一、文件發佈的背景和意義：發現問題，總結經驗，國資改革將提速
9號文作為國資改革試點經驗的總結，是對63號文《關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》和36號文《關於改革和完善國有資產管理體制的若干意見》等一系列文件的重點內容的再次強調；是自22號文後，對“1+N”政策的一個系統性歸納總結和重點問題解釋；是21家央企試點的經驗總結和推廣。所以，9號文的重要性不言而喻。
一是改革中仍然存在問題。雖然63號文和36號文之後，變管資產為管資本和完善企業法人治理作為改革國資監管的重點工作。但是，根據筆者國資國企改革的諮詢經驗，在各地方推行中，部分地區，特別是區縣級的國資國企改革工作推進大打折扣，授權不充分、授權不合理、邊界不清晰問題仍然大量存在。所以，當此之時專項發文，對管資本為主授權經營體制進行重點強調，對於改革中存在的問題進行重點解決，對於存在爭議的地方給予一定的補充和解釋，顯得尤為重要。
二是試點改革的經驗可推廣借鑑。前期納入試點的21家中央企業，在授權管理、組織架構、運營機制、黨的建設等方面進行了大量的實踐探索，形成了好的經驗、好的做法，發現了存在的問題和爭議，這些都在9號文中加以一定的體現和解決。
為此，經過前期的國資改革試點，適時進行問題梳理和經驗總結，將對改革的推進工作起到重大的推動作用，9號文之後，國資改革將全面提速。
二、文件的對哪些內容進行了重點強調
一是授權管理方式上，優化出資人代表履職方式，對清單管理、章程約束、董事履職、監管方式四方面做了明確的要求。9號文基本上是對63號文和36號的主要內容進行了進一步的強調：1）依法應由企業自主經營決策的事項歸位於企業，將延伸到子企業的管理事項原則上歸位於一級企業，原則上不干預企業經理層和職能部門的管理工作，將配合承擔的公共管理職能歸位於相關政府部門和單位；2）充分發揮章程在公司治理中的基礎作用；3）充分發揮董事的作用，建立董事的選聘、考評、培訓、履職報告制度；4）減少審批事項，強化事中事後監管。
二是授權範圍上，以放權為主明確了4項放權內容，進一步明確並加大了放權力度。9號文在總結試點經驗的基礎上，明確了戰略規劃和主業管理、選人用人和股權激勵、工資總額和重大財務事項管理等內容的放權，明確了這四項核心事項應由國有資本投資運營公司自主決定。這是9號文對63號文等指導意見的細化，在授權範圍上，做出了明確的範圍界定，並明確了國有資本投資運營公司的自主決定權。這是在實踐和試點經驗的基礎上，對各地方國資監管授權有輕有重，授權不充分問題在中央層面做出的一個有力回答，為國有資本投資運營公司的授權管理掃清了不必要得設置的障礙，同時進一步加大了授權。
三是對授權管理對象上，提出了四點要求，保證能夠接得住，接得穩。9號文不僅對國資監管機構提出了明確的要求，也對被授權主體，提出了明確的要求，保障授權能夠接得住，接得穩，徹底杜絕“一管就死，一放就亂”的問題。
1、完善法人治理
被授權企業建立完善的董事會、經營層議事規則，明確雙方的權利和義務，通過完善的議事規則、運作機制和委託代理關係設計，保證被授權企業內部決策機制的完善性。
2、建立現代化的企業管理體系
企業作為被授權主體，要在戰略的引領下，通過完善組織架構設計、建立合理的用人機制和薪酬制度、完善的內部管理體系、強化風險控制和審計監察管理，規範企業管理，提升管理效率，有效控制經營風險，保障授權的風險可控，授權的效果可期。
3、優化集團管控
國資監管機構對國有投資運營公司監管和授權，國有資本投資運營公司也要對其下屬子公司/子集團進行監管和授權，按照財務管控、戰略管控、運營管控的現代化管理理念，針對不同業務類型、不同發展階段、不同管理能力的下屬公司，採用差異化的管控模式，實現“一企一策”的差異化管控模式。
4、提升資本運作能力
資本運作能力是實現企業價值增值、放大國有資本功能的重要手段。通過資本運作，產業有退有進，實現產業轉型；通過資本運作，對接資本市場，提高資本的流動性；通過資本運作，發展混合所有制，放大國資功能。
三、一些核心提法變化，將帶來哪些轉變
一是從“意見”到“試點”到“方案”，國資改革到了決勝期。從國資國企改革的“1+N”文件體系可以發現，改革的文件是以意見發文。而本次是方案，凸顯了國資改革進入實操階段，進入了改革決勝期。意見，一般是指明核心方向，作用更多體現在精神層面。而試點，是根據意見的探索和嘗試。到了方案，是對試點的經驗總結的基礎上，明確具體的實施安排。從這方面理解，結合本次9號文的內容，是一次全面、具體而明確的安排，國資授權經營管理已經進入全面實施階段，進入了改革的決勝期。
二是從“國資監管”到“授權放權”，政策態度傾向性明顯。本次發文重要的一個詞就是“放權”，全文一共出現14次之多。從次數上，我們不難發現，國家對國資管理的態度十分明確，那就是加大授權。過去不敢授權，不願授權的地方政府或國資監管機構態度，在9號文之後將發生根本性扭轉。
三是時間上從2020年到2022年，從探索模式走向全面推廣。本次發文還有一個微妙的變化，就是將目標的的設定和時間進行了一定的微調，之前的提法一直2020年在重要領域和關鍵環節取得決定性成果，本次將時間延長至2022年，放開了重要領域和關鍵環節的限制，將時間節點放在了2022年。根據本人的理解，可能意味著從試點探索，到全面鋪開，對國資改革提出了全面推動的要求。
四、一些核心問題的明確，一些新理念的引入
一是在國資監管中，一直有一些模糊地帶和問題，本次給予非常明確的回答： 1）經理層的選聘、考核和薪酬，授權給國有資本投資運營公司；2）子公司股權激勵方案，授權給國有資本投資運營公司；3）國有資本投資運營公司工資總額可以實行預算備案制；4）重大擔保、部分債券融資，授權國有資本投資運營公司自主決策。可以看到，如上5個核心的授權事項，9號文給出了非常明確的回答。結合筆者國資國企改革的實踐經驗，以上5個核心授權事項的明確，要遠高於國有資本投資運營公司現行的授權範圍和預期。
二是一些問題的明確和一些新的提法。1）股權激勵不與薪酬總額掛鉤。本次明確了股權激勵屬於投資性收入，不與薪酬總水平掛鉤。雖然這個問題相對比較明確，但是本次特意點出來，也是對實操中可能存在的問題的一個明確解釋說明。2）支持國有創業投資企業、創業投資管理企業等新產業、新業態、新商業模式類企業的核心團隊持股和跟投。這裡對國有創投企業的持股和跟投進行了說明，明確並在一定程度上擴大了股權激勵的範圍和對象，對新產業、新業態和新商業模式進行有力支持，釋放了較強的改革預期，國有資本投資運作將更加活躍。
三是將改革推進上升的“立法”層面，堅定改革信心。9號文明確指出：“加快推動國有資本授權經營體制改革涉及的法律法規的立改廢釋工作，制定出臺配套政策法規，確保改革於法有據。”在立法層面，鞏固國資國企改革成果，堅定改革信心。同時，以容錯糾錯機制為手段，以“三個區分開來”為指引，對改革的先行先試、勇於探索進行鼓勵和有效保障，以激發改革的積極性、主動性，培養一批勇於改革、敢於改革、善於改革的先鋒帶頭隊伍。
本文作者張磊，現就職於中國投資諮詢有限責任公司。文章為作者獨立觀點，不代表中國投資諮詢立場。
閱讀更多 中國投資諮詢 的文章
