一、文件发布的背景和意义：发现问题，总结经验，国资改革将提速
9号文作为国资改革试点经验的总结，是对63号文《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》和36号文《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》等一系列文件的重点内容的再次强调；是自22号文后，对“1+N”政策的一个系统性归纳总结和重点问题解释；是21家央企试点的经验总结和推广。所以，9号文的重要性不言而喻。
一是改革中仍然存在问题。虽然63号文和36号文之后，变管资产为管资本和完善企业法人治理作为改革国资监管的重点工作。但是，根据笔者国资国企改革的咨询经验，在各地方推行中，部分地区，特别是区县级的国资国企改革工作推进大打折扣，授权不充分、授权不合理、边界不清晰问题仍然大量存在。所以，当此之时专项发文，对管资本为主授权经营体制进行重点强调，对于改革中存在的问题进行重点解决，对于存在争议的地方给予一定的补充和解释，显得尤为重要。
二是试点改革的经验可推广借鉴。前期纳入试点的21家中央企业，在授权管理、组织架构、运营机制、党的建设等方面进行了大量的实践探索，形成了好的经验、好的做法，发现了存在的问题和争议，这些都在9号文中加以一定的体现和解决。
为此，经过前期的国资改革试点，适时进行问题梳理和经验总结，将对改革的推进工作起到重大的推动作用，9号文之后，国资改革将全面提速。
二、文件的对哪些内容进行了重点强调
一是授权管理方式上，优化出资人代表履职方式，对清单管理、章程约束、董事履职、监管方式四方面做了明确的要求。9号文基本上是对63号文和36号的主要内容进行了进一步的强调：1）依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，原则上不干预企业经理层和职能部门的管理工作，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位；2）充分发挥章程在公司治理中的基础作用；3）充分发挥董事的作用，建立董事的选聘、考评、培训、履职报告制度；4）减少审批事项，强化事中事后监管。
二是授权范围上，以放权为主明确了4项放权内容，进一步明确并加大了放权力度。9号文在总结试点经验的基础上，明确了战略规划和主业管理、选人用人和股权激励、工资总额和重大财务事项管理等内容的放权，明确了这四项核心事项应由国有资本投资运营公司自主决定。这是9号文对63号文等指导意见的细化，在授权范围上，做出了明确的范围界定，并明确了国有资本投资运营公司的自主决定权。这是在实践和试点经验的基础上，对各地方国资监管授权有轻有重，授权不充分问题在中央层面做出的一个有力回答，为国有资本投资运营公司的授权管理扫清了不必要得设置的障碍，同时进一步加大了授权。
三是对授权管理对象上，提出了四点要求，保证能够接得住，接得稳。9号文不仅对国资监管机构提出了明确的要求，也对被授权主体，提出了明确的要求，保障授权能够接得住，接得稳，彻底杜绝“一管就死，一放就乱”的问题。
1、完善法人治理
被授权企业建立完善的董事会、经营层议事规则，明确双方的权利和义务，通过完善的议事规则、运作机制和委托代理关系设计，保证被授权企业内部决策机制的完善性。
2、建立现代化的企业管理体系
企业作为被授权主体，要在战略的引领下，通过完善组织架构设计、建立合理的用人机制和薪酬制度、完善的内部管理体系、强化风险控制和审计监察管理，规范企业管理，提升管理效率，有效控制经营风险，保障授权的风险可控，授权的效果可期。
3、优化集团管控
国资监管机构对国有投资运营公司监管和授权，国有资本投资运营公司也要对其下属子公司/子集团进行监管和授权，按照财务管控、战略管控、运营管控的现代化管理理念，针对不同业务类型、不同发展阶段、不同管理能力的下属公司，采用差异化的管控模式，实现“一企一策”的差异化管控模式。
4、提升资本运作能力
资本运作能力是实现企业价值增值、放大国有资本功能的重要手段。通过资本运作，产业有退有进，实现产业转型；通过资本运作，对接资本市场，提高资本的流动性；通过资本运作，发展混合所有制，放大国资功能。
三、一些核心提法变化，将带来哪些转变
一是从“意见”到“试点”到“方案”，国资改革到了决胜期。从国资国企改革的“1+N”文件体系可以发现，改革的文件是以意见发文。而本次是方案，凸显了国资改革进入实操阶段，进入了改革决胜期。意见，一般是指明核心方向，作用更多体现在精神层面。而试点，是根据意见的探索和尝试。到了方案，是对试点的经验总结的基础上，明确具体的实施安排。从这方面理解，结合本次9号文的内容，是一次全面、具体而明确的安排，国资授权经营管理已经进入全面实施阶段，进入了改革的决胜期。
二是从“国资监管”到“授权放权”，政策态度倾向性明显。本次发文重要的一个词就是“放权”，全文一共出现14次之多。从次数上，我们不难发现，国家对国资管理的态度十分明确，那就是加大授权。过去不敢授权，不愿授权的地方政府或国资监管机构态度，在9号文之后将发生根本性扭转。
三是时间上从2020年到2022年，从探索模式走向全面推广。本次发文还有一个微妙的变化，就是将目标的的设定和时间进行了一定的微调，之前的提法一直2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，本次将时间延长至2022年，放开了重要领域和关键环节的限制，将时间节点放在了2022年。根据本人的理解，可能意味着从试点探索，到全面铺开，对国资改革提出了全面推动的要求。
四、一些核心问题的明确，一些新理念的引入
一是在国资监管中，一直有一些模糊地带和问题，本次给予非常明确的回答： 1）经理层的选聘、考核和薪酬，授权给国有资本投资运营公司；2）子公司股权激励方案，授权给国有资本投资运营公司；3）国有资本投资运营公司工资总额可以实行预算备案制；4）重大担保、部分债券融资，授权国有资本投资运营公司自主决策。可以看到，如上5个核心的授权事项，9号文给出了非常明确的回答。结合笔者国资国企改革的实践经验，以上5个核心授权事项的明确，要远高于国有资本投资运营公司现行的授权范围和预期。
二是一些问题的明确和一些新的提法。1）股权激励不与薪酬总额挂钩。本次明确了股权激励属于投资性收入，不与薪酬总水平挂钩。虽然这个问题相对比较明确，但是本次特意点出来，也是对实操中可能存在的问题的一个明确解释说明。2）支持国有创业投资企业、创业投资管理企业等新产业、新业态、新商业模式类企业的核心团队持股和跟投。这里对国有创投企业的持股和跟投进行了说明，明确并在一定程度上扩大了股权激励的范围和对象，对新产业、新业态和新商业模式进行有力支持，释放了较强的改革预期，国有资本投资运作将更加活跃。
三是将改革推进上升的“立法”层面，坚定改革信心。9号文明确指出：“加快推动国有资本授权经营体制改革涉及的法律法规的立改废释工作，制定出台配套政策法规，确保改革于法有据。”在立法层面，巩固国资国企改革成果，坚定改革信心。同时，以容错纠错机制为手段，以“三个区分开来”为指引，对改革的先行先试、勇于探索进行鼓励和有效保障，以激发改革的积极性、主动性，培养一批勇于改革、敢于改革、善于改革的先锋带头队伍。
本文作者张磊，现就职于中国投资咨询有限责任公司。文章为作者独立观点，不代表中国投资咨询立场。
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