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裁判要旨

行政行為一旦作出，即具有確定力及執行力，但是對於違法或不當的行政行為以及由於事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在於減少或者避免行政爭議的產生，儘早結束行政行為效力的不確定狀態，維護行政法律關係的穩定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明確規定的情況下，行政機關可以採取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對於所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基於保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產生的考量，行政機關應當採取足夠審慎的態度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，才採用撤銷的方式進行糾錯。

裁判文書

中華人民共和國最高人民法院

行 政 判 決 書

（2018）最高法行再65號

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易小明（化名），男，1970年10月17日出生，漢族，住湖南省漵浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易小蘭（化名），（曾用名易蘭、易楠），女，1963年6月28日出生，漢族，住湖南省漵浦縣。

再審申請人（一審原告、二審被上訴人）：易桉（化名），女，1967年9月24日出生，漢族，住湖南省漵浦縣。

以上三再審申請人共同委託代理人：易守財（化名），男，1937年2月16日出生，漢族，住湖南省漵浦縣，系三再審申請人之父。

以上三再審申請人共同委託代理人：吳小紅（化名），北京xx律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審上訴人）：漵浦縣人民政府。住所地：湖南省漵浦縣警予東路***號。

法定代表人：謝某某，該縣縣長。

委託代理人：章某某，該縣人民政府法制辦公室工作人員。

委託代理人：唐某，湖南xxx聯合律師事務所律師。

一審被告：懷化市人民政府。住所地：湖南省懷化市鶴城區府前路*號。

法定代表人：雷某某，該市市長。

委託代理人：瞿某某，該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。

委託代理人：楊某，該市人民政府法制和經濟研究室工作人員。

一審第三人：周念平（化名），男，l953年2月8日出生，漢族，住湖南省漵浦縣。

委託代理人：周光燕（化名），男，1979年12月11日出生，漢族，系湖南省漵浦縣，系周先平之子。

委託代理人：張小君（化名），湖南xx律師事務所律師。

一審第三人：周念安（化名），男，l956年12月11日出生，漢族，住湖南省漵浦縣。

委託代理人：劉念南（化名），男，1942年11月8日出生，漢族，住湖南省漵浦縣，系周念安之兄。

再審申請人易小明、易小蘭、易桉（以下簡稱易小明等三人）因訴被申請人漵浦縣人民政府、一審被告懷化市人民政府、一審第三人周念平、周念安土地行政登記一案，不服湖南省高級人民法院（以下簡稱湖南高院）（2016）湘行終1161號行政判決，向本院申請再審。本院於2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455號行政裁定，提審本案。本院提審後依法組成合議庭，於2018年5月22日公開開庭審理了本案，再審申請人易小明等三人的委託代理人易守財、吳小紅，被申請人漵浦縣人民政府的委託代理人章某某、唐某，一審被告懷化市人民政府的委託代理人瞿某某、楊某，一審第三人周念平的委託代理人周光燕、張小軍，一審第三人周念安的委託代理人劉念南，均到庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

本院經審理查明：

本案爭議地位於漵浦縣崗東大橋上河邊，地名為沙坪，其四至為東至公路，南至先高土，西至河沙坪，北至人行道，共計面積為0.19畝，其中0.14畝原系第三人周念平的菜地，於l982年由易小明等三人的父親易守財用自留山與周念平互換而來；另第三人周念安原在崗東大橋邊的自留地(0.05畝)與易守財房屋相鄰，二人於l985年簽訂協議，周念安與易守財的自留地互換。1985年，易守財在其自留地及上述爭議地上修建了房屋。l987年9月，易守財經崗東鄉人民政府批准，補辦了建房佔地審批手續，並交納罰款1030元。l984年12月30日，易小蘭取得了漵浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》，宅基地面積為50平方米；l986年4月26日，易桉取得了漵浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》，宅基地面積為50平方米。

1986年6月25日，《中華人民共和國土地管理法》頒佈。1987年5月，漵浦縣人民政府根據國家、湖南省及漵浦縣等相關文件在全縣開展了非農業用地的清查工作，對個人非農業用地進行了清理，為進行土地登記，頒發土地使用證，建立地籍管理制度，制訂各項基本建設用地和個人建設用地的年度控制指標，以及為國家徵收土地稅和土地使用費提供依據，並將清理結果以《湖南省漵浦縣個人建房用地清理登記表》（以下簡稱《個人建房用地清理登記表》）的形式存檔保存。在漵浦縣地籍檔案中，涉及易小明等三人的《個人建房用地清理登記表》記載易小明等三人在崗東鄉樂園村11組的用地情況，清理登記時間為1989年2月，其中易小蘭用地面積70平方米、易桉用地面積70平方米、易小明用地面積80平方米，登記表中的佔地性質及處理意見、清理登記人、行政村領導、戶主、鄉鎮政府審查意見、縣土地管理機關審查意見等欄目均為空白。l992年1月20日，漵浦縣人民政府向易小明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》，證號分別為崗集建(土)字第l032、1033、1034號，證上記載的土地基本情況與《個人建房用地清理登記表》記載的內容一致。2002年8月10日，經漵浦縣國土資源局處理，易小蘭、易桉分別補辦38.5平方米，易志明補辦44平方米。

2003年1月，第三人周念平向漵浦縣崗東鄉人民政府及樂園村民委員會遞交《強烈要求易守財退回先欺騙後強行侵佔我家菜元地的申請報告》。2011年4月21日，經漵浦縣崗東鄉人民調解委員會調解，易小明等三人的父親易守財與第三人周念平就爭議地達成協議，由易守財從現有宅基地上讓出4.2平方米土地給第三人周念平。2012年4月18日，易小明以《集體土地建設用地使用證》為依據，認為易守財無權就爭議地與第三人達成協議而向漵浦縣人民法院提起民事訴訟，要求確認漵浦縣崗東鄉人民調解委員會的協議無效。漵浦縣人民法院以易小明不是調解協議的當事人為由，駁回易小明的起訴。

2012年8月，第三人周念平、周念安向漵浦縣人民政府提出申請，要求撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》。漵浦縣人民政府受理後，進行了聽證和協調，因易小明等三人與周念平、周念安不能達成協議，漵浦縣人民政府於2013年8月23日作出漵政處撤字(2013)2號處理決定，認為漵浦縣人民政府為易小明等三人分別頒發《集體土地建設用地使用證》的土地登記行為，未履行法定的審批程序，屬錯誤的行政行為，故撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》，由漵浦縣國土資源局收回並予以註銷。易小明等三人不服，向湖南省懷化市中級人民法院（以下簡稱懷化中院）提起行政訴訟。懷化中院於2013年10月12日作出(2013)懷中行初字第72號行政裁定，裁定該案由中方縣人民法院審理。2014年1月3日，中方縣人民法院作出(2013)方行初字第20號行政判決，維持漵浦縣人民政府2013年8月23日作出的漵政處撤字(2013)2號《關於撤銷對易小明、易蘭、易桉所發集體土地建設用地使用證的決定》。易小明等三人不服，向懷化中院提起上訴。二審期間，漵浦縣人民政府以漵政處撤字(2013)2號決定缺乏法律依據為由，於2014年6月23日作出漵政處撤字(2014)1號《關於撤銷漵政處撤字(2013)2號的決定》。隨後，易小明等三人自願申請撤回起訴和上訴。2014年7月8日，懷化中院作出(2014)懷中行終字第l5號行政裁定，准許易小明、易蘭、易桉撤回起訴和上訴；中方縣人民法院於2014年1月3日作出的(2013)方行初字第20號行政判決不發生法律效力。

2014年10月10日，第三人周念平、周念安向漵浦縣人民政府提出申請，再次要求撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》。2014年11月13日，漵浦縣人民政府作出漵政處撤字(2014)2號撤銷決定，根據《中華人民共和國土地管理法》（1988年修正）第三十八條第一款、《湖南省行政程序規定》第一百五十八條的規定，再次撤銷了易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》。易小明等三人不服，向懷化市人民政府申請行政複議。2015年5月5日，懷化市人民政府作出懷府複決字(2015)36號行政複議決定，維持漵浦縣人民政府作出的(2014)2號撤銷決定。易小明等三人不服，提起行政訴訟，請求撤銷懷化市人民政府2015年5月5日作出的懷府複決字(2015)36號《懷化市人民政府行政複議決定書》和漵浦縣人民政府2014年11月13日作出的漵政處撤字(2014)2號《漵浦縣人民政府關於撤銷易小明等三人所發集體土地建設用地使用證的決定》。

懷化中院（2015）懷中行初字第73號行政判決認為：

（一）關於漵浦縣人民政府1992年頒發給易小明等三人《集體土地建設用地使用證》是否程序違法的問題。根據國家土地管理局l989年11月18日頒佈的《土地登記規則》第七條的規定，初始土地登記必須經過申報、地籍調查、權屬審核、註冊登記和頒發土地證書等程序，其中由各級土地管理部門負責組織轄區內的地籍調查，並根據地籍調查結果，對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批表，並由土地管理部門將審核結果予以公告，公告期滿，土地所有者、土地使用者及其他土地權益有關者未提出異議，報經人民政府批准，進行註冊登記，土地證書由縣人民政府頒發。

（二）關於漵浦縣人民政府撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》是否合法的問題。漵浦縣人民政府根據第三人周念平、周念安的申請啟動行政糾錯程序，並無不當，但漵浦縣人民政府作出撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》的決定顯然不妥。理由是：1.《湖南行政程序規定》第一百六十二條第一款第三項規定：“具有下列情形之一的，行政行為應當撤銷：……(三)違反法定程序的，但是可以補正的除外；…”，據前所述，漵浦縣人民政府未經地籍調查和權屬審核程序於1992年1月20日分別向易小明等三人頒發了《集體土地建設用地使用證》，漵浦縣人民政府的發證程序有瑕疵，但不足以撤銷。

綜上，漵浦縣人民政府撤銷易小明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》沒有法律依據且明顯不當，應予撤銷；懷化市人民政府維持漵浦縣人民政府的撤證行為不當，亦應撤銷。易小明等三人要求撤銷漵浦縣人民政府與懷化市人民政府行政處理決定的訴求，予以支持。依照《中華人民共和國行政許可法》第八條、《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項、第六項之規定，經懷化中院審判委員會討論，判決：一、撤銷漵浦縣人民政府作出的漵政處撤字(2014)2號決定；二、撤銷懷化市人民政府作出的懷府複決字(2015)36號行政複議決定。

湖南高院（2016）湘行終1161號行政判決認為：

《中華人民共和國土地管理法》於l987年1月1日施行後，漵浦縣人民政府為執行國家、湖南省和漵浦縣相關規定，在該縣開展非農業用地的清查工作，對個人非農業用地進行清理、登記，建立地籍管理制度，頒發土地使用證。l989年2月，漵浦縣人民政府於l992年1月20日向易小明等三人頒發的崗集建(土)字第l034、1033、1032號《集體土地建設用地使用證》所涉土地被清查，該土地在清查中的清理登記為初始登記。《中華人民共和國土地管理法》(1988年修正)第三十八條第一款規定：農村居民建住宅，應當使用原有的宅基地和村內空閒地。使用耕地的，經鄉級人民政府審核後，報縣級人民政府批准；使用原有的宅基地、村內空閒地和其他土地的，由鄉級人民政府批准。原國家土地管理局於1989年11月8日頒佈施行的《土地登記規則》第七條規定：初始土地登記程序：1.申報，2.地籍調查，3.權屬審核，4.註冊登記，5.頒發土地證書；第十七條規定：土地管理部門應根據地籍調查結果，對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批表；第二十二條規定：土地證書由市、縣人民政府頒發。其後，漵浦縣人民政府處理易小明家與一審第三人周念平、周念安土地權屬糾紛過程中，發現易小明等三人持有的《集體土地建設用地使用證》依據的地籍檔案中三人的《個人建房用地清理登記表》上“佔地性質及處理意見、清理登記人、行政村領導、戶主、鄉鎮政府審查意見、縣土地管理機關審查意見”等欄目均為空白，認為易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》系當時清查情況未依相關規定審核而徑行頒發，土地登記頒證程序違法，有事實和法律依據。《湖南省行政程序規定》第一百五十八條第一款規定，行政機關行政程序違法，行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。

易小明等三人再審請求：撤銷湖南高院（2016）湘行終1161號行政判決，維持懷化中院（2015）懷中行初字第73號行政判決。事實和理由：（一）易小明等三人提供的證據能夠證明其享有案涉宅基地的使用權並經合法程序確認登記。案涉爭議土地是易小明等三人的父親易著財分別於1982年、1985年和周念平、周念安互換而來。易守財於1985年在爭議地上修建房屋，由1987年崗東鄉人民政府批准，補辦了建房佔地審批手續，並交納罰款1030元。漵浦縣人民政府於1992年給易小明等三人頒發《集體土地建設用地使用證》的過程中，爭議土地經過了申報、地籍調查、權屬審核、註冊登記和頒發土地證書等程序，合法有效，應得到法律確認。（二）行政程序存在瑕疵時，應作有利於行政相對人處理。首先，漵浦縣人民政府撤銷《集體土地建設用地使用證》的依據是1989年《個人建房用地清理登記表》中鄉政府及縣土地管理機關審查意見欄目均為空白，但該《個人建房用地清理登記表》在填寫後，一直保存在土地管理部門的檔案中，並非個人持有。鑑於當年辦理房屋權證的原始申報材料、政府審批原件等由易守財保存完好，而檔案資料由政府部門保管，故相應的舉證責任應由政府部門承擔，否則應推定《個人建房用地清理登記表》經審查符合條件，才會於1992年頒發《集體土地建設用地使用證》。其次，地籍調查和權屬審核是土地管理部門的法定職責，漵浦縣國土資源局應根據易小明等三人的土地登記申請進行地籍調查，並對土地權屬、面積、用途等逐宗進行全面審核，填寫審批意見。漵浦縣國土資源局不履行相關職責，其頒證的後果應由漵浦縣人民政府承擔。即使漵浦縣人民政府發證程序存在瑕疵，該瑕疵也並沒有達到應予以撤銷的程度，完全可以通過補正方式完成。（三）漵浦縣人民政府撤證的行政行為不符合土地行政登記基本原則。易小明等三人其家人在案涉爭議的土地上建房居住了三十多年，所有建房手續、土地手續均合法，應受法律保護。除非有公共利益的需要才可以依法變更或撤銷，但也應補償。漵浦縣人民政府撤銷的理由是違反法定程序，且是“不可補正的程序違法”，這是對造成《個人建房用地清理登記表》存在瑕疵原因的曲解。漵浦縣人民政府把頒發《集體土地建設用地使用證》的行為定性為行政確認是錯誤的。（四）湖南高院錯誤地適用了《湖南省行政程序規定》。《湖南省行政程序規定》系湖南省人民政府於2008年4月17日頒發的第222號令，屬於地方政府規章，在法律位階上顯然低於1986年的《中華人民共和國土地管理法》和1989年的《土地登記規則》。湖南高院適用新法撤銷過去合法的《集體土地建設用地使用證》，完全是“不利追溯”，邏輯錯誤。綜上所述，易小明等三人認為二審判決明顯錯誤，應當予以糾正，故依法申請再審。

懷化市人民政府答辯稱：(一)本案撤證決定並非簡單的程序瑕疵，實質上已涉及土地的合法性、權屬來源等實體問題。首先，土地清查是為查清土地的合法性、權屬來源、面積是否合規等基本情況，案涉易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》所涉土地依法未經土地清查，欠缺地籍調查、權屬審核等《土地登記規則》規定的必要程序，無任何登記檔案資料，直接導致土地登記行為的事實不清、證據不足。其次，《個人建房用地清理登記表》的空白並非只是程序瑕疵，反映出案涉建房用地未經審批和清查，未核實易家人建房用地的權屬來源是否合法、是否存在矛盾糾紛，用地的土地類別是否合規，是否存在面積超佔、亂佔等違法情況，實際體現了登記發證依據不足。再者，根據湘政發（1987）10號湖南省人民政府關於《批轉省國土管理局關於非農業用地清查工作的報告的通知》和省國土局《關於非農業用地清查工作的報告》的相關規定，本案土地清查審批程序的缺失可能導致兩種截然不同的土地清查結果：一種是補繳罰款和補辦手續；一種是要拆除房屋，退還耕地。說明本案不僅是程序違法和補正程序的問題，程序僅是問題導線，還涉及到實體上可能完全不一致的處理結果。另外，1982年1號文件《全國農村工作會議紀要》中明確嚴禁轉讓承包地，而調換正是轉讓承包地的一種方式，不能證實經過集體同意並經合法地變更登記，不具有合法性。故漵浦縣政府依法撤證，意在將權屬確認後，再解決是否繼續發證的問題，符合法律規定。（二）易小明一家用地存在造假及違法行為，不能將辦證違法盡歸責於政府部門。易小明一家未經批准擅自建房，將自留地、園地用於住宅建房，嚴重違反當時《村鎮建房用地管理條例》第三條、第五條的規定。漵浦縣1987年93號文件規定五口以上的戶，佔耕地總面積限200平方米以下，其中建築佔地140平方米以內；非耕地佔地總面積230平方米以下，其中建築佔地150平方米以內。易小明一家有5個戶口，5個宅基地，欲登記宅基地面積達680平方米，存在嚴重超佔行為。易小明一家為了騙取土地清查審批和辦證登記對分戶存在造假行為。以上違法行為正是當時易小明一家建房用地清查沒有得到審批的原因，並非漵浦縣有關部門不作為而不給予其審批。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十五條的規定，違法用地的法律責任應由易小明等人承擔，政府未給該戶審批是正確合法的。（三）易小明等人提交的證據不能證明其土地使用權證權屬來源合法。易楠、易桉的《宅基地使用權證》、四份建房許可和《農村建房申請佔地審批報告表》等材料不能證明與本案所涉土地有關、與1989年易小明一家清查的土地有關、與1992年辦證的土地有關，且這些資料並未作為1992年的辦證依據並經登記機關調查核實和採用。（四）漵浦縣政府發現案涉土地登記行為存在的問題在《湖南省行政程序規定》實施之後，按照法理，爭議發生在新法實施之後，可適用新法的有關程序性規定解決爭議，因此適用《湖南省行政程序規定》中有關行政機關自糾的程序性規定是正確的。撤證行為體現了政府的依法履職，漵浦縣政府有權依法糾正違法的行政行為。政府發證和撤證都是依法行使管理職責，如因利害關係人申請啟動或者自己在履職過程中發現過往的發證行為存在嚴重問題，政府可以依法啟動糾錯程序沒有時限約束。易小明等三人與周念平、周念安之間的土地使用權糾紛，依法應另案處理，不屬於本案行政訴訟的審理範圍。綜上，漵浦縣人民政府作出的撤銷決定和懷化市人民政府作出的複議決定符合法律規定，易小明等三人的再審申請應予駁回。

漵浦縣人民政府答辯稱：（一）漵浦縣人民政府撤銷《集體土地建設用地使用證》系自行糾錯行為，其撤銷未經審批而頒證的行政行為合法。《個人建房用地清理登記表》未確定佔地性質和權屬來源，未經相關部門審查，漵浦縣人民政府有權撤銷據此頒發的《集體土地建設用地使用證》。（二）二審法院適用《湖南省行政程序規定》是正確的，該規定第一百五十八條第一款規定，行政機關行政程序違法，行政機關應當依職權或者依申請自行糾正。該規定對出臺前發生的行政程序違法行為具有溯及力。案涉審批程序缺失，是不可補正和更正的，不能視為行政程序瑕疵。而且，易小明的父親一家當時6口人，卻填寫了五份《個人建房用地清理登記表》，明顯存在佔地超標和不符合“一戶一宅”的規定。法律保護的是合法的權利，不合法的權利從取得之日起就不應受法律保護。故本案應駁回再審申請人易小明等三人的再審申請。

周念平、周念安述稱，易小明等三人對爭議的土地不享有實體權利，其是通過欺騙、偽造協議的手段從周念平、周念安處侵佔而來的。懷化市人民政府和漵浦縣人民政府撤銷易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》具有法律依據，且程序合法。如果易小明等三人的《集體土地建設用地使用證》不撤銷，將損害到周念平、周念安的實體權利。

本院認為，本案再審的爭議焦點是，漵浦縣人民政府作出的漵政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府複決字(2015)36號行政複議決定是否合法。

行政行為一旦作出，即具有確定力及執行力，但是對於違法或不當的行政行為以及由於事實和法律變遷而不宜存續的行政行為，行政機關具有自我糾錯的權力和職責。自我糾錯的價值在於減少或者避免行政爭議的產生，儘早結束行政行為效力的不確定狀態，維護行政法律關係的穩定，增強公眾對行政機關的認同和信賴。在目前缺少法律明確規定的情況下，行政機關可以採取的自我糾錯方式主要有撤銷、補正、改變原行政行為、確認違法等方式。從嚴格依法行政的角度而言，對於所有有瑕疵的行政行為，都可以通過撤銷的方式予以糾正。但是從行政效率和效益的角度考慮，基於保護行政相對人的合理信賴利益和減少行政爭議產生的考量，行政機關應當採取足夠審慎的態度，只有在該行政行為的瑕疵足以影響到實質處理結果時，才採用撤銷的方式進行糾錯。

從程序上看，懷化市人民政府和漵浦縣人民政府以行政機關自我糾錯為由撤銷《集體土地建設用地使用證》的法律依據不足。根據《湖南省行政程序規定》第一百五十八條、第一百六十二條第一款第三項的規定，對於行政程序違法的行政行為，可以依職權自行糾正；

從實體上分析，易小明等三人提供的證據也可以證明，其取得案涉土地的使用權是有合法來源和依據的。根據原審查明的事實看，案涉土地最初是易小明等三人通過其父親易守財與周念平、周念安分別於1982年、1985年互換土地而來。其中，周念安還與易守財於1985年訂立了《兌換自留地協議》，該份協議並未載明雙方是臨時換地。在1992年《集體土地建設用地使用證》頒發之前，易守財從1985年就開始在案涉土地上建房，並辦理了建房佔地審批手續，取得了漵浦縣人民政府頒發的《宅基地使用證》。本案沒有證據證明周念平、周念安對易守財當時建房事實提出過異議。而且，易小明等三人的家庭已在爭議的土地上建房並居住近30年，說明其家庭客觀上對該宅基地的使用已形成歷史事實，不能輕易予以否定。由此可見，易小明等三人實質取得案涉土地使用權是有合法依據的，其合法權益應予保護。

至於漵浦縣人民政府、懷化市人民政府辯稱的易小明等三人辦證造假、整個家族的宅基地面積總和嚴重超標的問題，兩級人民政府作出的行政決定中，均是認為頒證未履行法定的審批程序，均根據《中華人民共和國土地管理法》（1988年修正）第三十八條第一款、《湖南省行政程序規定》第一百五十八條規定作出的撤證決定和複議決定，即行政機關並非基於易小明等三人辦證時造假、整個家族宅基地面積總和超標這一理由作出的撤證決定。而且，案涉易小明、易小蘭、易桉登記的集體土地使用面積是80平方米、70平方米和70平方米，該三人獲得土地使用權登記時均已成年，本案不能以該三人和其他兄弟姐妹的土地使用權面積總和來計算該三人的宅基地面積是否超標的問題。況且，漵浦縣國土資源局在2002年對易小明等三人登記的集體土地使用面積的超標部分作了補辦處理，

還應當指出的是，漵浦縣人民政府針對案涉土地先後作出三個行政決定，即先是撤證決定，然後是撤銷撤證決定，最後再次做出撤證決定，且第一次撤證和第二次撤證的理由完全一致，僅僅在第二次撤證決定中多引用了法律條款。漵浦縣政府的上述行為表明，其自身對是否應當撤銷頒證行為先後作出相反的結論，不符合行政行為穩定性的要求，嚴重損害了行政機關的公信力。

綜上所述，漵浦縣人民政府作出的漵政處撤字(2014)2號決定和懷化市人民政府作出的懷府複決字(2015)36號行政複議決定，法律依據不足，應予撤銷。一審判決認定事實清楚，適用法律正確，二審判決適用法律錯誤，應予糾正。依照《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百一十九條、第一百二十二條之規定，判決如下：

一、撤銷湖南省高級人民法院（2016）湘行終1161號行政判決；

二、維持湖南省懷化市中級人民法院（2015）懷中行初字第73號行政判決。

一、二審案件受理費各50元，由漵浦縣人民政府、懷化市人民政府共同負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長　王毓瑩

審 判 員　奚向陽

審 判 員　龔　斌

二〇一八年七月二十六日

法官助理　陳　亞

書 記 員　謝松珊

※說明：為保護個人隱私，當事人均隱去真實姓名。

注：本文僅供讀者研究交流之用！

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