黨中央、國務院近日印發《關於建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），明確了“三步走”目標：到2022年，城鄉融合發展體制機制初步建立；到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善；到本世紀中葉，城鄉融合發展體制機制成熟定型。
“從現階段來說，推動城鄉融合發展有著現實而深刻的時代背景，也有著重大而深遠的歷史意義。”國家發展和改革委發展戰略和規劃司司長陳亞軍5月6日表示，城鄉融合發展是破解新時代社會主要矛盾的關鍵抓手、國家現代化的重要標誌、拓展發展空間的強勁動力，建立城鄉融合發展體制機制和政策體系則是實現鄉村振興和農業農村現代化的重要制度保障。
做好農業轉移人口市民化
“以人為本的新型城鎮化，首先要解決的是農業轉移人口市民化的問題。”陳亞軍指出，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務，也是核心任務。因此，要促進有條件、有能力在城市穩定就業生活的農業轉移人口落戶，使其能完全享有城市公共服務。
《金融時報》記者獲悉，截至2018年底，我國仍有2.26億來自農村的城鎮常住人口未落戶城市，其中65%分佈在地級以上城市。解決好落戶問題，應推動大中小城市放開放寬落戶限制。
“打破城鄉戶籍壁壘，對促進城鄉勞動力自由流動、提高全社會勞動生產率、增加農民工群體收入和消費規模，具有重要意義。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明認為，《意見》提出的戶籍制度改革舉措與以往改革一脈相承，旨在讓那些為城市建設、發展和繁榮作出貢獻的外來人口特別是農業轉移人口住有所居、學有所教、病有所醫、老有所養、心有所安。但既不能把這一輪改革誤解為搶人大戰，也不能理解為放鬆房地產調控。
蔡繼明解讀稱，首先，放寬落戶條件並非意味著要放鬆房地產調控，恰恰相反，只有加強房地產調控，使住房價格保持在合理水平，才能降低外來人口特別是農業轉移人口進城落戶的住房門檻。其次，戶籍制度改革要惠及各個階層，不能搞選擇性改革，只盯住所謂高端人才。最後，放寬城市落戶條件並非放棄“因城施策”，超大特大城市要通過優化積分落戶政策調整人口結構和人口布局。
改革城鄉二元土地制度
“當前城鄉二元的土地制度是影響中國實現城鄉融合發展的重要制度，也是牽動中國城鄉兩個地理空間和工業農業現代化的關鍵性問題。”國家發展和改革委發展戰略和規劃司處長劉春雨說。
劉春雨介紹，《意見》針對農村土地制度改革提出三項舉措：一是建立農村集體經營性建設用地入市制度，核心是夯實土地的產權基礎，建立城鄉統一的建設用地市場；二是改革完善農村承包地制度，抓緊落實第二輪土地承包到期後再延長30年的政策，平等保護並進一步放活承包地經營權；三是穩慎改革農村宅基地制度，重點結合發展鄉村旅遊業，但嚴格實行土地用途管制的原則不能突破。
“土地活才有城鄉融。距離建成城鄉統一的建設用地市場，還有很長的路要走。”中國人民大學經濟學院院長劉守英表示，農村集體經營性建設用地入市僅侷限在33個農村土地制度改革三項試點地區探索；農村產權還很模糊，缺乏清晰準確的文本記錄；農村產權交易平臺尚未建立，產權資本化和退出通道不暢。這些薄弱環節導致土地增值收益在城鄉間分配不公，長期“取之於農、用之於城”，農村的地自己用不上、用不好，農民和村集體的收益難以實現。
在劉守英看來，建立城鄉統一的建設用地市場，須做到四點：一是推進要有序，按照國家統一部署來實施；二是推進要穩慎，嚴守底線、防範風險；三是以農民為主體，充分尊重農民意願；四是前提要滿足，不能一哄而上、隨意變更用途。
完善鄉村金融服務體系
中國民生銀行研究院宏觀分析師王靜文告訴《金融時報》記者，城鄉融合發展體制機制之所以還不夠健全，最根本原因是城鄉要素流動仍存在障礙。“由於城鄉二元的戶籍壁壘沒有根本消除，城鄉統一的建設用地市場尚未建立，城鄉金融資源配置嚴重失衡，這導致人才、土地、資金等要素更多地流向城市，農村發展缺乏要素支撐。”
王靜文稱，《意見》在金融資源配置方面勾畫了三類任務。第一，推動金融機構加大服務力度。包括加強鄉村信用環境建設，推動農村信用社和農商行迴歸本源，改革村鎮銀行培育發展模式，創新中小銀行和地方銀行金融產品提供機制，加大開發性和政策性金融支持力度。
第二，推動金融市場的形成和完善。包括依法合規開展農村集體經營性建設用地使用權、農民房屋財產權、集體林權抵押融資，以及承包地經營權、集體資產股權等擔保融資。實現已入市集體土地與國有土地在資本市場同地同權。
第三，加強配套建設。包括建立健全農業信貸擔保體系，鼓勵有條件有需求的地區按市場化方式設立擔保機構。加快完善農業保險制度，推動政策性保險擴面、增品、提標，降低農戶生產經營風險。支持通過市場化方式設立城鄉融合發展基金，引導社會資本培育一批國家城鄉融合典型項目。完善農村金融風險防範處置機制。
引導工商資本入鄉發展
國家發展和改革委發展戰略和規劃司副司長周南強調，工商資本入鄉發展實際上是工業反哺農業、城市支持鄉村的重要舉措，也是城鄉融合發展的重要內容。工商資本下鄉帶去的不僅僅是錢，更重要的是帶去了先進理念、先進技術、先進管理模式以及人才。
“工商資本入鄉發展可以說是鄉村有需求、資本有動力、發揮作用有空間。有些地方工商資本入鄉，可以說是‘激活了一片區域、壯大了一個產業、帶動了一方農民’。”周南說。
周南強調，一方面，要優化鄉村基層營商環境，強化政策支持、穩定政策預期，引導好、服務好、保護好工商資本下鄉的積極性；另一方面，要設立必要的防火牆，不能富了老闆、丟了老鄉，守住耕地紅線和生態紅線，守住農民權益不受損的底線。
《意見》也提出了相應改革措施。一是要深化“放管服”改革，完善配套設施建設補助等政策，鼓勵工商資本投資適合產業化經營的農業領域，支持進入鄉村生活性服務業。二是要探索在政府引導下工商資本與村集體的合作共贏模式，發展壯大村級集體經濟，並通過就業帶動、保底分紅、股份合作等多種形式，讓農民合理分享全產業鏈增值收益。
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