記者 | 王學琛
2018年的全國兩會是近25年來會期最長的一次。除政府工作報告、國民經濟和社會發展計劃、中央與地方預算報告等例行報告審議之外，還涉及憲法修正案草案、國務院機構改革方案審議等新事項。
國務院機構改革是2018年全國兩會的亮點之一。2018年3月13日，國務院公佈機構改革方案，開啟新一輪大部制改革。據此方案，改革後國務院正部級機構減少8個，副部級機構減少7個，除國務院辦公廳外，國務院設置組成部門26個，直屬特設機構1個，直屬機構10個，辦事機構2個。
2018年是改革開放40週年，同樣也是十九大後的開局之年。大刀闊斧的國務院機構改革方案，不僅標誌著改革開放40年以來第8次機構改革正式破冰，更意味著新時代首次機構改革的啟幕。
改革力度為40年之最
“一隻蛤蟆跳進水裡歸農業部管，蹦到岸上就歸林業局管。我種牡丹歸林業局管，改種芍藥就得歸農業部，因為前者是木本，後者是草本。”2018年3月13日機構改革方案公佈當天的小組討論中，全國政協委員、全國社保基金理事會會長樓繼偉的此番話引來一片笑聲。
樓繼偉在政協小組討論中表示，一些機構確實存在職能交叉、扯皮、推諉等問題。“有時候幾個部門開會，還沒講完大家就’打起來了’，互相質問’你的手怎麼伸到我部門來了？’”
2018年3月4日，中共中央公佈了中共十九屆三中全會通過的《中共中央關於深化黨和國家機構改革的決定》（下稱《決定》），為此次政府機構改革定調。《決定》對政府機構存在的問題總結稱：“一些政府機構設置和職責劃分不夠科學，職責缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉變還不到位”；“一些領域中央和地方機構職能上下一般粗，權責劃分不盡合理”；“一些領域權力運行制約和監督機制不夠完善，濫用職權、以權謀私等問題仍然存在”。
樓繼偉在兩會期間表示，此次改革的好處在於不是簡單的合併同類項，而是把原來的拆掉一些，再重組一些，並非修修補補，而是全方位的重構。
這是改革開放40年以來的第8次機構改革。值得提及的是，此前的7次改革主要涉及政府機構和行政體制，幾乎專指政府系統的機構改革。此次機構改革不僅是政府系統，同樣包括還包括執政黨、人大、政協、司法、群團、社會組織、事業單位、跨軍地，以及中央和地方各層級機構。
據新華社統計，這次黨和國家機構改革涉及的中央和國家機關部門、直屬單位超過80個，改革調整幅度之大，觸及利益之深，為改革開放40年來之最。
根據機構改革方案，國務院設置組成部門26個，組建自然資源部、生態環境部、農業農村部，取消了海洋局和國家測繪地理信息局；取消了衛計委和醫改辦，組建國家衛生健康委員會；組建退役軍人事務部；組建應急管理部，取消安監總局；組建文化和旅遊部，取消文化部和旅遊局；重新組建科學技術部、司法部，取消了國務院法制辦公室；監察部併入新組建的國家監委，不再保留監察部、國家預防腐敗局；優化水利部、審計署職責。
資源與環境的“大部制”
“過去叫環境保護部，給人印象就是治理汙染的，實際上生態監管是環境保護部很重要的一塊內容。”2018年3月13日下午，全國政協委員、環保部副部長黃潤秋在全國政協小組會議時發言認為，新組建的生態環境部這個名字取得非常好：“生態環境部這個名字本身也顯示了對自然生態監管權的統一。隨著國家環保事業發展，最終我們要實現汙染治理與生態保護相統一。”
2018年3月，中國國務院總理李克強向全國人大做出了十九大後首份《政府工作報告》，其中提及政策重點將由強調高速增長轉向高質量發展，堅決打好防範化解重大風險、精準脫貧、汙染防治三大攻堅戰。中共十九大報告曾提出，設立國有自然資源資產管理和自然生態監管機構，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責，統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，統一行使監管城鄉各類汙染排放和行政執法職責。
上述報告最終體現為幾個領域的大部制改革，組建自然資源部與生態環境部。根據改革方案，新組建的自然資源部收歸了此前國土資源部、國家海洋局、國家測繪地理信息局的相關職責，還納入國家發改委、住建部的相關規劃職責，水利部、農業部的相關資源調查和確權登記管理職責等。
生態環境部在環保部原有職責之外，主要整合了兩類其他部委的職責：國家發改委的應對氣候變化和減排的職責，以及分散在國土、水利、農業、海洋、南水北調辦等部門的與水相關的環保職責。
“此次改革把原來分散的汙染防治和生態保護職責統一起來，打通了地上和地下、岸上和水裡、陸地和海洋、城市和農村，同時也打通了一氧化碳和二氧化碳，也就是統一了大氣汙染防治和氣候變化應對。”生態環境部部長李幹傑在2018年3月全國兩會期間表示。
復旦大學環境經濟研究中心副主任李志青認為，自然環境和生態環境保護領域的“大部制改革”方向非常明確，將過去幾年裡形成的部門間有效協作關係以制度化的形式固定下來，將有關自然資源和生態環境有關的職能集中，這也正是開展環保機構改革的重要價值所在。
機構改革方案從頂層設計上為生態環境的改善提供了條件，不過，中國人民大學公共政策研究院執行副院長毛壽龍在媒體採訪中表示，具體的成效還需多方面努力，包括宏觀經濟政策的發展，對生態環境的重視，以及環境部門自身的能力建設等。
“農業部”到“農業農村部”
多年來一直呼聲頗高的“大農業部”也在此次機構改革中落實。機構改革方案提出，將農業部的職責，以及國家發展和改革委員會、財政部、國土資源部、水利部的有關農業投資項目管理職責整合，組建農業農村部，作為國務院組成部門。
這意味著農業農村部基本實現了對農業投資項目的統管。一位全國政協委員在兩會期間稱，農業部終於獲得了發展農業的實權。
中國社會科學院農村發展研究所產業經濟研究室主任張元紅在接受媒體採訪時表示，以前與農業投資相關的職能部門分割多、比較零散，此次農業農村部把發改委、財政部等投資管理職能挪過來，有利於農業投資職能統一整合。
“過去一個是職責交叉，一個是任務和手段不夠匹配。”全國政協委員、農業部原副部長陳曉華在兩會期間說，實際上1998年、2008年機構改革時問題就提出來了，“但一直拖拖拖，這次也是下了好大決心整合起來了”。
此外，此次機構改革中，農業部一個重要變化是加了“農村”的帽子。中國社會科學院農村發展研究所宏觀室室主任黨國英表示，組建農業農村部並不是簡單加入“農村”二字，農業發展和農村的居住環境、社會治理都有密切的關係，這些都不是單純種地的簡單問題，也體現了注重農業經濟發展和社會發展。
對農村的重視程度也體現在近兩年的鄉村振興戰略部署中。十九大報告明確提出實施鄉村振興戰略，2018年中央一號文件《中共中央國務院關於實施鄉村振興戰略的意見》也對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。
不過，儘管加以“農村”一詞，全國社保基金理事會理事長樓繼偉在兩會期間表示，新組建的農業農村部在農民方面著墨不多，接下來義務教育、農村低保等問題還需要部門間磨合。“‘三農’涉及面很大，全部由新建的農業農村部規劃管理並不太容易。”
應急管理體系重構
機構改革方案中另一頗令人意外的改革是應急管理體系幾乎完全重構。
根據改革方案，國家安監總局、國務院辦公廳的應急管理職責，公安部的消防管理職責，民政部的救災職責，國土資源部的地質災害防治、水利部的水旱災害防治、農業部的草原防火、國家林業局的森林防火相關職責，中國地震局的震災應急救援職責以及國家防汛抗旱總指揮怒、國家減災委、國務院抗震救災指揮部、國家森林防火指揮部的職責被全面整合，組建應急管理部，作為國務院組成部門。
中國地震局、國家煤礦安全監察局由應急管理部管理。公安消防部隊、武警森林部隊轉制後，與安全生產等應急救援隊伍一併作為綜合性常備應急骨幹力量，由應急管理部管理——同時，不再保留國家安監局。
國務委員王勇在向十三屆全國人民代表大會第一次會議做國務院機構改革方案說明時介紹稱，中國是災害多發頻發的國家，組建應急管理部，目的是為防範化解重特大安全風險，整合優化應急力量和資源。
中國的應急建設始於2003年非典時期。2006年，鑑於非典中的經驗，國務院辦公廳設置國務院應急管理辦公室。“應急辦只是一個傳達信息、協調各部門的辦公室，沒有直接指揮應急力量的職能，應急力量仍然分散在各個部門、委員會。”北師大地理學部教授、國家減災委專家委員會委員李京在此前接受界面新聞採訪中表示，此次機構改革將應急力量統一到一個部，將使應急工作效率提升，在應對複雜的緊急情況時也會遊刃有餘，提高整個國家的應急反應速度。
李京認為，此次機構改革將是我國應急救援體系走向專業化的重要里程碑。“應急管理部不僅僅是一個管理部門，也是一個專業化部門，任務十分明確，當然職責也很重。”
不過，據媒體報道，多位專家認為，由於應急管理的複雜性和專業性，實現改革方案描繪的藍圖仍有大量基礎性工作要做，在實際工作中還需穩步推進。
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