就可以成為被彈劾的對象。

此後美國參眾兩院又陸續推出《傑斐遜手冊》（Jefferson's Manual，1801年時任參院議長傑斐遜為規範參院行為而制訂的系列準則之一）、《眾院規範》（A Guide to the Rules, Precedents and Procedures of the House，由參院議員為眾院議員編寫的行為規範守則，每屆眾院開幕都會重新制訂）、《彈劾總統的憲法依據》（Constitutional Grounds for Presidential Impeachment，是專門應對尼克松彈劾案而制訂，此後多次被修改、補充，目前版本系2015年10月最後修訂的）。

按照上述補充、解釋和規範守則，對一名政府官員的彈劾必須滿足以下三項條件：當事人不當超越或濫用職權；當事人從事過與所擔任公職職能、宗旨不符的行為；當事人為不正當目的或個人利益濫用職務所賦予的公權力。

即便解決了這個問題，通過門檻仍然很高。

針對被彈劾者的“國會調查”要提交眾院表決，必須針對彈劾案形成簡單多數，方能將彈劾案提交給參院進行裁決。

提交到參議院的彈劾案將由美國首席聯邦大法官（彈劾總統）或副總統兼參院議長（彈劾其它聯邦高官）主持，只有贏得2/3多數票同意，方能完成對被彈劾者的彈劾。

整體梳理流程後就會發現，參議院裁定彈劾成立所需條件太苛刻，要求2/3多數贊成方能通過，而參議院僅100個席位（每個州兩席），通常沒有一個黨能獲得2/3的議席多數，除非爭取到足夠的另一黨派議員。在黨派分明的大多數情況下，希望有足夠議員倒戈，近乎天方夜譚——一旦出現這種特例，則必然是類似“水門事件”這樣的驚天醜聞。這種情況下，總統多半會如尼克松一樣主動請辭，以免被弄到參院表決上出醜，想“堂堂正正”通過彈劾罷免總統，自然也就更難了。

而且，彈劾總統牽扯到方方面面利益和各種考量，反對黨及其議員也會反覆考慮、平衡，以免彈劾不成反倒激起選民、尤其搖擺選民的逆反心理，或促使對方支持者同仇敵愾，反倒影響本黨下次選舉的選情。

正因如此，被議員提交彈劾動議的美國總統中，真正進入彈劾程序的迄今不過半數。如此看來，要想彈劾特朗普，真是談何容易。