中國財政科學研究院院長劉尚希 圖/視覺中國
本刊記者/賀斌
本文首發於總第890期《中國新聞週刊》
減稅降費是每年全國兩會代表委員熱議的話題之一，今年的全國兩會也不例外。
根據發佈的2018政府工作報告量化指標任務落實情況顯示，2018年全年，共為企業和個人減稅降費1.3萬億元。這意味著，2018年政府工作報告定下的1.1萬億元減稅降費任務，已在當年年內超額完成。
目前，中國經濟進入轉型期，減稅降費被提到了突出位置。減稅降費的根本目標是賦能中國經濟增長，通過逆週期調節，確保中國宏觀經濟運行不滑出合理區間，此外還要賦予其供給側結構性改革功能，確保實現經濟高質量發展的目標。
2019年的減稅降費將會呈現哪些特點？減稅費和穩增長之間如何實現平衡？
全國政協委員、中國財政科學研究院院長劉尚希在接受《中國新聞週刊》專訪時指出，今年的減稅政策，不但要實現擴內需、降成本的效應，更要針對穩預期發力，讓企業擁有長遠的預期，增加長期的投入，激活微觀主體的活力。
從特惠式減稅到普惠式減稅，
從稅基式減稅到稅率式減稅
中國新聞週刊：2018年減稅降費任務能夠超額完成，其原因是什麼？
劉尚希：2018年，中國實行積極的財政政策，按照黨中央、國務院的決策部署，積極財政政策的一個重要方面就是減稅降費。
減稅降費包括兩方面內容，減稅和降費。其中，降費既包括行政事業的降費，也包括社保的降費，兩者差異較大，但整體來說都涉及企業負擔問題。
2018年，中國的減稅遠遠超過預期，是因為中央根據經濟形勢的變化作出調整，加大了減稅的力度；而到2019年，減稅的力度還會更大，這也是考慮到經濟下行的壓力所作出的決策，既是穩增長的需要，也是轉型升級、培育新動能的需要。
中國新聞週刊：減稅和培育新動能之間，有怎樣的內在聯繫？
劉尚希：培育新動能，就要激活微觀主體的活力，讓它們不僅眼前有活力，還要在投資、研發、創新等各方面有長期打算。只有這樣，企業的活力能持續，為結構優化、轉型升級提供動力，由此形成新動能。
減稅只是一項政策，而新動能的培育需要多方面的政策發力，包括財政政策、貨幣政策、產業政策等，只有各項政策形成合力，才能真正在落到企業身上時，產生綜合效應。
除了相關的政策以外，其實改革也很重要，包括要素市場化配置問題、土地制度問題、金融體制問題、社會體制問題，以及國企體制問題等，在這些領域都應加快推進改革，如此才能更好地激活微觀主體的活力。
中國新聞週刊：和以往相比，今年的減稅政策，將呈現出怎樣的特點？
劉尚希：我認為有四個特點，一是減稅力度會更大。關於這一點，政策信號已經很清晰了，黨和國家領導人都已多次強調，要加大減稅降費力度，市場對此也已經有了預期。
二是減稅方式上也會更加完善。一方面，從特惠式減稅轉向普惠式減稅，實際上在2018年底已經呈現出來這種苗頭。另一方面，從稅基式減稅轉向稅率式減稅。過去主要通過稅基提供優惠政策，往往都有三年五年的期限，而通過降低稅率來減稅，則是一種更具有確定性的方式，透明度更高。
三是能更有效地引導預期，改善預期。因為通過普惠式減稅和稅率式減稅，確定性程度更高，因為稅率下調一般需要通過法律程序，往往結合了稅制的改革和完善，帶來的減稅沒有期限，大家的預期就更加穩定。從這一點來說，今年的減稅和2018年的減稅相比，更加符合中央的“六穩”要求，特別是在穩預期方面。
四是減稅效率更具有綜合性。以前的減稅效應多集中在擴內需、降成本上，今年的減稅政策更加針對穩預期，不但產生穩預期的效應，同時具有擴內需、降成本的效應，這也是2019年減稅政策的一個重大特點。
中國新聞週刊：稅率的調整往往和稅制改革相結合，需要通過立法程序，而減稅是一項較為緊迫的任務，如何看待這一問題？
劉尚希：稅率實際上是一個決策程序，涉及修法的程序，或者有些即使是條例規定的，也需要經過嚴格的審查程序。比如增值稅，現在就只是一個條例，但下一步也要出臺增值稅法，正在研究起草之中。
也就是說，凡是涉及稅制要素調整的，比如稅率變化，必須經過法定程序，“稅收法定”是十八屆三中全會提出的基本原則，必須要落實。推動稅收法定進程，涉及稅率，無論稅法還是條例，都需要走法律程序。一旦進入法定，就比較穩定，對引導預期有著積極的作用，而且透明度較高，大家有直接感受，對社會心理的影響也較大，獲得感會更強。
中國新聞週刊：一直以來，中國的稅制改革都以“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴徵管”為目標，在“寬稅基”和“低稅率”之間，應如何平衡？
劉尚希：我們常說，“低稅率”“寬稅基”，寬稅基意味著過去一些零打碎敲的優惠政策要減少，在稅基上不能過多地做文章，否則稅基就會碎片化。現在我們的優惠政策太多了，優惠政策往往就是在稅基上做文章，將稅基縮小一些，在稅率不變的情況下，減稅力度能有多大？相信不是專業人士很難算清楚。所以從整個社會心理的角度來說，通過降低稅率減稅，社會的滿足感和獲得感會更大。
而且，通過縮小稅基來減稅，可能在三五年期限內是有效的，過了期限以後就不知道該怎麼走了，對於企業來說就沒有預期，在投資、研發等方面也就不能做長期打算。所以，要實現長期穩預期，就必須從稅基轉向稅率上做文章。
此外，從國際慣例來看，評價一個國家的稅負，也是以稅率，而非以稅基為指標。高稅率會增加稅負的痛苦指數，如果能轉向稅率式減稅，降低中國稅負的痛苦指數和在世界的排名，也有利於引導輿論，創造良好的營商環境。
所以，我們的減稅方式，將更多從稅基轉向稅率，針對稅基的優惠政策要清理整頓，讓稅基更加完整，這樣一來，稅收收入的減少幅度也就不會像預期那麼大。
需要強調的是，稅基取決於兩方面，一是稅收制度的規定，二是經濟自身的發展。經濟發展了，蛋糕做大了，稅基也就擴大了。當然，做大蛋糕只是從理論上增加了潛在的稅基，真正要擴大稅基，還需要通過稅收制度規定，要通過徵稅的對象來確定。通過對優惠政策清理整頓，使稅基更寬廣，企業的負擔就會被攤薄，企業也更容易承受。
中國新聞週刊：具體到2019年，在減稅政策上會有哪些著力點？
劉尚希：如果說2018年減稅的主要著力點是在個人所得稅，以及對小微企業的減稅方面，那麼在2019年，我認為著力點主要在增值稅和企業所得稅上。因為去年已經在個人所得稅上做了文章，企業所得稅方面，今年可能會有所考慮。
增值稅已經全覆蓋，和製造業的關聯更緊密，因為目前增值稅有三檔稅率，製造業多適用高檔稅率，服務業則多適用低檔稅率。因此，對增值稅稅率進行調整，對於製造業而言，肯定有更大更直接的助力作用，可以幫助製造業轉型升級，擺脫當前的困境。現在很多的資源、人才、資金都流出製造業，對中國世界工廠地位的穩定和製造業的創新發展都是不利的。
因此，從政策角度，如何通過適度降低增值稅的稅率來實現減稅，既能達到穩預期、擴內需、降成本的效應，同時也能精準定向製造業，為製造業提供一個更好的環境，促使製造業能得到更好的發展。
中國新聞週刊：增值稅三檔變兩檔的建議，過去業內一直在提，現在是否已經有了突破性的進展？
劉尚希：增值稅三檔變兩檔是一個方向，遲早要做的，目前2019年的具體方案還沒有出來，但可以肯定的是，增值稅稅率肯定要適度下調。
因為增值稅是中國最大的稅種，減稅的著力點自然是要放在最大的稅種上來考慮。而增值稅稅率的最高檔恰恰是落在製造業，所以只要針對最大的稅種，針對增值稅的最高一檔稅率進行調整，毫無疑問，將會為製造業帶來最大的政策效果。
通過減稅降費，許多企業的活力得以提升和延續 圖/視覺中國
也就是說，既有穩預期、擴內需、降成本的總量的宏觀效應，實際上，還有發揮結構性政策作用的效應。因為中央經濟工作會議強調要“發揮結構性政策的作用”，所以今年的減稅政策也會在此發力，促進產業結構的調整，特別是對製造業會有明顯的效果。
做好穩預期，是財稅改革順利推進的關鍵
中國新聞週刊：針對企業減稅降費，還有一個大家比較關注的話題就是社保降費，下一步的工作重點是什麼？
劉尚希：社保降費的問題，其實更多的是涉及大量中小微企業，因為這類企業過去繳費大都不太規範，甚至有些企業直接逃費。所以現在一提出要規範繳費，交由稅務部門徵收，就給中小微企業帶來較大的不確定性，甚至帶來更大的擔憂。比如擔心會“秋後算賬”，會要求補繳此前漏繳或未繳的社保費等。我們在新聞報道中也能看到，一些小微企業因為這種擔憂而選擇退出市場，註銷企業等，這就涉及穩預期的問題。
所以從社保降費角度，無論在徵繳方面，還是在社保體制改革方面，都需要進行一個重大的改革。嚴格徵繳是對的，但過高的社保費率也應降下來。我覺得要朝著“適度的費率”和“更寬的費基”這個角度做文章。
首先，繳費的面要擴大，如果只是少數企業交錢，收到的錢是有限的，即使費率很高，可能還是會入不敷出，收不抵支。其次，適當地下調費率，同時要嚴徵管。當然，在給付標準上，比如養老金支付水平增長如何調整等，還要有一套規則，給大家一個預期。
我認為，涉及社保費率和徵繳方式，不光要給企業一個預期，同時還要給社保繳費受益人一個預期，這也是很重要的，不光是養老保險，還有醫療保險等，都需要給受益人預期。如果對這些涉及民生方面的政策沒有穩預期，僅僅針對企業做文章，那麼這項制度是不完整的。否則老人可能會擔憂社保費率下降後，養老金沒有保障，醫保費率下降後，醫療費沒有保障。這就涉及社會保險制度的改革，必須是綜合性的、一體的。
現在中央提出來“六穩”，其中穩預期不僅針對市場主體，也針對社會成員，針對不同的利益群體和不同的階層，不僅經濟方面要穩預期，民生方面也要穩預期，不能搞過高的承諾，更不能去“吊胃口”。如果老百姓有預期了，企業有預期了，那麼社保改革面臨的壓力就能得到化解，否則這些壓力都會疊加到政府身上，政府就難以權衡取捨。所以在改革中，預期和溝通工作做好了，很多壓力就化解了，改革方案的推出就會順利得多。
在現代社會，政府和市場的溝通，和企業的溝通，和老百姓的溝通，和利益群體的溝通，我覺得比以往任何時候都重要。因為任何一項改革，尤其是財稅方面的改革，一舉一動都關乎老百姓的“錢袋子”，都關乎老百姓眼前和長遠的利益，所以這種充分有效的溝通，對財稅體制改革，社保體制改革，以及當前減稅降費政策的實施都是至關重要的。
中國新聞週刊：對於政府而言，同樣需要在財政收入上穩預期，在你看來，如何在減稅和增收之間獲得一個平衡？
劉尚希：的確，現在面臨新的形勢，經濟下行會帶來減收，減稅實際上也會帶來減收，社保降費同樣會帶來減收，這些都會給財政帶來支出壓力。因為原有一些剛性的社會性支出，比如教育、醫療、社保等支出很難減少，如此一來，收支缺口就會擴大，在這種情況下，不得不適度擴大赤字，提高赤字率，債務也就要適度地增加。
但是綜合來看，適度地提高赤字率，擴大債務，風險是可控的。因為我們對風險要綜合考慮，對財政來說，雖然財政風險擴大了，但由此化解了其他公共性風險，比如經濟下行的風險。所以，在財政的風險和其他公共性的風險之間要有一個權衡，這也是制定財政政策的基本原理。
也就是說，不能僅看財政自身平衡的問題，否則可能財政風險小了，但其他公共風險大了，尤其是經濟領域的公共風險大了，而在經濟下行趨勢下，稅基、稅源都在收縮，反過來又會增大財政風險。所以怎樣為培育新動能發揮財政的作用，通過積極的財政政策去實現中央提出的“六穩”，兼顧短期和長遠，結合總量和結構。不僅財政可持續，同時經濟社會的發展也要可持續，公共風險大了，經濟社會發展不可持續；財政風險大了，財政也不可持續，這都不是我們希望看到的。
要做到可持續，實際上就要對各種各樣的公共風險和財政風險進行綜合平衡，在計劃經濟時代，我們有四大平衡，比如外匯收支平衡，信貸收支平衡，財政收支平衡，物資供求平衡。現在在新時代、新條件下，主要的平衡應是風險的平衡，我認為這是至關重要的。如果公共風險大，就適當地加大一點財政風險去化解，財政政策的力度就要更大一些；如果公共風險小了，那麼財政力度就可以降下來，財政風險就會變小，兩者之間平衡就都能實現了，不僅實現經濟社會的整體可持續，同時也能實現財政自身的可持續。
中國新聞週刊： 但是，財政自身的風險該如何化解？
劉尚希：財政風險疏解的主要途徑有三點，一是財政管理，二是財政績效，三是財政收支缺口。以財政績效為例，績效提高了，一塊錢變成兩塊錢花，相當於省了一半的錢，風險自然減小了。
通過化解風險，經濟發展的動力更足，新動能更大，意味著稅源更多，財政收入就能增長。即使實行減稅，降低稅率，但在擴大稅基的情況下，財政收入擴大了，財政風險就降低了。
當然，在民生保障和改善方面，也應該給老百姓一個預期，要和經濟發展水平相適應，而非超經濟發展水平去搞高福利，否則可能出現類似西方國家的福利危機，實際上，這也是風險的平衡。
所以，財政問題非常複雜，財政財政，不光有“財”，還有“政”，這個“政”包括“政權”“政治”和“政策”。“財”和“政”緊密關聯，而“財”本身就是和經濟聯繫在一起的，“政”是和老百姓聯繫在一起的，只有老百姓認可，政治才能穩定，這也是財政政策制定的邏輯和方向。
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