把亟待破解的問題淹沒在大量條文中
反而容易落入‘制度陷阱’”
劉建超。圖/新華
劉建超：把依法用好留置措施，
作為監察工作的重中之重
《中國新聞週刊》記者/徐天
本文首發於總第843期《中國新聞週刊》
浙江省作為監察體制改革第一批先行先試的3個省市之一，在此前的改革試點中做出了多方面的探索。
在全國兩會前夕，《中國新聞週刊》專訪了浙江省委常委、省紀委書記、省監委主任劉建超，請他介紹浙江省改革試點的做法、啟示，以及下一步如何深化改革等問題。
劉建超說：“我們將繼續擔起先行先試責任，在鞏固、深化和拓展上下功夫，著力構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系。”
從實踐最急需的機制制度建起
中國新聞週刊：你如何理解“監察體制改革的目的，就在於加強黨對反腐敗工作的統一領導”這一說法？
劉建超：我們在實踐中深刻體會到，監察體制改革的目的，是堅持黨對反腐敗工作的統一領導，實現依規執紀和依法治國的高度統一，建成集中統一、權威高效的反腐敗機制體制。我體會集中統一、權威高效主要體現在以下方面：
首先，監委作為行使國家監察職能的專責機關，與黨的紀律檢查機關合署辦公，是實現黨和國家自我監督的政治機關，不是行政機關，也不是司法機關。過去行政監察的對象主要是行政機關的工作人員，檢察院主要是偵辦國家工作人員職務犯罪。改革後，監委依法行使的監察權，不是行政監察、反貪反瀆、預防腐敗職能的簡單疊加，而是在黨的領導下，代表黨和國家對所有行使公權力的公職人員進行監察。依託紀檢、拓展監察、銜接司法，既調查職務違法行為，又調查職務犯罪行為。
其次，從組織形式和職能定位上實現黨對監察工作的集中統一領導，一個很重要的制度安排，是實行黨委統一領導下紀委、監委合署辦公，履行紀檢、監察兩項職能的體制。這就要求監委查辦案件從初核、立案到採取留置措施、提出處置意見和審查意見等事項，都必須向黨委報告，構建起了黨統一領導下紀律管全黨、法律管公職人員相結合全覆蓋的治理腐敗體系。
以浙江省監委為例，需要對涉及省管幹部重要、敏感的問題線索進行初核時，就要向省委書記請示彙報；如果對象是省委委員，或下一級黨委（黨組）一把手，要報省委書記審批。這樣，從案件啟動之初，監察工作就始終在黨委的堅強領導下，確保方向正確。又如，在立案審查調查階段，所有省管幹部的審查調查報告，都是要報省委書記審批，最後移送司法機關，還要經省委常委會審議通過。
第三，在反腐敗鬥爭實踐中，黨的領導是全過程的領導。改革過程中，在紀法貫通、法法銜接等方方面面，都體現黨的統一領導。特別是法法銜接上，需要各機關密切配合，在這個過程中，往往需要通過黨委反腐敗協調小組來統一思想和行動，協調公安機關、檢察機關、審判機關，做到既協調有序，配合有方，又各負其責，互相制約，確保實現政治效果、紀法效果、社會效果的集中統一。
中國新聞週刊：在建章立制方面，浙江省主要做了什麼探索？
劉建超：我們在學深悟透中央決策部署精神的基礎上，在中央改革試點方案和全國人大常委會授權決定的總體框架內，結合浙江實際，有針對性地制定出臺相關機制制度，確保中央改革試點決策部署在浙江一貫到底，不走樣不跑偏。
一年來，在沒有現成規定可依、沒有現成例子可循的情況下，我們堅持什麼問題突出就解決什麼問題，從實踐最急需的機制制度建起，而不是面面俱到，試圖一次解決所有問題，窮盡各個環節，搞出一部“百科全書”，反而把亟待破解的問題淹沒在大量條文中，容易落入“制度陷阱”。
按照這一改革方法論，浙江省相繼出臺20多項制度，基本建成一套涵蓋監督、調查、處置各個方面，規範有效、可複製可推廣、具有監察工作特點的“監言監語”制度框架。在不斷的摸索與完善中，我們先後設計了與監察措施配套的45類法律文書，製作了監察日常工作使用的79種監察模板，逐步滿足了工作需要。
這些制度全部以參考資料的形式下發全省各地，以作改革借鑑，同時要求各地結合實際加強實踐驗證，在先行先試中發現問題，在修改完善後再改再試，在實踐——修訂——實踐的循環往復中，不斷健全完善監察工作制度體系。
中國新聞週刊：全國第一起留置案出現在浙江，浙江對以留置為核心的12項監察措施的運用，做了什麼樣的探索？
劉建超：留置是運用法治思維和法治方式反腐敗的最重要、最有力調查措施，也是各方面高度關注的調查手段。黨的十九大報告明確指出，制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代“兩規”措施。
我們把依法用好監察留置措施作為開展監察工作的重中之重，按照中央精神，結合浙江實際，先後制定出臺《監察留置措施操作指南》《監察留置場所暫行規定》等，對留置怎麼審批、留置在哪裡、如何監督留置措施實施等作出明確規定，確保嚴格規範、謹慎穩妥使用留置措施，為依法有效開展監察提供了有力保障。
我們清醒地認識到，留置是最重要的監察措施，必須加強約束規範，防止權力濫用。比如，我們建立集體研究機制和上提一級審批機制，從嚴把關留置審批。市、縣兩級監察委員會採取留置措施，除符合基本的留置條件外，必須由市、縣監察委員會領導人員集體研究決定，並報上一級監察委員會批准；涉及本級黨委管理的公職人員，還須向本級黨委主要領導報告。通過履行嚴格的審批程序，既確保了黨對監察留置工作的絕對領導，又有效防止監察留置的亂用、濫用，杜絕了未批先留、違法留置等行為，維護了留置措施的嚴肅性和權威性。
除了留置措施，我們按照能試盡試的原則，對其他監察措施的運用也進行了積極的探索。如研究制定了《監察業務運行工作規程》，搭建了監察業務運行的基礎，規範了12項監察調查措施的使用。
一年來，我們充分發揮監委成立後體制機制方面的新優勢，始終保持懲治腐敗的高壓態勢，“打虎”“拍蠅”“獵狐”三管齊下，鞏固發展反腐敗鬥爭壓倒性態勢，做到了屆末之年、試點期間力度更大、節奏更快。截至2018年2月27日，全省對266名被調查人採取留置措施，辦結的案件中被留置的主要監察對象100％移送起訴。此外，未通過留置措施，直接移送檢察機關審查起訴的共有158人。應該說，通過深化監察體制改革，反腐敗這場正義之戰，在浙江越打越有力，不敢腐的成果愈加鞏固，震懾作用愈加凸顯，為奪取反腐敗鬥爭壓倒性勝利奠定了堅實基礎。
在探索監察委與檢察院之間的銜接上，浙江省也做了很多努力。 圖/新華
把加強對監察委員會的
監督擺在突出位置
中國新聞週刊：社會各界都很關心由誰來監督監委，對此你怎麼看？
劉建超：信任不能代替監督，任何權力都要在制度的籠子裡運行。浙江省在推進改革試點過程中，始終把加強對監察委員會的監督擺在突出位置來抓，在機構設置、業務運行、日常監督上採取一系列措施，紮緊制度籠子，堅決防止“燈下黑”。
從組織和制度建設入手，構建內部既互相協調、又互相制約的組織體制和運行機制。問題線索由相關部門集中統一管理，動態更新，全程監控。省市兩級實行執紀監督和審查調查職責分開、部門分設，實現“前臺”和“後臺”分離。執紀監督部門負責所聯繫地區和部門的日常監督，不負責具體案件查辦；審查調查部門負責對違紀違法行為立案審查，一次一授權，不固定聯繫某一地區或者部門。案件審理部門則負責審核把關，對事實不清、證據不足的，退回審查調查部門補充證據或重新調查。同時，認真貫徹“寬打窄用”的原則，根據監察措施的權限大小，設置層級不同的審批程序，嚴格決策和審批要求。
同時，全面排查風險，從管錢、管事的關鍵環節抓起，完善相應監管舉措，築牢“防火牆”。比如，在涉案款物管理方面，嚴格執行專門保管制度，設立專用賬戶，固定專門場所，指定專人保管。在履行職責方面，嚴格執行迴避制度，存在可能影響公正監察情形的，監察人員必須迴避。建立說情、過問案件情況記錄、報告制度，對打聽案情、過問案件、說情干預行為，逐一記錄和備案，等等。從實踐看，取得了較好的效果。
中國新聞週刊：在監察體制改革方面，浙江下一步將有何舉措？
劉建超：我們將認真貫徹落實中央關於深化國家監察體制改革的決策部署，堅持內涵發展，堅持問題導向，大膽探索實踐，不斷鞏固、深化和拓展監察體制改革先行先試成果，切實把制度優勢轉化為治理效能。根據即將頒佈的國家監察法，在以下幾個方面深化拓展：
一是健全制度。認真落實監督執紀工作規則，嚴格執行集體決策、請示報告、備案迴避、涉案款物管理規定，推進訊問、調取、查封、扣押等重要取證工作全過程記錄，健全內部管理制度，構建嚴密的自我監督體系。修訂監察業務運行工作規程等制度，健全日常監督、問題線索處置、調查、審理、申訴複查等監察工作程序，建立健全相互協調、相互制約的工作機制。
二是深入探索。深入研究政務處分種類、適用程序等問題，細化監察問責適用情形和問責措施，規範監察建議的使用，健全監察處置辦法。以規範留置為重點，深化應用好各類監察措施。
三是完善機制。加強監委內部職責銜接，理順執紀監督部門與審查調查部門、派駐機構的職責界限，進一步明確執紀監督部門的調查權限、派駐機構的監察權限和工作程序。完善執紀監督、線索處置、案件調查協作配合機制。健全查辦職務犯罪案件協作機制，深化紀檢監察機關與審判機關、檢察機關、公安機關的協作配合。建立健全監察機關與公安機關對國有企業管理人員失職瀆職犯罪、基層群眾自治組織從事集體事務管理人員職務犯罪案件的管轄銜接機制。
四是拓展延伸。探索強化各類經濟技術（高新）開發區管委會、國有企事業單位、中央在浙單位、鄉鎮（街道）、農村基層監察監督工作，推動監察體系拓展延伸，從體制機制上實現對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。加強巡視巡察、派駐監察和國家監察三個“全覆蓋”的銜接，切實形成監察合力。推動監察工作向鄉鎮(街道)延伸，使群眾身邊的公職人員受到嚴密監督。
總之，要通過進一步深化改革試點，全面加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，積極構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監察體系，更好發揮紀檢、監察機關合署辦公體制機制新優勢，不斷完善黨和國家監察體系，切實提升反腐敗工作規範化、法治化水平。
▼
閱讀更多 中國新聞週刊 的文章
