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如何突破土地瓶頸，近年來佛山五區均有探索實踐。圖為航拍位於順德勒流的宏宇勒流工業園工業升級改造項目，屬拆除重建類工業提升改造項目，是順德區第一個通過“三舊”改造政策完善歷史用地手續的工業升級改造項目。（資料圖片）/佛山日報記者王澍攝
禪城區“三舊”改造項目佛山泛家居電商創意園，這塊土地完成了從舊廠房到泛家居電商創意園的華麗蝶變。(資料圖片)
土地利用方式不改變發展將難如人意
土地資源是一個地方經濟社會發展的保障，高效集約用地已經成為全社會的共識。今年7月召開的全省土地管理專題會議指出，土地是經濟社會得以持續發展的寶貴資源，必須十分珍惜和合理利用。前日，我市召開了土地管理暨城市更新工作動員會，這是進一步深入推進城市更新和高質量發展的一次頂層設計和系統部署。
作為全國製造業大市，佛山正著力推動經濟高質量發展，提出向“世界科技+佛山製造+全球市場”邁進的總目標。而不論是招引優質大項目支撐經濟發展，還是建設現代化城市，都離不開土地資源保障。
然而，佛山目前的土地資源狀況不容樂觀。一方面，佛山土地開發強度高達38.18%，超過30%的地區土地開發強度警戒線水平，依賴增量開發的土地發展模式難以為繼。另一方面，佔據全市工業用地80%的村級工業園用地效率低下，“三舊”改造還有“硬骨頭”要啃。
一方面是經濟社會發展呼喚土地資源保障，另一方面是土地資源瓶頸難破，佛山的土地經，該怎麼念？
增量開發的發展模式難以為繼
佛山現有存量用地規模巨大且破碎，土地資源緊缺的矛盾日益凸顯。
“土地碎片化、土地瓶頸是目前招商引資、推進重點項目落地遇到的最大瓶頸之一。”在三水區重大項目辦組織的一次重點項目推進會上，不少項目負責部門提出了土地問題。
今年4月初，禪城區組織各部門負責人到大富村、村尾村工業園考察“三舊”改造的情況，提出招商引資要向“三舊”改造要空間。
全市上下對於土地資源的緊缺感受越來越明顯。
佛山是全國製造業大市，2017年完成工業總產值2.24萬億元，隨著一批批項目落戶，五區的產業載體迅速飽和，土地資源緊缺的矛盾日益凸顯。
佛山土地總面積3797平方公里，土地開發強度高達38.18%，超過地區土地開發強度警戒線水平（30%），也遠高於珠三角16.80%的平均土地開發強度。其中禪城區的土地開發強度最高達76%，南海區和順德區的土地開發強度也超過50%。
同時，我省新增建設用地指標分配機制突變。省國土廳分配的用地指標將與各地實施“三舊”改造、農村拆舊復墾及重大項目落地等工作掛鉤，以獎勵指標形式分配，下達的指標數量比往年明顯減少。更為嚴峻的是，根據年度土地利用變更調查數據，理論上佛山已經沒有新增建設用地空間。
更為重要的是，在當前生態文明建設的背景下，靠增量開發土地的發展模式將不可持續。
中央明確提出要實施重要生態系統保護和修復重大工程，完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作，建立市場化、多元化生態補償機制，構建國土空間開發保護制度；要根據資源環境承載能力，構建科學合理的城鎮化宏觀佈局。
市國土資源和城鄉規劃局局長楊小晶表示，我市建設用地總量已經突破省確定我市到2020年的規劃建設用地規模預期性目標數，土地供需失衡，建設用地總量大，開發強度超出資源環境承載能力。
一方面，長期自下而上以村鎮為主體的發展模式造成產業用地佈局破碎、使用低效、存量規模巨大；另一方面，佛山的產業發展情況跟廣州、深圳等其他珠三角地區的情況不一樣，主要的任務是要保障未來製造業的用地空間，確保工業立市的根基不動搖。
“要協調經濟社會發展和土地資源保障，呼喚土地管理模式創新，深刻考驗著佛山的城市治理水平。”楊小晶表示。
村級工業園產業低端價值低
村級工業園還存在土地利用粗放、結構設計建造質量普遍較差、土地流轉週期長等問題，目前佛山已定下向村級工業園要“創新空間、生態空間、品質空間”的總目標。
村級工業園是佛山工業化初期的歷史產物，在很多人的印象中，“村村點火、戶戶冒煙”是改革開放後佛山的產業歷史，農民洗腳上田辦廠，草根經濟遍地崛起，為佛山經濟發展作出了不可或缺的貢獻。
以南海為例，全區有村級工業園685個，涉及用地17.56萬畝，佔全區集體建設用地比例高達73%，培育了蒙娜麗莎陶瓷、堅美鋁材等知名企業。
目前，佛山市現狀產業用地面積約495平方公里，佔建設用地比例達35%，而且這些用地現狀分佈十分零散，用地斑塊多達22528個，其中園區多達1371個（省級及以上工業園17個，鎮級工業園329個，村級工業園1025個），其餘為零散用地。
但由於早期鄉鎮規劃管理的缺失、集體土地利用粗放等原因，村級工業園土地利用普遍效率低下，違法建設、安全生產、消防隱患、環境汙染等問題突出。“村級工業園問題多，改造難度大。”市國土資源和城鄉規劃局黨組書記、副局長周霞說。
據瞭解，大量村級工業園用地未取得合法權屬證明或用地批文，部分用地存在不符合“兩規”問題且權屬關係複雜。因此，易造成實施項目出現違法用地處理困難，談判成本高，補償和土地收益方案難獲得共識等問題。
在各區，低效工業用地集中了大量五金、紡織、傢俱等傳統制造業企業以及大量倉儲用地，企業規模普遍小，產業附加值低，如2017年村級工業園內百萬納稅企業的納稅額僅24.28億元，只佔全市百萬納稅企業納稅額的10%，產業低端價值低。
村級工業園還存在結構設計建造質量普遍較差、土地流轉週期長等問題。市國土資源和城鄉規劃局調研顯示，我市70%的村級工業園建設於1995年~2005年期間，建設標準低。近五成土地剩餘租期超過20年，且都經過多輪轉租或分租，租用情況複雜，統籌改造難度大。
黨的十九大提出的推動經濟高質量發展的要求，如今的佛山，迎來粵港澳大灣區戰略機遇，著力推進經濟高質量發展。顯然，愈發嚴峻的村級工業園問題，與佛山未來產業和城市發展的目標都不相適應。
《佛山市村級工業園整治提升實施方案（2018—2020年）》作為佛山市政府2018年發出的1號文件，將村級工業園整治提升成為全市的中心工作。佛山正朝著向村級工業園要“創新空間、生態空間、品質空間”的總目標，全面啟動全市村級工業園及零散用地的整治提升工作。
周霞表示，通過拆除重建和綜合整治，形成一批高品質創新產業園區載體，增強對先進製造業和高新技術企業吸引力； 推動復墾複綠，促進佛山市自然生態文明建設； 通過城市更新功能改變，建設一批新配套、新地標。
沉睡的“三舊”土地何時醒？
經過前期的“三舊”改造，易改造項目大部分已實施，剩下多為“硬骨頭”項目，效果不明顯、難度加大、改造推進活力不足。
佛山經過幾十年的改革發展，製造業高度發達，工業化高速發展，但發展中形成的“自下而上”模式，對城市形象、城市環境的升級造成了制約。同時，城市形態與產業業態犬牙交錯，部分低端業態佔用了大量土地空間。
為了節約和集約利用土地，加大存量用地挖潛力度，佛山於2007年在全國率先開展“三舊”改造，探索節約集約用地新路子。隨著城市對人才需求的加大，以及市民對城市的要求提高，在原有工作的基礎上，2012年佛山開啟了聲勢浩大的城市升級行動計劃，2017年更進一步啟動城市治理行動計劃。
據統計，全市“三舊”改造納入標圖建庫的面積約380.23平方公里，約佔全市建設用地的26%，截至2018年5月底，累計啟動項目1516個，開展改造面積82.75平方公里，佔全部應改造面積的21.8%。
其中禪城區已啟動項目282個，改造面積20.16平方公里；南海區已啟動項目740個，改造面積32.12平方公里；順德區已啟動項目293個，改造面積14.81平方公里； 高明區已啟動項目138個，改造面積11.24平方公里；三水區已啟動項目63個，改造面積4.42平方公里。
如今，在“三舊”改造經驗越發成熟之際，佛山需要思考更多問題：村級工業園改造如何與城市更新協調並進？如何界定項目是否適用於拆除重建、綜合整治、功能改變等更新類別？如何推動從單個項目的改造到形成規劃體系？
市國土規劃局制定的《佛山市人民政府關於深入推進城市更新（“三舊”改造）工作的實施意見》，通過加強市級統籌，建立全市統一的政策、規劃、管理體系，城市更新（“三舊”改造）的工作重點將更加聚焦在村級工業園整治提升、中心城區城市形態提升以及公益性設施用地的落實和保障方面，同時進一步激發市場活力，啟動並加快推進新一輪的城市更新（“三舊”改造）工作。
批而未供土地多成難題
招商項目在選址時，優先選址批而未供土地，確需在批而未供土地外選址的，應作出合理說明後，再安排新增建設用地報批。
批而未供土地多，這是我市亟待解決的又一土地瓶頸。2007年至2017年，佛山共獲批建設用地141.84平方公里（不含交通基礎設施等單獨選址用地），尚有51.42平方公里土地未辦理供地手續，其中禪城區5.1平方公里（含3.5平方公里已批計劃但未上報實施方案的土地）、南海區14.33平方公里（含3.7平方公里已批計劃但未上報實施方案的土地）、順德區15.79平方公里（含2.9平方公里已批計劃但未上報實施方案的土地）、高明區6.79平方公里、三水區6.89平方公里。
有效利用數據庫，佛山正在積極盤活批而未供土地。周霞介紹，市國土資源和城鄉規劃局正在加快建立批而未供土地臺賬及圖形數據庫，梳理批而未供總數，分析土地整理情況，研究批而未供原因，建立圖形數據庫，促使批而未供數據形象化、平面化、直觀化。批而未供數據庫與招商部門共享。
猛藥去痾，方能治根本。如今，佛山逐步建立完善批而未供土地清理盤活機制。“首先，對於供地率未達到60%的區，暫停除省重點以上項目、民生工程及保障性住房安居工程外的建設用地報批審批（包括增減掛鉤審批）；其次，結合佛山用地需求旺盛的實際，可適度提高供地率考核要求，每年遞增5%的供地率考核要求，直至近五年供地率不低於80%；”周霞說，再次，建立招商引資項目選址與批而未供土地相掛鉤制度，要求招商部門在項目選址時優先選址批而未供土地，確需在批而未供土地外選址的，應作出合理說明後，再安排新增建設用地報批（含使用地券的報批）。
我市正在積極探索推進“地券”做法。記者瞭解到，佛山地券制度設想可分兩大類：一是舊村拆舊復墾，根據省拆舊復墾政策實施，區內不低於省保護價自行收購指標，可掛鉤“三類地”公開出讓和用地報批； 二是舊村外的拆舊復墾（主要是工礦、村級工業園），根據城鄉建設用地增減掛政策實施，可在區內不低於區保護價交易，可規定指標的用地報批用途，但不能掛鉤三類地出讓。
數讀佛山土地資源
38.18%
佛山市土地總面積3797平方公里，土地開發強度達38.18%。全市現狀工業用地規模總量約為495平方公里，佔現狀建設用地比例為34%，主要集中在南海、順德兩區，其中南海216.37平方公里，順德136.39平方公里，兩區合計佔全市工業用地總量的71%。
82.75平方公里
目前，全市“三舊”改造納入標圖建庫的面積約380.23平方公里，約佔全市建設用地的26%，截至2018年5月底，累計啟動項目1516個，開展改造面積82.75平方公里，佔全部應改造面積的21.8%。
1025個
經前期調查，全市共有村級工業園1025個，面積共207.27平方公里，佔佛山總工業用地的42%。劃定產業發展保護區349.63平方公里，其中劃入產業發展保護區的村級工業園面積共92.4平方公里。
他山之石：深圳試點開展以綜合整治為主的複合式城市更新
作為改革開放的前沿陣地，深圳已經成為經濟大市、人口大市。但是從土地面積看，深圳僅有1997平方公里，開發強度逼近50%。在經歷了奇蹟般的“深圳速度”之後，城市空間不足、土地資源嚴重缺乏等問題凸顯。但是深圳通過建章立制、創新政策、規劃統籌等，比較成功地解決這個重要課題。
2009年以來，深圳先後出臺了《深圳城市更新辦法》和《深圳城市更新辦法實施細則》，形成了城市更新政策的兩大核心，並以此為基礎構建了政策體系。在實踐過程中，深圳建立了城市更新單元規劃制度，將其作為直接指導城市更新項目實施的規劃依據。城市更新單元規劃與法定圖則銜接，由城市更新項目的申報單位委託有資質的規劃技術單位進行編制，由城市規劃委員會下設的專業委員會進行審批，一經審批並公告後，即可作為該片區的法規規劃管理依據，與法定圖則具有同等效力。
深圳鼓勵通過綜合整治的方式進行更新改造。過去幾年，由市、區政府出資，完成了一輪全市城中村的綜合整治。2014年以來，深圳又以舊工業區為主要對象，出臺允許加建擴建、功能改變和土地延期等激勵措施，試點開展以綜合整治為主的複合式城市更新。
另外，深圳充分發揮市場在土地資源配置的決定性作用。一方面，充分利用廣東省“三舊”改造政策，構建起“政府引導、市場運作”的更新模式，原權利主體可自行實施，也可由市場主體單獨實施。另一方面，通過制定優惠政策吸引社會資金參與城市更新。
通過多措並舉，深圳城市更新工作成效顯著。2017年，城市更新供應用地261公頃，連續6年供應用地面積超過200公頃。截至2017年，深圳全市累計有93個拆除重建類產業升級項目獲得規劃審批，更新改造後將提供1760萬平方米的產業用房以及產業配套設施。綜合整治類城市更新有序開展，深圳在去年完成116萬平方米舊工業區綜合整治。
如今，佛山正站在高質量發展和城市轉型的歷史節點上，面對新時期的土地瓶頸難題，深圳可以作為佛山參考的“樣板”，值得學習借鑑。
另外，【廣東省三舊改造協會】推動項目有序進展
5月將在【廣州】指導舉辦舊改項目緊急對接峰會。
峰會詳細內容請關注【深刻解讀城市更新】公眾號
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