加力提效是相輔相成的兩個方面：加力是指再度提升減稅增支強度。提效是指找準政策發力點並管好、用好資金。兩者的互補性是化解高強度減稅增支帶來的財政收支矛盾，體現的是新時代穩中求進的經濟工作總基調，表明積極的財政政策要在防範和化解重大風險的前提下實施逆經濟週期調節。
前瞻2019——深化新時代改革開放（9）
白景明
中央經濟工作會議明確提出，2019年繼續實施積極的財政政策時要加力提效。這是黨中央在深化對做好新形勢下經濟工作的規律性認識的基礎上作出的確保經濟發展行穩致遠的重大決策。
為什麼要繼續實施積極的財政政策
2009年起我國開始實施新一輪積極的財政政策。這一輪積極的財政政策有三大特徵：一是時間長，截至2018年為期已十年。二是大規模減稅降費,累計近6萬億元，特別是2018年一年減稅1.3萬億元，相當於2013—2017年累計減稅額30%。三是一般公共預算赤字額激增。2009年赤字額跳升428%,為9500億元，2018年增至23800億元。從2013年起，赤字增長率超過M2
和貸款增長率，2013年赤字增長率甚至超出貸款增長率和M2增長率兩倍。2016年情況相近（見圖1）。在這種背景下，2019年將繼續實施積極的財政政策，而且還要加力提效。緣何如此？
（一）社會主義市場經濟進入了新的發展階段
我國20世紀90年代初提出發展社會主義市場經濟。其後逐步建立了完備的市場體系，市場化程度不斷提高。目前我國的商品市場、資金市場、資本市場、產權市場、房地產市場等規模均位居世界前列。2010年起我國成為全球第二大經濟體。在市場經濟形成過程中，資本加速積累。目前，私人資本提供的GDP（包括外商獨資企業）佔比已達70%左右，提供的就業佔到80%左右，提供的稅收也超過了50%。同時，私人資本在一些行業中成為了主力軍，如互聯產業、房地產行業、商業、服務業、輕工業、農產品加工業等。這使市場的資源配置功能逐步從基礎性轉到起決定性作用。然而要看到，市場體系形成後，市場配置資源自身的缺陷逐步凸顯，同時市場發育又遇到了諸多制度障礙。突出點如壟斷集團限制競爭、要素流動成本上升、管制過多、區域封鎖等。這種格局客觀要求政府運用政策手段維護競爭、降低成本、釋放需求。稅收既是要素流動的成本，又是要素生成的成本，同時也是政府總體宏觀政策取向的標識。制定稅收政策必須考慮市場主體的要求，不考慮其要求，資本就可能外流，或者出現企業投資積極性銳減，接踵而至的將是就業萎縮。
近年來，市場主體一直在呼籲減稅，政府也確實在不斷加大減稅力度。但市場主體仍說不解渴。原因何在？主要是社會保障繳費率位居全球高位抬高了企業綜合負擔率。這在當前社會平均利潤率不斷下降的背景下，使企業的利潤空間逐漸收窄，尤其是中小微企業甚至低於貸款利率。因此，2019年必須通過更大規模減稅來拉低市場主體綜合負擔水平。這是一種綜合平衡而非簡單的短期應急之策，事關經濟能否可持續發展。
市場經濟必然導致收入分配差距拉大，形成不同的收入階層，甚至出現利益固化、收入階層傳承。目前，中國經濟運行中的突出問題是個人收入集中率上升速度超過經濟增長率，因而基尼係數值已超過警戒線。因此，政府必須加大收入分配調節力度，其中最重要的措施是通過加快實施基本公共服務均等化戰略來託高低收入階層生活水平並保障中等收入階層生活質量提升。所以，2019年仍要加大基本公共服務投入。同時全面推開個人所得稅改革，把減輕個人直接稅負擔列為新的減稅重點進而增強中等收入階層消費能力。這實質上是落實託低擴中的收入分配政策的配套政策，是要優化收入分配市場化格局，讓支撐經濟動能轉換的主幹群體獲得更多的增長利益。
（二）經濟發展進入了新階段
1978—2018年我國經濟保持了40年年均9.5%的增速，同期全球經濟增長率年均僅為2.9%。這在世界經濟史上是一個奇蹟。二戰後日本經濟高速增長期的上世紀60年代只是保持了10年的年均11%的增速。尤為突出的是2000年我國GDP達10萬億元后，經濟增速不減，到2017年已經達到了82萬億元，17年的時間增長了7倍。
然而要看到，經濟發展具有周期性。改革開放40年過程中，我國經濟基本上是每十年內有一個週期（見圖2）。
圖2表明，40年當中總體看經濟波動幅度呈遞減趨勢。2000年後，週期時間拉長，頭十年相對穩定，年均增速高達10%。2012年後，經濟增長率在7%左右已穩定了7年。同一數值穩定時間如此之長是改革開放40年中首例情況。這表明中國經濟穩定性增強，同時也證明中國經濟已進入增速換擋期。需要承認，換擋期並不意味著衰退期。因為2012年後消費物價、城鎮就業人員平均實際工資、農民純收入、就業人數等指標值都是上升的，而且收入類指標增速總體高過經濟增長率。此外，還應看到，GDP總額超過5萬億美元后還能保持年均6%的增速在全球只有中國一家。
經濟增長換檔雖然屬於正常的經濟規模收縮，但也是經濟運行過程中多年積累下來的結構性矛盾的顯現。進一步說，中國經濟增長在進入換擋期的同時又進入了結構調整陣痛期。這種陣痛有四大突出表現：一是供求總量要找尋新的平衡點；二是供給結構要依需求結構變動自主調整；三是市場主體要承擔加大研發投入帶來的資金週轉成本；四是市場主體和個人都要找尋新的利益增長點。
在社會主義市場經濟條件下，雖然市場對資源配置起決定性作用，但也要更好發揮政府作用。就現階段而言，更好發揮市場作用就是要充分利用政策手段降低結構調整成本、優化結構調整環境、化解結構調整風險。2019年中國經濟依然處於換擋期和結構調整期，機遇和挑戰並存，要爬坡過坎，既要接續過往有效投資，又要開啟新的要素配置和要素流動局面以推進動能轉換。同時，還要繼續化解重大風險。為此，必須持續擴張財政支出，運用赤字增量來拉大當期總需求，承接產出擴張、壓低部分產品產量下跌率。加大如基礎設施、公共設施等資本性支出起的就是這種作用。較大幅度增加專項債意義在此。必須針對初創型企業創新企業實行結構性減稅，通過大力度加計扣除政策來激勵企業走技術創新型發展道路，通過繼續加大中央對貧困落後地區的轉移支付刺激形成新的區域間企業和個人優勢互補格局。
（三）國際經濟發展進入新階段
20世紀90年代以後，國際經濟結構開始發生重大轉變，新興經濟體份額上升。2017年全球80萬億美元中，以中國為首的新興經濟體，佔比上升了接近10個百分點，中國達到了12萬億美元，佔全球14%。新興經濟體的產出能力、產出水平、技術水平都在提升，單是中國一家的一些工農業產品量如煤炭、手機、彩電、穀物、蔬菜等佔全球總量比重就超過30%，中國貨物進出口總額佔全球比重已達11%。這對發達經濟體形成了強烈制衡。此時，以美國為首的發達經濟體，開始聯合遏制中國。遏制中國就是遏制新興經濟體，所以出現了貿易摩擦、減稅競爭和匯率波動。目前，歐洲也在研究如何應對美國降低企業所得稅稅率對歐洲的影響。貿易摩擦影響全球要素自由流動，首先挑戰的是我國的關稅政策。由於美國發起貿易摩擦，導致對美國的關稅要向上調整，這會增加部分企業進口貨物成本。但是我國仍要推動全球貿易自由化。為此，2019年要繼續降低關稅平均稅率水平。美國降低企業所得稅稅率，其他國家都在跟進。中國經濟對外依存度近40%，在全球屬高水平。稅收是要素流動的成本，其他國家減稅就是在降低本國要素國際流動成本，我國如果不繼續減稅，就會削弱本國企業的國際競爭力。所以，2019年必須再度加大減稅力度。
總之，我們認識財政政策，要分析清楚是什麼樣的環境使我們作出什麼樣的選擇。財政是國家治理的基礎和重要支柱。我們要從政治站位、全局站位出發認識財政政策的使命及其與經濟發展的內在邏輯關係。
積極的財政政策如何加力提效
加力提效是相輔相成的兩個方面：加力是指再度提升減稅增支強度。提效是指找準政策發力點並管好、用好資金。兩者的互補性是化解高強度減稅增支帶來的財政收支矛盾，體現的是新時代穩中求進的經濟工作總基調，表明積極的財政政策要在防範和化解重大風險的前提下實施逆經濟週期調節。
（一）加力不是無邊界放水
相比發達經濟體，我國財政政策超強擴張的突出表現是減稅力度大。2018年減稅額佔稅收總額比重達8%，2019年實施更大規模減稅意味著減稅總額要超過2018年且相對強度還要提高。但要看到，減稅不是簡單地減收，而是要有針對性地調節企業和個人的經濟行為。2019年將把普惠式減稅和結構性減稅有機結合起來。普惠式減稅的含義是擴大減稅覆蓋面，具體講就是從過去側重給企業減稅擴大到給個人減稅。要通過深化增值稅改革減輕供給側特別是實體企業稅收負擔為供給側改革鋪路，為所有企業加大結構調整輸血，通過個人所得稅改革大幅度、大面積減輕消費者負擔為需求擴張打基礎。兩項數千億量級的長效性減稅，最終會形成總供求更高水平對接進而實現逆週期調節。結構性減稅主要包括動態調整進口關稅稅率水平、加大針對小微企業和科技型初創企業稅收政策支持力度等措施。對小微企業和科創企業減稅意義在於充分發揮小微企業就業吸容功能，讓更多的人有事幹、幹好事。調整進口關稅稅率水平意在減輕消費者部分進口商品購買負擔，滿足多層次消費偏好，同時培育創新能力，扶持新動能由小變大、由弱變好。
進一步分析，前幾年推進的營改增屬於普惠式減稅，所有行業不同規模的企業都得到了減稅紅利，2018年又把四檔稅率歸併為三檔，從5月1日起還將17%和11%兩檔稅率分別下調了一個百分點。這些措施使減稅實際規模超出了預期。2019年深化增值稅改革關鍵是增加所有企業的進項稅額抵扣額，減少高徵抵扣現象。由於製造業增值稅佔增值稅總額比重近40%，增值稅減稅對製造業轉型升級的刺激力可說居各行業之首。另一方面，由於增值稅本質上是消費課稅，深化增值稅改革減輕企業增值稅負擔最終是在降低最終消費者負擔。其中最為直接的是日用工業消費品和農產品加工製作以及生活服務業增值稅負擔下降對消費者購買力的強化。由於最終消費環節增值稅佔增值稅總額比重在20%左右，深化增值稅改革對消費擴張的激勵將僅次於對製造業發展的激勵。2019年個人所得稅改革全面落實。此次改革有提高綜合所得費用減除額、拉大七檔稅率級距和設立專項附加扣除三大減稅點，預計減稅額高達數千億。這種減稅力度遠超當期美國特朗普的減稅計劃和過去里根、小布什的減稅計劃。需要指出，本輪個人所得稅改革專項附加扣除具有精準發力典型價值，突出體現了稅收政策與民生政策要託底的發展理念緊密銜接。比如養老扣除，體現的是支撐人口老齡化政策的作用。再如教育扣除，體現的是對科教興國戰略的支撐。顯然，這些普惠性減稅不僅是要實現短期逆週期調節，而且是要減緩長週期振幅。
擴張支出將把規模擴張和支出結構調整有機結合起來。2019年繼續擴張支出意在適度增加總需求反推供給擴張。但擴張支出不走大幅提高赤字率道路，而是走通過加大支出結構調整力度放大支出逆週期調節效應的道路。具體講，就是有保有壓。保是指以繼續加大扶貧、社保、教育、環保、醫療衛生等投入來力保提升民生保障水平，以繼續增加中央對地方轉移支付促進區域財力均衡來加快推進基本公共服務均等化，以不斷增加科技創新和化解產能過剩以及基礎設施建設投入來助力結構調整。壓是指通過主動調減一般性支出來壓低公共產品供給成本。顯然，這種擴張是增強人民獲得感的擴張。
進一步說，2019年的支出擴張本質上是結構性擴張。這種擴張的基調是在防範和化解重大風險前提下有針對性地擴張支出。擴張的特點是資本性支出和消費性支出同時增加推動總供求擴張。具體表現在以交通運輸、公共設施、
環保工程等支出的擴張推動全社會投資增長，以扶貧、社保、醫療衛生等投入的增長推動全社會消費增長，兩相對接起來形成結構性逆週期調節效應。
（二）提效重在制度建設
我國雖然是全球第二大經濟體，財政收支規模同樣位居全球第二，但中國的人均GDP和人均財政收支卻位居全球中下等水平。從公眾的公共福利預期值和經濟運行調節難度兩個角度看，我國的財政收支矛盾還處漸強期。尤其要注意，在14億人的人口大國實現基本的公共服務均等化會把財政支出推上急劇擴張道路上去。顯然，加力與提效並舉是規避財政風險加速膨脹的長效機制。
提效指提高資金使用效率和使用效益，本質上是另一種形式的加力。因為高效使用資金就是在抵補減稅帶來的減收同時又增強支出增量的邊際效益。具體要落實五大改革任務：一是加快推進全面實施預算績效管理；二是加快扶貧資金動態監控機制建設，切實用好、用實扶貧資金；三是探索建立支出政策評估體系，全面認識支出的微觀和宏觀效應，為建立專項資金退出機制和地方政府債務風險評估機制建設創造條件；四是盤活財政存量資金；五是優化四本預算之間的協調關係。
具體分析，提效首先要做好支出政策評估工作。因為支出政策決定財政資金總體配置格局。支出政策評估首先要評估理財觀念。當前最重要的是扭轉各項事業齊頭並進大發展引領支出政策的理財觀念。換言之，必須樹立從財政收入可能性邊界出發去框定支出擴張觀念，絕不能再認為只有想不到的事沒有籌措不到的資金。要堅決貫徹黨的十九大報告提出的民生保障要量力而行、盡力而為的理財觀念。
提效必須完善預算管理基本制度，其中至為重要的有三點：一是加快支出標準體系建設，壓低成本性支出標準，調整民生保障項目支出標準結構，控制資本性項目支出標準上移；二是加快完善財政支出方式，加快推進政府購買服務支出方式全面落地，把養人養機構改為養事，降低公共產品供給成本；三是堅決建立專項資金退出機制，打破支出固化格局。
（作者系中國財政科學研究院副院長）
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