筆者在同山東某鎮副鎮長訪談時，發現基層幹部工作面臨著兩難困境，要求積極作為回應基層治理需求，同時強調過程規範化與程序化，也就是結果與過程並重，這對於基層幹部而言難度顯然較大。
農村基層工作不是標準化的，也就是同質性不高，尤其是農村正處於向現代社會的轉型階段，面對異質性較強的農民與治理事務時，實現治理目標對於基層工作已經是相當不容易的，並且通過社會性權威與社會關係資本等治理方式，形成了簡約高效的基層治理格局。
隨著過程考核進入基層社會，衍生出一系列規範化考核方式，由此產生了兩個方面的影響：一是規範化的治理方式直接壓縮了基層幹部的治理空間，非正式治理手段高效實現治理目標，卻失去生存空間，直接削弱基層幹部的治理能力，群眾工作的開展就成為了難點；二是過程考核導致基層幹部在完成治理目標時，需要履行程序管理義務，衍生大量形式化的治理事務，比如臺賬工作，增加了治理負擔。
資料圖：視覺中國
這兩個影響實質上也是基層治理現代化轉型帶來的，尤其是從控制結果的導向轉變為過程管理的要求。筆者試圖以此為切入點，分析基層考核轉型帶來的形式主義問題。
案例1：
山東某鎮副鎮長介紹，現在鄉鎮工作面臨追責的事務較多，大量事務都讓紀委與組織部參與並進行考核，導致工作難以開展。
現在事務處理比較困難，主要在於“走程序”，許多表格與文檔要記錄，過去花費一天的時間處理，現在需要做一個月。比如說上訪，以前只需要專門對上訪戶做工作，保證上訪戶不再上訪即可，但是現在不僅完成這一政治任務，還要做一堆材料，甚至專門去上訪戶家裡補全手續。這些程序涉及面較廣，包括照片、視頻、填表以及舉辦聽證會。
在他看來，這些程序考核的制度設置本身是好的，比較健全，規範了基層幹部的治理行為，但是具體在執行時過於強調考核，導致基層幹部浪費大量時間去處理，不僅治理低效還增加了治理成本。
案例2：
山東某鎮副鎮長在談到目前的基層考核時，認為基層事務過於複雜，不斷地變動與調整，難以標準化管理，反而通過大量的材料來確保治理規範化時，限制了基層幹部治理能力，甚至出現治理困境。
他描述了這樣一個案例：Y市工作人員讓J鎮領導陪同到農村核查低保戶情況，結果低保戶回答，“不知道低保具體事宜，政府人員讓我簽字我就簽了。”這句話直接讓當時的鎮領導面色難堪。事實是這戶低保戶是超過了低保困難線，也就是人均3730元/年，但是考慮到生活比較困難，J鎮負責申請低保戶指標，而資金則由該村村集體經濟負擔，低保戶以為政府核查是為了給予政策好處的，就隱瞞實情，實際上是來核查低保戶指標是否合理的。
上級政府考核不會考慮農村基層工作的實際情況，只會按照標準與程序開展工作，恰恰給基層治理帶來了難度。
以上兩起案例深刻地反映基層考核的轉型面向，揭示考核對於基層幹部工作產生了全方位的影響。
過去，上級政府往往下達行政任務，以目標達成為考核標準，基層幹部工作重心較為明確。這些事務往往是經濟導向的，最為顯著的就是基層政府為GDP增長做貢獻，並且這些任務是能夠量化的，這就為結果考核提供了標準化與規範化的依據。
基層政府在目標導向的考核理念下，具有較強的治理靈活性，基層幹部只需要積極調動資源解決問題即可，幹部工作積極性也高漲。在這樣的政策環境下，基層工作雖然存在“治理越軌”的現象，但是實現了地方經濟增長的發展生態，同時通過行政化的維穩工作，總體上實現了簡約高效的治理格局。
隨著基層治理轉型要求的規範化治理，基層政府的工作重心不再是GDP創收，而是資源下鄉與基層治理精細化的政策導向，衍生大量治理事務，比如人居環境改造、安全生產檢查等。這些治理事務帶來的政策目標,與過去GDP增長為中心的事務顯然不同，難以量化，並且與農民生產生活息息相關，從而導致結果是不可監控的。
同時基層規範化治理要求規範基層幹部行為，又要保證結果符合預期，則將企業經營中的“過程管理”運用到了基層考核。所謂的“過程管理”，指的是通過過程監控來增加對結果的科學評估，認為不斷地量化過程考核，最終實現對結果的考核。
過程考核的出現不是“政策空轉”，而是在基層治理轉型的背景下，包括治理理念與治理事務，伴隨出現的政策實踐，是現代社會發展的內生性需求。但是完全將企業管理中的“過程考核”運用到基層治理中，則在工作避責機制的推動下，很容易衍生出形式主義，並且陷入惡性循環。
具體來看，過程考核往往要求的是視頻、照片與文案表格等資料，通過對這些可量化、可標準化與可視化的資料考核，從而規範基層幹部的治理行為，以及確保任務的工作進展，實際上是留痕管理。也正是因為留痕管理，憑空產生了大量文檔工作。
正是因為留痕管理，憑空產生了大量文檔工作。（資料圖/視覺中國）
基層幹部為了應付這些考核，大部分的工作精力放在這些伴隨考核而來的事務上，這也是上文副鎮長髮出“過去一天完成的事務，現在需要一個月”感嘆的原因所在。基層幹部本身在解決問題時就需要規範行為，等到治理完成後，還需要進行文檔考核工作，直接導致了幹部資源浪費的問題。
更為嚴重的問題是，基層幹部在留痕管理過程中，發現了一套工作避責機制，一旦提交了這些過程化的資料，就能夠應付上級政府的考核，而結果本身也相應地被弱化，因為結果能否實現關乎因素過多，政府無法量化追究，導致了形式主義的出現。
換而言之，基層幹部的工作重心開始從解決問題轉變到了應付過程考核，過程考核最初是為了規範基層幹部行為，同時督促基層幹部積極作為，但是成為了基層幹部避責的“有力武器”，反而帶來了消極的治理行為，甚至直接是不作為。
基層幹部投入全部的精力在於收集過程考核所需的資料以及做好臺賬工作，這也是為什麼調研時經常聽說“基層幹部疲於應付文檔材料工作，卻又願意這麼做”的原因，一旦留痕了，心理也就踏實了。即使問題沒有解決，或者上級政府追責，考核材料也成為了保護傘。
形式主義作為過程考核帶來的負外部性產物，促使基層幹部疲於應付，雖然怨言較多，但是也只能選擇在這個機械化運轉的齒輪上快速運轉。最終也就形成了基層幹部“熱火朝天”地幹活，雖然是讓整個基層社會動起來了，但是卻導致治理重心出現“異化”，治理資源浪費，以及幹部積極性被嚴重地削弱。
如何在基層社會落實過程考核的政策實際中，降低形式主義帶來的治理危害，成為了學術界與政府亟待回應的現實問題。
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