时代周报记者 王心昊 发自广州
2月18日，中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《纲要》），提出建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范。
“抓住建设粤港澳大湾区这个‘纲’。”2019年广东省政府工作报告中，粤港澳大湾区成为毫无疑问的高频词。纲举目张，随着规划纲要落地，粤港澳大湾区已站上比肩国际一流湾区的赛道。
《纲要》细则将如何落地？如何建立湾区各城之间的利益分配和协同发展机制？中国国际经济交流中心产业规划部部长王福强接受了时代周报记者的采访。
“经济层面功能是重要的，但不是首要的”
时代周报：从《纲要》制定到出台，粤港澳大湾区的概念经历了怎样的演变过程？
王福强：2017年7月，大湾区上升为国家战略。2018年年初，政府工作报告提出要编制大湾区发展规划。经过一年多努力，《纲要》编制完成并正式发布。之所以需要这么长时间，是因为凝聚共识需要过程。
有段时间，社会上有些解读，单纯将粤港澳大湾区认做一个区域经济层面的规划，这是不对的。大湾区不只是单独经济层面的发展规划，而是承担更多的历史使命，包括维持港澳长期繁荣稳定、推动可持续发展、实现自身高质量发展，推动制度现代化建设等。从综合性制度功能的角度来说，这是一个集合型的平台，经济层面的功能是重要的，但不是首要的。
港澳形成共识也需要过程。港澳是否配合以及配合程度，是决定大湾区建设能否取得实质成效的关键。港澳民众对大湾区有一个认知过程。现在，社会各界普遍接受了这样一个事实：大湾区是港澳发展的新平台、新机遇、新动力。三是需要进行程序上的完善，比如合法性审查。这是在“一国两制”框架下的规划，它是否合法、是否违反了基本法，都需要论证。
同时，粤港澳大湾区的概念经历了三方面变化：一是名称有所变化。去年政府工作报告提出编制“粤港澳大湾区城市群发展规划”，今年调整为粤港澳大湾区发展规划。虽然都以合作为主要理念，但前者更多关注城市形态演变，后者则关注更加全方位的统筹发展；二是内涵更丰富。现在的规划内涵更丰富更全面，不仅包括产业发展、基础设施建设，也包括资质互认、标准对接、治理协同等社会层面内容，还包括生态环境共同治理和文化合作方面内容，鲜明体现了“五位一体”的发展特征；三是重点更突出。《纲要》将生态文明作为单独一章，体现了鲜明的绿色发展理念—以前是将之放在优质生活圈章节的。
时代周报：从湾区经济角度来看，粤港澳大湾区的发展特征是什么？
王福强：湾区经济发展有工业经济阶段、服务业经济阶段和创新型经济阶段。就世界湾区来看，三大湾区都进入了创新经济发展阶段。目前，粤港澳大湾区整体处于工业经济向服务经济转型的阶段，部分城市出现了创新型经济特征。
《纲要》通篇贯彻四个基本理念：一是合作发展理念。大湾区关注的重点，是各个组成单元无法或无力解决的问题，是制约大湾区可持续发展的核心问题。只有坚持合作发展，才能调动各方积极性、形成协同效应，推动大湾区建设取得实质成效。
二是单向给惠理念。大湾区内部各单元目前的发展态势表明，以前的双边对等开放应该做一下调整，在更多领域、更多区域变为单向给惠。相比过去，港澳之于内地发展的绝对优势已变为相对优势，双方差距在缩小。虽然港澳在有些方面仍然有自己独特的优势，但假以时日，内地与港澳差距会更小，如继续推演，双方发展趋势会发生变化。这种情况下，内地应该更多地调整单向给惠，给港澳创造发展的空间和机会，毕竟解决港澳长期繁荣稳定是首要的制度使命。
三是包容发展理念。港澳有自己的DNA，有自己的发展历史和发展路径，政治制度、社会运行规则、经济治理规则都不同。并且，它们的发展模式、发展路径、国际信用等都得到了国际社会的认同，香港多年一直被国际社会评为营商环境优良的区域。这种情况下，应尊重差异、包容发展，力求寻找出不同制度的最大公约数。
四是可持续发展理念。只有坚持可持续发展，粤港澳大湾区才有未来，才能获得湾区内各团体、各单元、各市场主体、各级政府组织的理解，才能调动各方积极性，汇聚支持大湾区建设的磅礴之势。
“三极”支撑大湾区行稳致远
时代周报：《纲要》明确提出四大中心城市的定位，同时指出要发挥深港、珠澳、广佛三个极点的带动作用。这样的布局在大湾区城市空间发展上有怎样的考量？
王福强：确立三极考虑到了现实性、前瞻性和继承性。应该说，三极都有很好的基础。三极做实了，就能成为大湾区的四梁八柱，就能支撑大湾区行稳致远的发展，毕竟三足才能鼎立。
目前，珠西的“澳珠极”稍弱。解决大湾区发展不平衡不充分的问题，正是大湾区重要的建设任务。因此，抓紧提升这一极、补足差距，进而辐射带动粤西发展、北部湾发展、西南等地发展，将真正实现大湾区的辐射带动功能，真正落实支撑泛珠区域发展的任务。
时代周报：如何看待大湾区对于“一国两制”的作用和意义？
王福强：我们从来没有做过跨制度的区域发展规划。在“一国两制”框架下设计《纲要》，是一个首创性规划。粤港澳大湾区是把港澳和内地作为统一的规划范围进行规划，体现了中央希望推动港澳深度融入综合发展大局的指导思想。
在这个背景下，推进大湾区建设面临三个问题：第一是“两种制度、三个关税区、三种独立货币”的现实，造成要素不能便捷流动。比如，三地有不同的标准，有欧盟标准、英联邦标准和国家强制认证标准。标准不同，造成产品认证结果无法互认，无法形成区域统一市场。
第二是发展惯性问题。内地发展通常都是行政区主导的发展模式，地方政府是区域发展很重要的推手。行政力量主导发展有其好处，如行政决策效率高、招商引资力度大、短时间内能有效集聚资源等。但随着改革开放进入新阶段，这种发展模式造成了突出问题，比如区域分割无法形成统一市场、判断力不足造成决策失误等。要真正形成高质量发展的体制机制，就需要打破这种模式，探索功能区主导的发展模式。在大湾区，这种发展模式必须调整，只有这样，才能推动区域从自然区域连接体再到经济共同体到社会共同体的转变。
第三是主体诉求不同造成对大湾区的期许不同。大湾区有许多参与主体，政府、学界、商界、社会组织等。政府层面又包括中央政府、省级单元和地方城市。不同主体对大湾区的期许不同：中央关注政治、社会层面的功能；地方关注自身如何发展，如何在区域竞争中胜出；企业关注自身如何进行产业布局。在这种情况下，怎么凝聚共识、形成合力？这很重要。必须找到社会各界共同关注的问题，并以这些问题为突破口，吸引大家投入到大湾区的建设中来。
事实上，推进大湾区建设需要坚持的几个基本原则之一就是坚持“一国两制”。对于这个制度，大湾区不是削弱而是强化、深化了。
“大湾区制度”将释放改革红利
时代周报：建设粤港澳大湾区是广东在改革开放进程中的“二次创业”，你如何看待这一历史机遇？
王福强：大湾区是广东改革开放面临的大机遇、大文章，必须抓紧抓实办好，这是总书记对广东的嘱托，很好地诠释了大湾区对于广东的意义。确实，它是广东二次创业的重要平台和抓手。
广东目前发展面临一些深层次问题，也积累了一些矛盾，都需要通过发展来解决。这种发展不同于以往的粗放式发展，而是高质量发展。要实现这个转变，必须依托大湾区这个平台。大湾区同时也是推动形成全面开放新格局的领头羊。从开放水平上来说，代表最高开放水平，这儿有自由贸易港，有各种高端平台；从开放阶段上看，则承担着开放重点转换、先行先试的重任。
随着改革进入新时代，现在的全面开放与以前的开放不同。以前更多是商品和要素自由流动型开放；现在更多是规则制度型开放。在这种转变背景下，需要向国际先进规则体系和先进制度学习。港澳有先进的制度体系，有发达的市场规则，有成熟的信用保障，有通达的国际渠道，有高端的服务支撑，都是值得内地学习的地方。向港澳学习制度现代化，再结合中国特色社会主义优势，就可以探索形成大湾区的先进制度体系，为推进治理体系和治理能力现代化做出直接贡献，这是大湾区的责任担当和使命所在。
时代周报：有观点认为，当前，粤港澳大湾区最大的难点在于城市协同，你怎么看？
王福强：不可否认，目前大湾区内各个城市在发展中存在内在冲突、以邻为壑的现象。为了避免这种现象，在大湾区规划中，我们一直强调要妥善处理好以下六个关系：一、当前与长远的关系。立足当前，着眼长远发展愿景；二、合作发展与自身发展的关系。不能封闭起来自己发展；三、核心与周边的关系。中心城市与节点城市，节点城市与节点城市间要处理好竞争关系；四、竞争与合作的关系。城市间这两种关系都存在。如何处理？要立足自身资源、结合发展趋势来谋划，避免千人一面；五、内地与港澳的关系。不能内地发展了，港澳就削弱了。要实现相互支撑，相互发展；六、中央和地方的关系。要在实现中央需求的过程中，找准地方发展方向，实现地方发展与中央需求的同频共振。
时代周报：《纲要》后几章都在强调制度开放与创新。制度开放与创新对粤港澳大湾区意味着什么？
王福强：制度上的开放和创新，是大湾区的灵魂所在。要进行先进制度的探索，构建先进制度体系，就需要平台、载体来承载这些探索任务，粤港澳大湾区就是这样的平台。
目前，改革红利不再是人口红利和技术红利，而是制度红利。大湾区内存有三种制度，如果能发挥所长，创设一种集合三地制度的大湾区制度，有效吸纳各自所长，就会释放出制度红利。
从大湾区的使命来说，进行制度现代化的探索无疑是很重要的一个方面，大湾区也有天然的优势进行这种探索。比如，服务业优先向港澳开放这一CEPA框架下的提议，一直没有得到很好的落实。如果能依托大湾区的重点平台，将港澳的高端服务业引进来，将教育、医疗等领域优先向港澳开放，积累开放经验后再梯次向国际开放，就将为港澳发展打开空间，同时倒逼国内的深层次改革开放。
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