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【裁判要點】
公有房屋承租人變更行為涉及原承租人家庭成員的重大居住權益，其實際效果與導致不動產物權變動的行政行為性質類似。公有房屋原承租人對該變更行為不服提起行政訴訟，應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的二十年的起訴期限。
【裁判文書】
中華人民共和國最高人民法院
行 政 裁 定 書
（2017）最高法行申2591號
再審申請人（一審原告、二審上訴人)：劉蘭香，女，1956年11月19日出生，漢族，住北京市東城區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：黃瀟瀟，女，1992年4月15日出生，滿族，住北京市東城區。
以上二再審申請人委託訴訟代理人：黃雨海，男，1953年9月6日出生，漢族，住北京市東城區。
再審申請人（一審原告、二審上訴人）：黃雨海，男，1953年9月6日出生，漢族，住北京市東城區。
再審被申請人（一審被告、二審被上訴人）：北京市東城區人民政府。住所地：北京市東城區錢糧衚衕*號。
法定代表人：金暉，該區人民政府代區長。
再審申請人劉蘭香、黃瀟瀟、黃雨海（以下簡稱劉蘭香等三人）因訴北京市東城區人民政府（以下簡稱東城區政府）公房承租人變更行為一案，不服北京市高級人民法院（2016）京行終5169號行政裁定，向本院申請再審。本院依法組成合議庭，對本案進行了審查。現已審查終結。
劉蘭香等三人起訴稱，1972年劉蘭香姐弟五人隨父母搬到現址居住，房屋承租人是劉蘭香之父劉吉會。2002年父母先後去世，只剩其一家居住至今。今年得知居住的樓房搬遷改造，但在辦理拆遷手續時才得知此房承租人已經換成了王巍。王巍不符合承租人條件，其也不知情。故訴至法院，請求依法撤銷東城區政府職能部門給王巍訂立的東城區天壇南里東區2號樓2單元403號的《北京市公有住宅租賃合同》。
北京市第四中級人民法院一審認為，公民、法人或其他組織向人民法院提起行政訴訟，應當在法定期限內提出。起訴不符合法定條件，已經立案的，應當裁定駁回起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定：“因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。”本案中，原北京市崇文區房屋土地管理局天壇管理所將北京市東城區天壇南里東區2號樓2單元403號公有住房承租人變更為王巍，系對公有房屋依職權進行管理的行為，不屬於涉及不動產案件範圍。該行為發生在2002年4月23日，自作出之日起至劉蘭香等三人起訴時已超過五年，故劉蘭香等三人的起訴不符合法定條件，應予駁回。 據此依照《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第二項之規定，作出（2016）京04行初1215號行政裁定，駁回劉蘭香等三人的起訴。
劉蘭香等三人不服，提起上訴。
北京市高級人民法院二審認為，公民、法人或其他組織提起訴訟應當符合法定起訴條件。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款的規定，因不動產提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第二項規定，當事人起訴超過法定起訴期限且無正當理由，已經立案的，應當裁定駁回起訴。本案中，涉案公有房屋原承租人為劉吉會，原北京市崇文區房屋土地管理局天壇管理所於2002年4月23日將承租人變更為王巍。該行政行為系公有房屋管理機關依職權對公有房屋承租人變更進行審核確認的行為，因該行為提起的訴訟，不屬於涉及不動產案件範圍。該行為自作出之日起至劉蘭香等三人起訴時已超過五年，故一審法院裁定駁回劉蘭香等三人的起訴並無不當。據此依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。
劉蘭香等三人向本院申請再審稱，1.根據《最高人民法院關於執行若干問題的解釋》第二十七條的規定，起訴是否符合法定期限存在爭議的，由被告承擔舉證責任，被告不能提供充分證據的，應當認定原告的起訴符合法定期限。2.本案屬於涉及不動產的案件，起訴期限為二十年。3.《最高人民法院關於依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》第二條的規定應予適用。4.二審裁定在適用《最高人民法院關於適用若干問題的解釋》第三條第一款第二項時，僅提及“超過法定起訴期限”，未提及“且無正當理由的”，違背該項完整的立法原意。故請求撤銷二審裁定。
本院認為，本案的核心爭議是再審申請人劉蘭香等三人提起本案訴訟是否符合法定起訴期限。產生本案爭議的背景是北京市的城市公有房屋管理制度。《北京市人民政府關於城市公有房屋管理的若干規定》第十六條規定：“本規定執行中的具體問題，由市房屋土地管理局負責解釋。”北京市房地產管理局根據該規定，統一制定了《北京市公有住宅租賃合同》。該合同雖屬示範性的合同文本，但實踐中北京市各區縣房地產管理局、自管房單位、房產經營單位均依據該合同中的相關條款進行公有住宅的管理，已經成為一種慣例。《北京市公有住宅租賃合同》第七條規定：“租賃期限內，乙方外遷或死亡，乙方同一戶籍共同居住兩年以上又無其他住房的家庭成員願意繼續履行原合同，其他家庭成員又無異議的，可以辦理更名手續。”從該條規定的適用情況以及公有房屋承租實踐看，
公有房屋承租人變更行為涉及原承租人家庭成員的重大居住權益，其實際效果與導致不動產物權變動的行政行為性質類似。案涉公有房屋原承租人為劉吉會。原北京市崇文區房屋土地管理局天壇管理所於2002年4月23日將案涉公有房屋承租人變更為王巍。再審申請人對該變更行為不服提起行政訴訟，故應適用《中華人民共和國行政訴訟法》第四十六條第二款規定的二十年的起訴期限。一、二審裁定適用該款規定的五年的起訴期限確有錯誤，應予糾正。綜上，劉蘭香等三人的再審申請符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第四項規定的情形。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第九十二條第二款之規定，裁定如下：
本案指令北京市高級人民法院再審。
審判長 王振宇
審判員 孫 江
審判員 李緯華
二〇一八年八月二十八日
書記員 薛 菁
轉自魯法行談
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