黃河金三角：晉陝豫三省抱團的艱難試驗

運城市多彩的鹽湖。圖/中新

本刊記者/楊智傑

三省合作打造一所大學，應該叫什麼名字？

今年5月，山西、陝西、河南三省聯合印發《切實加快晉陝豫黃河金三角區域合作工作實施意見》，文件提出，三省要合作發展教育，“聯合港澳臺及國內外名校共同打造一所綜合性大學”。

一旦建成，必會開中國高等教育之先河。這個消息在網上引發了大量“圍觀”，網友們最關心兩個問題：這所大學會叫什麼名字？將來具體落地在哪？很多人獻計獻策，在“晉陝豫大學”“黃河大學”“黃河金三角大學”“中原大學”“華夏大學”等名字中，“黃河大學”的呼聲最高。

建一所大學，也是王樹民一直以來的心願。他的身份是“金三角辦”主任，這個部門的全稱是晉陝豫黃河金三角區域協調發展試驗區辦公室，是山西省運城市的直屬事業單位。

2014年3月，國務院批覆《晉陝豫黃河金三角區域合作規劃》（以下簡稱《規劃》），設立我國第一個省際交界地區協調發展試驗區，覆蓋了山西的臨汾、運城，河南三門峽和陝西渭南四個城市，旨在探索省際交界地區合作發展新途徑和新模式。

合辦大學，是三省四市“抱團發展”的一個新思路。“咱們這個名字叫起來，從哪個角度都很吸引眼球。”王樹民說。但他預感，這個計劃會有很多困難：“先不說誰拿錢，光學校的選址，（四個市）一兩年也爭不下來，會吵得不可開交。”

對於這個“試驗區”的親歷者們來說，大學選址和取名的難題，只是三省抱團合作眾多困境的一個縮影。

緣起

黃河最後一個大拐彎處，聚集著四個城市。

山西省最南部的運城位於黃河以北，西與陝西省渭南接壤，南與河南省三門峽隔河相望，北邊挨著省內的臨汾。

同處黃河流域，四市的民間交往有悠久的歷史。如今走在街頭，仍然可以感受到地緣相交帶來的融合。在運城的街上，可以很容易找到“河南逍遙鎮胡辣湯”“老孫家羊肉泡饃”的館子。渭南人跨過省界走到三門峽的靈寶市，從口音到生活方式，都是熟悉的陝西味。對於生活在運城“南大門”平陸縣的人來說，週末乘車只要十幾分鍾就可以到對岸的三門峽逛街消費，甚至就在當地上班和讀書。

除了民間交往，區域政府間的合作始於1986年，最初的合作動機是為了解決交通問題。此前，平陸縣到三門峽只能坐船，來回要花一整天時間，在兩地之間建設一座黃河大橋的想法被提上日程。

在國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長肖金成看來，受到黃河的阻擋，這幾個城市的市場受到天然分割。這些交界地區過去產生過一些矛盾，但也非常希望加強合作，實現交通、公共服務和市場的一體化。

1991年，三門峽黃河大橋破土動工，1993年正式通車。為了修建這座大橋，當時還未設市的山西運城、河南三門峽連同陝西渭南成立了“晉陝豫黃河金三角經濟協作區”，“黃河金三角”的叫法也由此傳開。

白天鵝在三門峽黃河溼地棲息。圖/新華

但是由於行政區劃的限制，三市的經濟協作體一度中斷。二度合作在2008年重啟，這次不像20年前解決具體問題，而是緣於一群人看上去“不切實際”的想法。

2006年，國務院印發了《關於促進中部地區崛起的若干意見》。時任運城市常務副市長的張建合敏銳地發現，這對地處中部的運城是一個重要機遇。運城市在山西省內並不弱，2006年GDP排名全省第三。不過和山西北部其他城市不同，運城遠離省會城市太原，煤炭資源不多。2003年以後，山西煤炭產業進入快速發展期，省政府頒佈了不少相關政策，運城都無法享受到。

為了爭取更多政策資源，張建合專門從其他部門抽調了陸世生等三人，研究政策，論證並商議向國家爭取在運城設立“東中西經濟互動試驗區”，並多次前往北京找門路。

張建合至今仍然清楚地記得一個日期，2007年3月13日。這天，他在北京見到時任國家發改委地區經濟司司長範恆山，兩個人就此事長談了40分鐘。範恆山對張建合說：“咱們想到一起了！”

此前，張建合對爭取國家政策還尚有懷疑，這次談話給了張建合極大的信心。他很興奮，“這條路走對了！”

試驗區

但要申報國家試驗區，運城體量太小了。

在範恆山的建議下，張建合等人提出，在黃河金三角經濟協作區的基礎上，增加臨汾市，建設國家晉陝豫黃河金三角區域協調發展綜合試驗區（以下簡稱試驗區）。

這個當時有些“不切實際”的想法，其實有著“切實”的基礎。除了地緣接近，這四個市在人口、經濟體量上也較為相近，產業結構趨同，主要都是依靠煤炭冶金、裝備製造、能源化工、紡織服裝、農產品加工等二產發展帶動，科技含量不高，資源消耗量大，缺乏特色優勢產業。

張建合告訴《中國新聞週刊》，過去四個市的交往多停留在朋友往來、突發事件或者公路鐵路等基礎項目的銜接，在跨省區域合作上一直沒有突破。

從北京回來一星期後，張建合就帶著運城市十幾個部門的負責人，走訪了三門峽、渭南，同時也與臨汾溝通合作，一番考察後，張建合信心倍增。

“大家都很積極，思想一致。而且，我們看了相似的產業結構，區域合作的潛力很大。”張建合對《中國新聞週刊》回憶，他當時提出，四地至少可以有五個合作亮點：四市的蘋果產量佔全國的25％，濃縮果汁產能佔75％；黃河金三角的鋁、鎂、金、銅、鉬、芒硝等礦產資源豐富；文化旅遊資源富集；基礎設施合作潛力大；四市同在黃河沿岸，有利於黃河中游的綜合治理，為全國大江大河跨區域綜合治理積累經驗。

經過國家發改委國土所的多次調研，2008年4月2日，“爭取建設國家晉陝豫黃河金三角區域協調發展綜合試驗區第一次聯席會議”在運城召開，會議確立試驗區實行聯席會議制度等合作機制。

3個月後，由運城牽頭，四個市聯合向國家發改委遞交了《關於將晉陝豫黃河金三角設立為國家區域協調發展綜合試驗區的請示》的申報材料。

肖金成很早就參與進來，但他最初並不看好。“我們研究這個問題很多年，三省交界處，要推動合作會遇到很多問題。”肖金成對《中國新聞週刊》坦言，但他最終被一個人打動，改變了態度。

讓他改變態度的人，就是陸世生。肖金成回憶，陸世生目標明確，希望此事能夠成功，能夠得到國家的重視和支持，這種推進區域合作的精神讓他感動。

2012年5 月，國家發改委正式批覆設立“晉陝豫黃河金三角承接產業轉移示範區”，要求把這一地區建設成為中西部地區重要的能源原材料與裝備製造基地、區域性物流中心、區域合作發展先行區和新的經濟增長極。

更讓四個市沒想到的是，2014年3月，國務院正式批覆了《晉陝豫黃河金三角區域合作規劃》，將其定位為“全國省際交界地區協調發展試驗區”。“當時勢頭非常好，我們希望通過規劃，在省際交界處能夠探索出一個模式，可以在全國推廣。”肖金成對《中國新聞週刊》說。

冰凍期

“黃河金三角是國家第一個跨省級合作的經濟區，與其他合作區域不同。”陸世生曾表示，《規劃》中鼓勵支持三省建立高層協調機制，“如無突破，廢紙一張。”

但這句話被他不幸言中。

2014年國務院批覆《規劃》後，首先擺在面前的是如何建立合作協調機制。當時，四市延續之前的機制，建立市長聯席會議制度，在聯席會議下設黃河金三角區域合作辦公室，相當於秘書處，是具體辦事機構。

當時國家發改委提議，一直以來的工作由運城牽頭，其他三市配合，這個辦公室建議常設在運城，但是遭到了其他三市的反對。運城提供的2017年資料彙編中記載，當時國家發改委一位負責人與運城市領導談話時透露，“其他三個市是怕辦公室常設在運城，運城又派人擔任辦公室的主任，是不是你運城一家獨大？”

“四個市的經濟實力差不多，誰來牽頭，大家都認為它牽不起來。”一位當時參與此事的地方官員對《中國新聞週刊》說。

在肖金成看來，省際交界地區不可能有一個很大的城市，這是和長三角、珠三角等區域合作的不同之處，“在（黃河金三角）區域合作中，不存在誰領導誰。我們當時對機制問題做了重點探索，這裡不是一個特區，否則動靜太大。”

當時在國家發改委看來，三省四市的合作機制應該是市長聯席會議制度。四市的領導定期聚在一起，解決合作問題。同時需要有一個辦公室，辦公室設在哪個市，不是重點。“市長聯席會議可以四市輪值，但是辦公室要固定在一個城市，人員要相對穩定，是辦事機構。這就像聯合國的總部在美國，但不是由美國說了算，重大事項大家共同決定，由辦事機構來實施落實。”肖金成對《中國新聞週刊》說。

四個市在區域合作協調機制上始終未能達成共識，在2014年底召開的機制方案協調會議上，有幾位市長曾爭執不下，不歡而散。

此後近兩年的時間，四市分管區域合作的工作陷入“冰凍期”，相關領導再無往來，更沒有部門來落實《規劃》中項目和政策。

破冰

轉機出現在2016年。這一年9月，在運城新任市委書記王宇燕的推進下，運城成立了運城促進晉陝豫黃河金三角承接產業轉移示範區發展中心（簡稱市金三角中心），並掛晉陝豫黃河金三角區域協調發展試驗區辦公室（簡稱金三角辦）的牌子，為市政府直屬正處級全額事業單位，分配了16個事業編制。

王樹民被調任金三角辦主任，他此前是運城市經濟技術開發區管委會副主任。陸世生已經退休，因病於2018年去世。

四市之間的核心問題依然沒有解決。在國家發改委的促成下，2016年12月25日，三省四市在運城召開了市長聯席會議和省級協調領導小組會議。在會議上，其他三市仍然不同意將常駐辦公室設在運城。王樹民回憶，時任國家發改委地區經濟司副司長於和軍最終同意，將異議部分刪掉，宣讀了黃河金三角區域合作協調機制方案。

王樹民把這次會議看作是三省四市的“破冰”會議，此後四個市的關係才開始回暖。

2018年4月，三省政府聯合印發《晉陝豫黃河金三角區域合作協調機制方案》，區域協調機制才正式建立。方案提到，三省建立高層協調領導小組，四市建立聯席會議，下設秘書處作為日常辦事機構，並未提及常駐某市。設秘書長，由分管副市長輪流擔任，按照運城-渭南-三門峽-臨汾的順序輪值，任期一年。

三門峽市發改委區域辦副主任張曉明告訴《中國新聞週刊》，這次文件印發後，三省四市機制開始理順，很多事情變得好辦了。

而運城市金三角辦處境卻變得尷尬起來。王樹明自稱，這個金三角辦公室“上沒有爹，下沒有孩子”，其他三市不認可它作為金三角辦的地位。在運城市內部，作為獨立市級服務機構，也很難協調同級的其他職能部門。

相比之下，其他三市分管黃河金三角事務被安排在了市發改委區域辦。距離運城50多公里以外的黃河南岸，三門峽市發改委區域辦正忙得焦頭爛額。上世紀90年代建的老樓裡，四人擠在一間辦公室，“晉陝豫黃河金三角區域合作市級聯席會議秘書處”的金色牌子被放置在高高的櫃子上，一半被文件擋住。

合作

儘管過程一波三折，但合作項目正在摸索中逐步推開。

運城南部的平陸縣與運城有一山之隔，冬天下雪封路，平陸縣沒有三甲醫院，當地的重病病人很難送到運城市醫院救治。三門峽黃河大橋開通以後，平陸縣到三門峽市離得更近，只需要十幾分鍾車程，但是跨省涉及異地就醫，需要在運城當地醫保部門備案，出院後還要帶著出院的相關手續到運城市醫保部門報銷。

2014年5月，三門峽和運城市實現跨省就醫異地直報。此前兩地醫保報銷比例不同，兩地多次協商後，分別於2014年5月和2015年1月實現了運城地區職工、運城市城鎮居民在三門峽市中心醫院享受山西省內市級醫院統一報銷標準，辦理出院手續時“即時報銷”。

但2018年，合作又出現了新問題。山西省醫保系統調整，山西省的患者在三門峽市中心醫院住院，仍需回當地醫保中心辦理轉診手續，並且只能享受省外三級醫院的報銷政策，患者仍然要不停地往返奔波。三門峽方面建議，還需要進一步加快對接，在省級層面從制度上實現對三門峽市中心醫院開通點對點直報系統。

王樹民介紹，在修建公路、鐵路、航空綜合網絡等基礎設施上，四市推進得比較積極。三門峽和運城市交通運輸局和公交公司曾多次召開會議，成立工作小組，並與平陸縣對接協商，研究公交線路佈局、站點設置、運營管理等問題，同時協調財政、公安、交警等部門，在2017年3月30日，三門峽市區到平陸縣城的城際公交車正式互通，單程時間35分鐘，票價僅3元。

在旅遊、果業和警務聯防上，四市的合作更為成熟。2009年1月， 四市的旅遊局共同推出 “一證遊”，在四市58個景點實行，四市常住居民和在讀學生持證可門票減半。在最新的計劃中，四市會整合旅遊資源，打造以黃河文化和尋根問祖為主題的特色旅遊線路，共同拓展旅遊市場。

遊客在渭南市大荔縣福佑古寨觀景臺上遠眺，遠處的沿黃觀光路渭南段從景區穿過。圖/新華

農業合作也卓有成效。運城、臨汾、渭南和三門峽地理位置相近，氣候適合蘋果生產，據稱，這一區域是世界蘋果主產區中“唯一符合蘋果七項生態指標的最佳優生區”。四市的蘋果產量佔全國的25％，濃縮果汁產能佔75％。

早期，四地因缺少協調，蘋果及濃縮蘋果汁的價格大起大落，優質蘋果標準不一，果農和企業利益受到損害。2009年，四市成立了晉陝豫黃河金三角果業發展聯席會，啟動了果業服務體系建設、出口基地建設、加工果品基地建設等五大工程，並在區域內聯合推廣果園管理技術。效果立竿見影，當年蘋果總產量同比上升8.6％，為果農增收23.8億元。

而難度最大的，是產業合作。運城、渭南等方面都認為，四市同為欠發達地區，產業結構雷同，很難實現分工合理的產業體系。

豫靈鎮是河南的西大門，與陝西潼關縣接壤。幾年前，豫靈鎮和潼關縣的省界區域，除了個別有色金屬工廠外，還是荒蕪一片。2014年，兩地簽訂靈潼一體化合作協議。兩地在省界附近，建立了30平方公里的豫陝合作先行試驗區，豫靈產業園佔地20平方公里，潼關工業園佔地10平方公里。豫靈產業園黨總支書記吳鵬鈺介紹，園區建設已經突破了行政壁壘，潼關縣工業園區汙水可以接入豫靈產業園的汙水廠進行處理，兩個園區主幹道打通，實現燃氣共用。

不過兩個工業園區的合作，仍然有很大難度。黃河金三角處於七大“國字號”政策疊加區，包括西部大開發戰略、中部崛起戰略、山西轉型綜合改革示範區、關天經濟區、中原城市群、關中平原城市群、晉陝豫黃河金三角承接產業轉移示範區，但是目前這些政策四市無法共享。

這個特點在豫陝合作先行示範區被集中放大。豫靈鎮所在的靈寶市發改委相關負責人介紹，豫靈產業園緊鄰潼關縣工業園區，卻分別享受中部政策和西部大開發政策，以110千伏大工業用電為例，位於豫靈的產業園要比潼關的電價高出0.11-0.23元/度。天然氣價格上，豫靈產業園天然氣價格也要高於潼關。對於工廠來講，這是一筆不小的開支。負責人一臉無奈地告訴《中國新聞週刊》，在招商時，很多高新企業會更傾向於去潼關工業園區。

“大家產業結構相似，發展水平相當，互補性差。”在中國社會科學院工業經濟研究所研究員陳耀看來，因為地處邊緣區，各城市的中心地位都不突出，因此合作難度大，效率不高，但越是這樣，越應該加強合作，“要認同並堅持下去，通過合作進行要素資源交流，打破地域分割，這對各地都有利。”

2017年4月，在山西省臨汾市吉縣，無人機植保服務應用於該縣超過5萬畝果園，為蘋果豐收提供保障。圖/ 新華

未來

到今年，試驗區《規劃》已經批覆了5年，明年將迎來中期評估。

回顧過去十多年的合作歷程，作為黃河金三角協作最早的發起者，張建合非常感慨：“事情重大，道路曲折，有收穫、有成效，但是實施效果還沒有落實好。”

對於未來，四市都希望，合作能夠更加務實和落地。今年8月，四市共同印發次區域合作實施意見，希望通過節點縣區來先行先試。

三省共建綜合性大學引起廣泛關注，內容正是出自2019年4月三省共同印發的《切實加快晉陝豫黃河金三角區域合作工作實施意見》。

但這個文件的出臺，本身也歷經艱難。王樹民介紹，這個三省文件在四個市政府起草、修改，再遞交各省審批，前前後後耗時三年多，期間只要有一方修改，就要打回去重新走流程。

跨區域的項目申報也面臨同樣的困難。比如，某市希望修一條通往另一個市的公路，如果不是國家的項目，在制定規劃時，仍然需要往市、省報批。雖然有三省協調機制，但申報過程仍然和過去沒有太大差異，效率很低。

王樹民在工作中也發現，四個市平級，三個省平級，金三角區域發展缺乏一個高於三省四市的機構來領導。

但肖金成卻不贊同這種想法。在他看來，黃河金三角並非行政區，而是合作區，是國務院給四市提供坐下來商討合作、共同推進一體化的契機，需要四個市充分重視，一把手溝通推進，不可能由國務院來推動。

“區域合作不能寄希望於自上而下，更不能寄希望於用一個規劃來解決所有問題，這是不切實際的。”肖金成說，更重要的是，四個市能夠坐下來，面對難題，共同提出解決方案。

但這恰恰是當前合作困境的癥結所在。目前，四市實行輪值機制。王樹民認為，輪值機制有可能會造成金三角工作缺乏長期性。在渭南市區域合作中心主任王斌看來，輪值機構也會遇到一些問題。四市也曾共同出資委託國家智庫，制定產業協同規劃。但王斌擔心，規劃編出來後，難以落地，因為目前的輪值制度由四市政府來做，缺乏監督者，“儘管我們覺得這個（規劃）非常需要，但是更需要有一定層級的協調機構，統籌區域重大產業佈局和資源要素配置，構建分工合理、相互支撐的產業發展體系。”

從2006年提出設想，張建合完整地見證了這14年間種種的波折、艱難和風風雨雨，“根本的經驗是，需要有一個穩定的辦公室推動，長遠的發展規劃，還有可行的政策。”

肖金成也一直在關注這個試驗區。對於現狀，他有些失望。他發現，從2014年到2017年，黃河金三角區域合作基本沒有太大動作，“市長聯席會議機制確立後，四個市輪流坐莊，每年開個會，搞個論壇，看上去熱熱鬧鬧，會議結束後，後面就沒有了。”

他認為關鍵的問題在於，四個市的合作基金沒有做起來，“規劃需要經費，基礎設施建設需要經費。要先把合作基金建立起來，四個市拿出錢，才能上心，而不是可管可不管，置身事外。”

近期，黃河流域治理再次引發關注。9月18日，國家主席習近平在黃河流域生態保護和高質量發展座談會上提到，“黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略”。

對於“黃河金三角”區域的四市來說，如何抓住新一輪政策紅利期，為曲折中的區域合作再次破局，新的考驗接踵而至。