中國古代在先秦時期不僅初步形成了國家，而且出現了監察活動，這不能不說是中國古代文明發展史中的一大進步。但是這一時期出現的監察活動是十分簡單的，其表現形式也是很原始的，既沒有制定專門的監察法規，也沒有設置專門的監察機構和專職的監察官員。

一、輿論監督——原始社會的主要監察方式

大約從公元前一百多萬年到公元前21世紀，是我國曆史上的原始社會時期。原始社會是一個沒有私有財產，沒有階級，沒有國家和官吏的社會。

原始社會時期的氏族、部落在處理其內部事務、協調其成員之間關係時，並不是以暴力和強制作為手段，而是通過廣泛的社會輿論達到強有力的約束，形成有效的監督，由此構成一定的辦事準則和相應的制裁方式，包括氏族首領也要受其制約。

這種制約的方式和措施儘管在形式上是簡單的、原始的，但卻是中國古代社會中監察職能的最早體現。

在原始社會中，這種輿論的監督監察作用是十分重要的。原始社會的氏族首領十分注意聽取氏族成員的意見。據《管子》、《呂氏春秋》記載，黃帝曾設立“明臺”作為聽政、詢事和徵求意見的地方；堯設“衢室”以便廣聽民意；舜設“旌”，鼓勵人們在旌旗下發表議論；禹在朝堂前設諫鼓，便於百姓擊鼓進諫；湯有“總街之庭”，以瞭解民眾對朝政的議論。

這類“黃臺之議”、“衢室之間”、“告善之旌”、“諫鼓於朝”、“總街之庭”的記載，雖不免有很大的傳說成分，但在一定程度上反映了原始社會氏族首領們聽取眾人批評、建議，接受輿論監督的具體實施方法。

堯舜禹

二、商周時期的主要監察手段

1.治官之刑的制定

隨著國家的產生，凌駕於社會之上的國家機構逐漸代替了部落聯盟組織，原來的氏族首領演變為國王，部落議事會成員則轉變成為國家官吏。氏族社會的輿論民主監督的習俗也被國家法律所取代，氏族全體成員對首領的監督則被國家對官吏的監察所代替。

法律是監察實施的準則和保證。夏商兩代是我國古代國家機器初創的時期，社會管理機構還很不完善。但是，從國家整體利益出發，以對官吏進行約束和限制，懲治一切不法和失職行為，從而保證政務正常實施為目的的嚴厲規定，已開始以法律的形式出現了。

《尚書·堯典》記載：“象以典刑，流宥五刑，鞭作官刑，撲作教刑，金作贖刑。”其中所說的“鞭作官刑”顯然是針對官吏而言的，應是先秦時期對不法官吏給予刑事懲罰的先例。

夏代《政典》中也有一條“先時者殺無赦，不逮時者殺無赦”的規定，也是針對官吏的，要求官吏執行任務時必須嚴格遵守命令或制度，類似現代行政法規的條文。

商代對不法官吏的懲治更為嚴厲，法律條文的規定也更為詳細，凡犯有“三風”、“十愆”之罪者，要受到墨刑，即在臉上刺字的懲處。同時，夏商時期針對官吏行為的法律更多的是不成文的，即王命。王命就是法律。但不論是成文的還是不成文的法令，無疑對這個時期的各級官吏起到了法制監察的作用。

治官之刑的制定

2.巡狩與朝覲述職

由於早期的政權機構簡單，官員很少，所以國君親自監察就構成了早期監察的重要特點。

巡狩是國君定期親自前往各地巡視，檢查各級官吏的政績。朝覲述職是國君對各地官吏的一種考核方式，也是一種監察方式。“朝覲”是各地官吏朝見國君，“述職”是各地官吏在朝見國君時彙報各自轄區內的政事，所以述職又稱“報政”。

據《尚書》記載，相傳舜每五年巡視一次所屬各部落，各部落首領每五年要朝見舜一次，向舜彙報自己的守職狀況及本部落的民情、社會秩序等情況。舜據其彙報和自己巡視的印象論定各部落首領的功過，獎賞有功者，懲戒有過者。

古籍中少見反映夏商時期君王巡狩、侯國朝見的記載；周朝天子巡狩和諸侯朝覲述職的情況在古籍中記載較多，表明這是周天子考核、檢查官吏的一項重要措施。

周天子分封諸侯

周初，諸侯在自己的封國內擁有政治、經濟和軍事等大權，成為相對獨立的政權。但是周天子對諸侯擁有很大的權威，各封國的諸侯要定期朝覲周天子，報告自己國內的情況。周初的這種分封制本身所具有的地方割據性在以後還是不斷地顯露出來。為了加強對諸侯國的瞭解和控制，周天子便開始定期到各諸侯國巡狩。

周天子巡視諸侯國，一般是在春秋兩季進行。春天考察諸侯國組織春耕播種的情況，督促諸侯補助窮困，使其正常生產；秋天則主要是瞭解地方的收割情況，督促諸侯積極上繳貢賦，賑濟歉收缺糧的平民。

諸侯朝見天子一般也在秋天。秋收後，諸侯要向周天子彙報所轄地區的生產、收穫、貢賦、人口、土地開墾以及社會秩序等情況，接受周天子的考核。

周天子在巡狩過程中常施行賞罰。如年豐人安，養老尊賢，用人得當，則獎給封地；反之就進行處罰，輕則訓斥責罵，重則削地。

為了督促諸侯按時朝覲述職，周天子還對不按規定朝覲述職的諸侯進行處罰。一犯者降其爵位；二犯者削其封地；有三次不朝者，周天子就要派軍隊進行討伐，取消其諸侯地位。

周天子巡視諸侯國，一般是在春秋兩季進行

3.“八法”治官府

“八法治官府”是《周禮》中關於西周考核和檢查各級機關和部門的措施，其執行者為西周中央六官之首的大宰。

所謂“八法”：

一是“官屬”，上下機構主屬分明，不能逾越，以達到“治有所統而不亂”；

二是“官職”，所有官吏職責明確，各司其職，各負其責，達到“官有所守而不侵”；

三是“官聯”，官府內外、上下加強聯繫，互通情況，避免障目塞聽，孤陋寡聞；

四是“官常”，各部門工作要保持經常，秩序井然，有條不紊，辦事不出差錯；

五是“官成”，所屬官吏處理公務要有依據，不得主觀臆斷，感情用事；

六是“官法”，所有官吏必須遵守法令，服從調配；

七是“官刑”，所有官吏務必嚴於律己，遵紀守法，不得觸犯國家刑律；

八是“官計”，處理政務要明智，絕不盲從，按計劃規章行事。

符合這八條的各級官吏就是好的和比較好的，要予以表彰；反之就是差的和比較差的，要受到訓斥、譴責甚至改組。

4.“六計”課群吏

“六計”就是用六條標準考核、監督各級官吏。

一計“廉善”，主要考核官吏的道德品行是否端正；

二計“廉能”，考核官吏的才幹與能力是否適合於所任職務；

三計“廉敬”，考核官吏的工作態度是否謹慎、勤勞，認真負責；

四計“廉政”，考核官吏的工作作風是否正派，辦事是否公道；

五計“廉法”，考查官吏遵紀守法的情況，有無犯上作亂的言行；

六計“廉辯”，考查官吏判斷、處理問題，是否能做到臨事不疑，臨危不懼，頭腦清醒，思路敏捷。

符合這六條者予以獎勵，不符合者則要酌情予以懲處或調整。“六計”的執行者為大宰的副手小宰。

“八法”治官府，“六計”課群吏

5.大計與審計

《尚書·堯典》中已有“三載考績，三考黜陟幽明”的記載，它提供了原始社會時部落聯盟君主進行監察的例證。

“大計”又稱“大比”，是周天子對百官的全面、綜合的審查考核，每三年進行一次，由小宰主持其事，寫出報告呈送周天子，周天子視報告中所述百官政績，獎優罰劣。

周王朝為加強財政收支的核算和控制，非常重視財會審計，並初步制定了財會監督的審計制度。

根據《周禮·天官》的記載，大宰、小宰、宰夫（天官系統中位次於小宰的官員）都具有審計監督的職能，而審計工作的實際主持負責者則是宰夫。

宰夫負責考核中央和地方各級官府、官吏的財政收支情況，凡浪費公家財物、支出不當者，或冒開虛賬、不見實物者，都要根據有關法律，報告大宰，加以誅罰。對於節約開支、財用充足、府庫盈實者，則給予獎賞。

根據《周禮·天官》記載，大宰、小宰、宰夫都具有審計監督的職能

6.“諡法”評功過

諡法始於周代，是群臣集體評論君主一生功過的制度。諡號對於死者雖作用不大，但對於以後的君主來說，卻無疑是一種警策。諡號作為一種社會評價，是對君主在世時的一種重要的警惕、監督、監察行為和手段。

諡法制度在春秋戰國時期仍通行於各國。後來諡法制度不僅針對君主，逐漸也將諸侯群臣包括在內，一些重要的王侯將相，死後也會依據諡法由皇帝賜給一個或褒或貶的諡號。因此，諡法制度在秦漢以後，也對文武百官起著監督、監察的作用。

7. “諫議”誡君王

在周代，以貴族為主體的國人對國君進行監督的主要方式是諫。諫就是批評，是原始民主制的一種遺留。對於群臣來說，君有過而不諫，那就是失職。

群臣的批評和勸諫對君主的權力雖有一定的制約作用，但由於沒有明確的法律制度作保障，因此，君王對規諫可以聽，也可以不聽，甚至可以對進諫者進行壓制和打擊。

諫議作為一種制度被確定下來，是在春秋時期齊國管仲當政時。齊桓公善於納諫，從善如流。諫議之制溝通了君王與群臣之間的關係，充分發揮了群臣參政議政的積極性。經過管仲的改革，齊國很快強盛起來，成為春秋時期中原地區的第一霸主。

其他諸侯國也先後設置了諫議官員，如楚國設箴尹，趙國設左、右司過。

管仲相齊桓公成就霸業

三、擁有監察職權的政府官員

史官

商周時期，在國家政權機構中，最早出現的擁有監察職權的官員是史官。當時的史官不僅要記言記事，而且還負有對政府官員司過、執法的責任。

史官掌管祭祀、貞卜和記事，是所謂人和神之間的媒介，他們將神的代言人與執法官二任集於一身。史官往往利用占卜、祭神的機會，藉助於占卜、祭神的威力來實施監察、裁斷是非。

這反映出當時的監察還披著宗教神權外衣，實質上是“恭行天罰”觀念的實際運用。

大宰、小宰

周代的國家政權體制是“六官”之制，即天官冢宰、地官司徒、春官宗伯、秋官司寇、夏官司馬、冬官司空。天官的首長稱大宰，總領國家政務；副長官稱小宰。

大宰是國家政權機構的首領，身居輔弼要職，由他主持監察，但大宰畢竟要總領政務，不可能專事監察百官，實際的監察工作更多的是由其副手小宰負責。

天官的首長稱大宰，總領國家政務；副長官稱小宰

御史

御者，統治；史者，記事。所以，御史最初是主掌記事的官員。但從《周禮》中有關大宰、小宰、宰夫等職官職責的記述上看，這些官員顯然負有一定的監察責任，因此，作為小宰、大宰的輔助官員的御史，應該也同他們的主官一樣，具有一定的監察職能，只不過在其全部職責中居於次要地位，主要的職責還是掌管檔案文書。

從這個角度上講，周代的御史應與後來歷代以監察為主要職責的御史、侍御史、御史大夫等有著密切的淵源關係。

春秋戰國時期，在各國的政府機構中，行政、司法、軍事、監察等系統開始有了初步的劃分。各國有相、左相、上卿、執政、令尹、庶長等不同名稱的官員主管國家行政事務；主管軍事或帶兵出征的官員稱將軍；司寇、廷尉等官員負責司法。而監察則從這個時候開始，初步獨立於行政、司法之外，自成體系。

這個時候的御史雖仍舊負責記言記事，行使著侍從文書及史官的職責，但其監察的職能卻較以前有所加強。這主要體現在兩個方面：一是御史隨王監察大臣；二是御史奉派去郡縣監察地方官。

以後到秦漢時，由副宰相兼任主司監察的御史大夫一職，正是春秋戰國時期御史職責重要變化的結果。這種演變的出現並不是偶然的。

首先，御史是君王身邊的記事官和史官，其中一些敢於“秉筆直書”、不惜以身殉職者，如實記錄了大臣乃至君王的罪惡和過失，對不法官吏起到了一定的震懾作用。

其次，御史的工作性質類似君王的機要秘書，負責記錄、接受和保管重要文件。他既是君王的助手，也是心腹和耳目。他可以直接向君王彙報所掌握的機要情況。御史的這種特殊身份，客觀上起到了監察官的作用。

周代的御史應與後來歷代的御史有著密切的淵源關係

四、結語

綜上我們可以看到先秦時期的監察活動是十分原始的，對官吏的監督只能稱為監察活動或監察行為，並未正式形成制度。

周天子實行規諫、誹謗之制，在中央政府機構設置御史、大小宰、宰夫等具有某種監察職能的官職以及實行巡狩、朝覲述職制，這些監察措施保證了西周王權在二百五十多年中的基本穩定。

春秋戰國時期，各諸侯國為了提高各級政府的工作效率，防範官吏違法亂紀的行為，開始在中央和地方設置職司監察的御史，在中央設諫官，制定了含有懲官內容的成文法規，監察之官開始自成體系，這一切都為秦漢監察制度的正式建立奠定了基礎。

先秦時期的監察活動是十分原始的

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